城市公共服务供给侧改革需要解决的重点问题

● 李 辉 曹雨婷

在快速城镇化进程中，我国社会主要矛盾体现在人民群众日益增长的对城市公共服务的需要和公共服务供给不平衡不充分之间的矛盾。交通拥堵、环境污染、就医难、上学难和买房难等现实问题凸显，正是这一矛盾的现实表现。尽管近年来地方政府纷纷加大对公共服务领域的财政投入力度，也进行了精细化管理、网格化管理等大量改革尝试，但上述问题的解决效果并不显著。

事实上，公共服务供给能力的提升不仅有赖于人、财、物等投入所产生的直接效应，还取决于供给侧与需求侧之间的有效对接，以及供给侧内部的结构性调整所带来的间接效应。我国城市公共服务的现实情况，交通拥堵、环境污染等问题的产生，也与城市公共服务供需对接不畅、供给侧内部结构不合理等因素密切相关。在人、财、物等直接投入能力有限，特别是直接投入效用不显著的情况下，完善供给侧与需求侧之间的对接机制，提升供给侧内部结构的系统性和科学性应作为提升城市公共服务供给能力的突破口。结合我国城市公共服务供给的现实情况，我们认为，提升城市规划设计的前瞻性、公共服务体系的整体性、供给主体间的协同性、主客体之间的互动性，以及公共服务资源配置的均衡性是化解城市公共服务供给难题的重要途径。

一、城市规划设计的前瞻性

“城市规划”是城市建设和管理的依据和前提，也是影响城市公共服务供给水平的重要因素。前瞻性是城市规划工作的本质特征和题中之义。反思我国快速城镇化进程中城市公共服务供给“捉襟见肘”的现实问题，其非常重要的原因就是，面对全球化和信息化时代城市高速发展和急剧变化的现实，城市规划的前瞻性明显不足。

第一，城市规划的前瞻性需要源于对城市本质属性和终极价值的理论期许。早在2300多年前，古希腊哲学家亚里士多德曾经说过，“人们为了生活来到城市，为了更好地生活而留在城市”。这一观点要求城市规划者跳出现代发展理念的误区，以后现代理念为引领。从城市发展和城市治理的视角出发，现代性可以理解为一种崇尚大工业化和大都市化，依靠大量生产和大量消费，追求速度和效率的发展观；而后现代性则更加强调人性化、重视和满足人的差异化需要、追求简单但富有品质的市民生活的城市治理新理念。在这一理念的指引下，便捷和舒适、安全和稳定、绿色和环保、细致和人性化，这一系列概念应成为美好城市生活的体现，也应成为前瞻性城市规划的落脚点。

第二，城市规划的前瞻性也需要源于对先发国家城市发展中现实问题和突出矛盾的教训吸取。与发达国家和早期工业化国家城市发展所面临的交通拥堵、垃圾围城、生态破坏、空气污染、阶层分化甚至冲突等现实挑战相对应，充分发挥后发优势，从城市设计之初就预见性地考虑到人口、资源、环境等城市发展的关键性问题，也应作为城市规划前瞻性的基点。

二、公共服务体系的整体性

公共服务的顶层设计要从全局出发，统筹公共服务领域的各功能分区，从战略高度推进公共服务供给侧结构性改革，实现公共服务设计的整体性。

第一，公共服务的顶层设计应处理好整体与局部之间的关系，尽量避免因局部功能分区变化可能带来的对城市整体功能的冲击。以近年来很多城市争相建设的CBD商务区为例，其选址、配套设施等都可能对城市整体功能产生较大影响。为加快现代服务业的发展、满足城市居民购物、休闲、娱乐等需要，CBD商务区一般选址于城市中心的繁华地段，但是若不能合理规划人流和车流，配套合理的疏通路线，则可能导致严重的交通拥堵，加大城市的交通压力。因此城市规划者应立足于城市的整体功能，合理布局，以便更好地提供公共服务。

第二，公共服务的顶层设计应规划好子系统与子系统之间的关系，规避由于某一子系统的规划不合理对其它子系统甚至对整体带来的破坏。例如，近年来各城市普遍存在的特定时段中小学校周边交通拥堵现象，究其根本，是中小学校的选址、校车等配套资源不充分、中小学校午餐等公共服务供给不到位等问题共同导致的。

第三，公共服务的顶层设计应规划好公共服务多种途径之间的关系，尽量避免公共服务相关途径间彼此割裂甚至“内耗”或“打架”。其中，最主要的是加强顶层的城市规划与底层的社区治理体系间的衔接互动，政策法律体系支撑与信息技术体系间的衔接互动。既重视宏观层面的规划，又关照微观层面的执行，既考虑到政策法律在国家治理中的作用，又充分运用现代信息技术提升城市治理的科学性和可操作性。

三、公共服务主体间的协同性

进入21世纪，随着公共事务跨界性、外溢性、复杂性的日趋明显，传统以政府为单一中心的公共服务模式已无法满足日益增长的公共服务需求。激发多元主体在城市公共服务供给中的活力，形成平等、合作、多中心的公共服务供给格局是化解城市公共服务供需矛盾的必由之路。

第一，加快完善市场化的公共服务供给机制。经过改革开放近40年的努力，我国市场化的公共服务供给机制已在教育、文化、医疗、司法等领域发挥着越来越重要的作用。但同时，也逐渐暴露出诸多问题。如公平性问题、诚信缺失、责任真空等问题。以基础教育为例，当公立学校不能有效满足城市居民对基础教育数量、个性化、人性化等需要时，课外补习、兴趣班、小饭桌、托管班等与基础教育相关的民营基础教育起到了适时补充的作用。但由于起步较晚、扶持不足，特别是准入门槛低、监管不到位等原因，民营基础教育机构良莠不齐、资质不全、管理不规范、安全隐患多等问题普遍存在。针对这些问题，建议加快完善市场化的公共服务供给机制。统筹规划公共服务与通过市场化手段提供公共服务的发展思路、完善相关法律和制度安排、强化多元主体监管机制，以加快完善市场化的公共服务供给机制，是城市公共服务供给侧改革中较为紧迫的任务之一。

第二，在有条件的市、区，重建某种类“单位制”的公共服务供给机制。新中国成立后较长一段时期，我国城市社会管理和公共服务一直采用以“单位制”为主、以“街区制”为辅的机制。自20世纪90年代以来，伴随着国有企业改革的步伐，大量“单位制”社区被打散，“单位制”的社会管理和公共服务模式也随即瓦解。加上城乡人口的流动性、个体职业的多元化和城市发展的国际化，城市社会治理呈现出前所未有的复杂局面。与此同时，以社区为基本单元的社会运行机制并未很好地建立起来，良性、有序的基层社会治理和公共服务机制亟待重建。尽管中国“单位制”社会管理和公共服务模式的瓦解有其特定的历史背景和缘起，但并不代表应彻底抛弃其在公共服务供给中整合、协同、高效的先天优势。我们认为，在有条件的市、区（特别是高新区、开发区等新开发的城区），借助政府、机关事业单位、驻区大型企业等大型组织在资源整合、配置方面的优势作用，重建某种类“单位制”的社会管理和公共服务机制可能是未来城市公共服务供给侧改革的新方向。

第三，充分发挥社区及非政府组织在城市公共服务供给中的自组织机制。社区作为最基层的公共服务主体，因其与其他主体相比更具信息优势，更了解社区居民的需求，因而在公共服务的提供上更具灵活性。如社区养老，不仅能解决本社区内的养老问题，而且比其他养老方式更加方便、灵活。另一方面要发挥非营利组织的作用。非营利组织对于他们所关注的领域，具有较强的专业性。因此要加强对非营利组织的规范，使他们在各自专注的公共服务领域发挥其专业优势，以提升公共服务供给的质量。

第四，完善政府内外主体间合作行动的长效合作机制。打破以政府为唯一主体的单中心公共服务供给机制，将公共服务生产功能交由市场、单位、社区及非政府组织的灵活机制，有利于缓解政府的公共服务压力，提高公共服务的供给水平、效率及人性化。这意味着政府责任更加重了。应当说，越是在多元、灵活的公共服务供给机制下，政府的角色和责任就越是至关重要。为了促进公共服务多元、灵活供给机制的发展和完善，政府应更多以合作者和协力者角色参与到公共服务中，与其他主体一道共同承担公共服务责任。同时，政府又必须作为多元主体中的特殊一员，以协调者和服务者角色，起到搭建合作平台、规范合作行为、把握合作方向等“元治理”功能。

四、公共服务主客体间的互动性

尽管公共服务主体不断加大公共服务领域的人力、物力投入，但是供给与需求之间的紧张关系仍然一直存在。之所以出现这种现象，一个重要原因就是公共服务主体未能及时了解客体的需求，导致主体提供的服务可能是客体所不需要的，而真正需要的服务却不能被满足。这种公共服务主体与客体之间的不匹配，不仅浪费了大量成本，而且无法解决真正问题。改革公共服务供给侧与需求侧的矛盾，就要了解公共服务客体的需求，公共服务主体只有真正了解客体需要什么，才能“按需所供”。因此，加强公共服务主客体间的互动性尤为必要。

随着信息技术的发展和新媒体时代的到来，公共服务提供者与接受者之间的互动与沟通在技术上完全可以实现。政府门户网站、官方微博、热线等均可作为公共服务主客体间互动、沟通的平台。但在实践中，网络和新媒体互动对于公共服务主客体间互动交流的推动作用依然有限。以电子政务为例，在信息技术高度发达的今天，技术上的“一站式”服务已不是问题。但城市医疗、社会保障、教育、文化等不同公共服务网站间依然存在“信息孤岛”和重复建设的现象。可以说，技术并不是双边互动的难题，真正的难题在于公共服务主体以何种出发点和姿态面对与服务对象的沟通。这种出发点和姿态才是真正影响公共服务主体对服务对象需求回应性的重要因素。

五、公共服务资源配置的平衡性

城市的一个重要功能就在于其对优势资源的集聚效应。我国早期城市发展过程中，逐渐形成了“单点、单中心”的公共服务资源配置格局。一般来看，当资源配置表现出明显的不平衡，公共服务需求者往往会自然地表现出对优势资源的焦虑和渴望，这种渴望所带来的市场效应往往会进一步加剧资源配置不平衡的状况，甚至由此导致“优者通吃”的“马太效应”。例如，在教育和医疗系统内存在着严重的资源分布不均衡现象。一部分医院和学校集中了大量优势资源，公共服务客体为寻求优势资源前来求医求学，导致这部分主体无法满足如此大量的需求。而与此同时，另一部分实力较弱的学校或医院却在激烈的市场竞争中失去优势，无法发挥其提供公共服务的能力，甚至面临生存难题。这一逻辑，城市领导者不仅从公平性及基本公共服务均等化视角出发，更要从公共服务供给效率和水平视角出发，来理解公共服务资源配置的平衡性问题。这不仅应体现在城乡之间的平衡性，也应同时体现在城市核心区与边缘区之间的平衡性，以及不同级别公共服务主体间的平衡性。