从价值理念视角理解党政领导制度综合改革

● 蓝志勇

一、改革动因

党的十九大提出了深化改革、提高党和国家政策执行力的新要求，认为现有的一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力；一些领域党政机构重叠、职责交叉，责权错位；一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高；一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理；基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力有待提高；军民融合不足；群团松散；事业单位定位不准、职能不清、效率不高；一些领域权力运行制约和监督机制不够完善，滥用职权、以权谋私等问题仍然存在；机构编制管理科学化、规范化、法定化相对滞后，编制管理方式有待改进。这些问题是进行党政体系综合改革的动因。

二、“理念”主导

这次改革由一系列价值理念主导，有思想传承，也有新的提法，包括：坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推动国家治理体系和治理能力现代化。四个意识（政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识）、五大发展理念（创新、协调、绿色、开放、包容）和以人民为中心、全面依法治国、优化协同高效、积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系、全面决胜小康等方向和方法都有清楚的表述。

三、改革是承上启下的努力

党的十九大将建党以来中国走过的道路分为三大阶段：毛泽东同志领导中国人民推翻了三座大山，中国人民站了起来。这一阶段的中心任务是国家和政权建设（1921-1949-1976）；邓小平同志领导中国改革开放，推动市场经济，中国人民富了起来。这一阶段的中心任务是发展经济（1978-2012）；当下，习近平同志领导中国人民深化改革，追求国家强起来，中心任务是制度创新、全面构建现代治理体系、促进以民生为中心的高质量发展。理念变化了，执行领导功能的组织机构自然需要调整。这是尊重历史的发展规律、继往开来的努力。

四、过去的七次政府机构改革有四大重心

改革开放以来持续推动了七次政府机构改革，每五年一轮，围绕四大重心。

第一个重心是邓小平同志领导的分权改革。包括1983年、1988年、1993年的改革，强调干部年轻化、精简机构、党政分工、政企分离、市场化、双轨制、权力下放、合同承包、双轨制、招商引资、收支两条线，分税改革等，主要是服务于放活市场、放活基层、发展经济的目的，使得经济活跃起来。

第二个重点是财税和金融体系改革。1993年开始分税制改革，1998年和2003年推动了国有企业改革、金融体系改革和转变政府职能，加强对地方政府绩效考核、地方干部选拔公推比选等改革。

第三个重点是大部门制改革。包括2008年和2013年的改革，重点包括大部门制改革、服务型政府建设、事业单位改革和行政审批制度改革。在提高政府效能的同时，推动市场经济的发展。

这些改革放活了地方和市场，推动了中国的经济发展，取得了巨大的成就。同时，也增加了系统的复杂性和管理的难度，出现了许多新问题，需要通过进一步深化改革来解决。

五、2018年的党政领导制度综合改革刚刚起步，有很多要做的工作

2018年的党和国家机构改革，不仅仅是行政改革，强调的是党政军群统筹改革，其重点与过去的七次改革不同，但与邓小平同志发动第一次改革前的重要讲话有相通之处。

回顾邓小平同志1980年8月18日在中共中央政治局扩大会议上的讲话，题目就是“党和国家领导制度的改革。”讲的是党政制度的综合改革，但实施是分开进行的。这次改革，主要目标是增强党的领导力和政府的执行力。

邓小平同志当年推动党政分工改革，是基于过去中国自身的历史经验。他提出，一是权力不宜过分集中。权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。不是党不能管政，而是“该怎么管政的问题必须解决”。二是兼职、副职不宜过多。一个人的知识、经验、精力有限，上下左右兼职过多，工作难以深入，特别是妨碍选拔更多更适当的同志来担任领导工作。兼职过多，妨碍集体智慧发挥；副职过多，效率难以提高，助长官僚主义和形式主义。三是着手解决党政不分、以党代政的问题。中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。四是从长远着想，解决好交接班的问题。老同志是党和国家的宝贵财富，责任重大，而他们现在第一位的任务是帮助党组织正确地选择接班人。这是一个庄严的职责。让比较年轻的同志走上第一线，老同志当好他们的参谋，支持他们的工作，这是保持党和政府正确领导的连续性、稳定性的重大战略措施。这些思考源于多年中国革命与发展的历史经验，是伟大的智慧。但现在看来，前面的党政分工改革，似乎分得不太好，还没有找到科学的、在党的领导下发挥行政效率的好方法。也没有合得好，很多干部兼职过多，资源、信息和机会过于集中，个人精力有限，该做好的工作也没有做好。所以这次改革，既要统，也要分。

如何处理好党政关系，其实是一门很深的学问，也是复杂的政治实践，在不同的制度和社会发展阶段，需要不同的方法，需要理念的与时俱进和操作方法运行中的政治智慧。党政关系改革，其他国家也一直有讨论和实践。20世纪初，美国开始工业化后的城市管理改革和行政制度改革，提出要科学、进步、改革和良好生活的口号，其中一个重要的讨论议题就是党政关系。当时他们提出的口号是“党政两分”改革，核心是党要成熟、规范化管理，政要专业化、科学决策。“两分法”的目标是推动各自对自己的工作负责，前提是清楚的，即党是人民意志的表达者、决策者，政是执行者，党政关系有冲突的时候，政应该服从于党。党政两者分工的目标是各自问责，党要管党，提高党的认知水平和决策能力，同时也要管政，方法不是越俎代庖，而是通过决策、监督和问责，寻求执行公平公正和高效。

我们过去的改革，注重了党政分开，忽略了问责，是对西方理论的误读和借鉴过程中的偏差。其结果是提高了经济发展效率，却忽略了政治领导，也没有提高政治决策、监督和问责水平。这次综合改革提出党和国家领导制度改革，是对过去经验的回顾和提升。

六、过去改革的经验、特点和不足

继续改革需要对过去的经验进行总结。回顾过去的改革，特点很鲜明，包括：改革从农村开始自上而下推动、地方试点、以经济发展为主逐渐推进、运动型执行。从中国的发展效果来看，改革是成功的，大踏步推动了中国经济社会的发展。但改革依然存在一些问题。表层的、程序性和方法性的改革多，深层次的制度性改革少。细究起来，我们一直在政企关系、政社关系、央地关系、党政关系、党群关系、城乡关系中犹豫和徘徊，在传统与现代之间徘徊，在民族主义和国际主义之间徘徊。有进步、有踌躇、有思考、有反复、有顿悟，也有困惑。

在从传统到现代的转变过程中，全球化趋势，财富、市场、资源、人力资源、社会经济观念包括文化的全球化冲击，依然在挑战中国，促使中国进行更深层次的改革。2018年的党政领导制度综合改革，是这个更深层次改革的开始。

七、这次党政领导制度综合改革体现的价值诉求

前七次政府机构改革，我们的价值诉求和对改革的理解有几个明显的倾向：经济理性第一、经济效率优先、政治行政两分、行政体系要价值中立、私比公更有效率、分比合更有效率、测评比不测评更有效率、执行比理念更有用、前置严管比后续追查好、领导意志比法律条文更重要。而这次党政领导制度综合改革，提出了一些新的价值取向，包括：讲政治维护党的领导、讲初心以人民为中心、讲全面推行强调综合理性的全景式的公共政策决策和执行、讲创新推动务实性制度重构、讲科学推动合理性、讲法制追求规范、讲协同注重均衡发展、讲生态注重环保和谐、讲开放鼓励学习交流与通商、讲包容推动共享式发展。

通过前后的价值倾向的比较来看，中国已经从注重单一经济发展指标到注重综合全景的发展指标，也就是新要求提出的现代性、全面性和包容性。发展的目标不仅是经济增长，也包括社会发展和人的能力与自由的发展。创新不仅仅是公共政策创新，还牵涉到更深层次的文化创新。

当然，政府改革需要面对政府提倡的价值观与社会上真实存在的价值观之间的矛盾。机构改革不仅仅是建立国家领导能力、确定发展方向，也不仅仅是编制和组织结构管理，而是要明确动态的公共价值追求、通过政府分工和官员激励机制管理、通过有效施政，来弘扬健康文明新型国家理念和社会发展的核心价值，改造旧文化，寻求政府价值、社会价值和公共价值的融合，使之成为政策制定与执行的依据、国家制度的基石、公务员的动力、社会行为的规范。