土地权利、制度约束与中国发展——刘守英教授著《中国土地问题调查》评介

张清勇

（中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872）

土地吐生万物，陈列万物。对人类来说，土地是不可或缺的，它是立身之地，是关键的生产要素，是国家的构成要素，是个人、家庭、企业乃至国家财富的重要载体，还是历代很多人的信仰对象和精神寄托。早在春秋时期，管子就说，“地者，政之本也”。20世纪初，孙中山先生提倡平均地权，认为“土地问题能够解决，民生问题便可以解决一半了”。1936年，毛泽东同志对访问陕甘宁边区的美国记者埃德加·斯诺说，“谁赢得了农民，谁就会赢得中国”，“谁能解决土地问题，谁就会赢得农民”。进入21世纪之后，杜润生先生于2002年9月、2005年12月接受记者采访时都指出，中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题。可见，由古至今，土地问题一直是中国最重要的问题之一。

回顾改革开放40年来的历程，可以清楚地看到土地在中国的发展过程中发挥着关键作用。改革源于农村，而农村改革的开端是以分田到户、土地家庭承包经营为核心内容的农村土地制度变革，在这基础上实现了农业生产的奇迹般增长，为农村工业的大力发展和农村劳动力的大规模转移提供了条件。在改革开放的大背景下，广大农村在差不多免费的集体土地上发展农村工业，乡镇企业异军突起，创造了农村经济发展的第二个奇迹，帮助中国走上渐进转轨模式并低风险地实现了转轨。而随着城市土地有偿使用制度改革的推进，各地政府发现，原本无偿、无限期给用地者使用的土地可以成为重要的资产、财政收入的重要来源，还可以通过土地来推行特定的政策。于是，从20世纪90年代后期起，伴随着分税制财政体制改革、上海浦东开发的示范效应、房地产业被定为支柱产业、《土地管理法》修订等一系列变化，各地先后走上了以大规模征地、大建开发区、大搞土地财政、大量以地融资为主要内容的“以地谋发展”的经济发展道路。这种严重依赖土地的发展方式给中国的可持续发展造成了严峻的挑战：耕地数量不断减少，高质量农田大量被占用，以征地冲突和群体性事件为主的各类农村土地纠纷大量涌现，土地违法、土地腐败层出不穷……

刘守英教授著《中国土地问题调查：土地权利的底层视角》（以下简称《调查》或本书）是作者从1988年开始从事农村土地问题调查以来，持续不断地跑真实世界的过程中写就的15篇土地问题调查研究报告的结集，涵盖了上述改革开放以来中国城乡的一系列土地问题：有农村，有城市，还有被城市化的农村和农村集体土地上长出的城市；有农用地，有农村集体建设用地，也有城市建设用地；有20世纪80年代的土地包干到户和“增人不增地、减人不减地”试验，又有21世纪才开始大量出现的家庭农场、农地股份合作社、农民专业合作社；有20世纪80—90年代的集体建设用地入市和土地股份制，也有世纪之交以来地方政府依托土地财政、土地融资搞的城市化，还有城乡接合部征地之后面临的挑战和应对，以及统筹城乡试验中的土地制度创新。从土地问题研究的角度来看，如此宽的覆盖面，是非常难得的。

作者原就职于国务院农村发展研究中心发展研究所、国务院发展研究中心农村经济研究部，他有关中国土地问题的调查研究成果，学术界已经比较熟悉。这些成果原来分散刊登于《发展研究报告》《改革》 《中国改革》 《管理世界》 《调查研究报告》等刊物，还有《中国制度变迁的案例研究·第八集》（中国财政经济出版社2011年版）、《直面中国土地问题》（中国发展出版社2014年版）、《稳定与完善农村基本经营制度研究》（中国发展出版社2013年版）、《从城乡二元到城乡一体》（中国发展出版社2014年版）等著作，以及中国经济改革研究基金会的研究报告等，想要完整收集、系统阅读甚是不易。此次结集出版，将散布于各处的15篇调研报告集合起来，“能看出中国土地制度的一些本质特征以及存在的问题”（序言第1页），也方便了读者，实是一件很好的事情。

《调查》分为上下两篇。上篇为农村土地问题调查，含七章，主要研究集体所有制和农业经营制度的变迁。第一、二章的调查地点是贵州省湄潭县，其中第一章讨论湄潭县作为一个传统农区的土地制度变迁，指出承包制最重要的实质变化是从农户对产量的承包转向对地产的承包，提出了“成员权”的概念，分析成员权集体所有制的运行成本，并深入剖析、评论了湄潭县从1987年开始的以“新增人口不重分土地”（即“增人不增地、减人不减地”）原则为核心的土地制度试验；第二章是作者在时隔25年后重访湄潭县的调研报告，通过对两乡两村500农户的抽样调查，考察“增人不增地、减人不减地”试验对农村转型的影响，发现试验确实增加了无地人口，但其制度风险在很大程度上被人口增长放慢、农户内部成员间的调剂、农地市场、农村劳动力转移等所抵消，使得“增人不增地、减人不减地”制度能够长期存续。第三章到第七章分别调查了上海市松江区的家庭农场、四川省成都市的农地股份合作社、湖南省的农民专业合作社、黑龙江省绥化市的农业发展方式、山东省供销社的服务规模化试验，分析了家庭农场、农地股份合作社、农民专业合作社、服务主体规模化等不同经营方式的成本、收益，展现了集体所有农户经营制度随着结构变革必然出现的变迁，以及变迁路径的多种可能形式。

下篇是城市土地问题调查，共八章。第八、九章调查了浙江和陕西两省以地谋发展的情况，细致分析了地方政府经营土地的制度背景、操作手法、政府与农民之间围绕土地展开的利益博弈，以及地方政府经营土地带来的财政风险、金融风险和社会风险。一东一西两省的情形又有许多不同，有助于了解地方政府通过搞土地财政、土地融资介入城市化、推动经济发展的共性和差异。第十章基于对浙江省湖州市、安徽省芜湖市、广东省、浙江省昆山市车塘村、广东省南海区洲村以及山东省德州市开发区的调查，分析农村集体存量建设用地进入市场的不同形式，讨论这些探索面临的法律困境与出路。第十一至十三章通过对广东省南海区、北京市昌平区郑各庄村如何在集体土地上实现工业化、城市化的深入调查，揭示南海模式、土地股份制的本质，分析集体建设用地入市与农地非农化、集体土地与农村工业化和城市化之间的关系，提出了与国家征地工业化、城市化完全不同的另一条道路。第十四章调查位于北京城乡接合部的朝阳区高碑店乡，分析农村集体土地基本被征占之后的突出矛盾，总结了当地构建和谐社会的主要做法和经验，提出城市化进程中解决“城乡接合部困境”的政策建议。第十五章调查重庆市推进统筹城乡综合配套改革试验中的地票、三权抵押融资、“转户不动地”、“先租后售、租售并举”等制度创新及其绩效，讨论当地改革试验上升为全局性政策的价值与面临的制度障碍，提出了进一步推进制度试验的建议。

在这一系列调研报告中，笔者读到了三个关键词。一是土地权利。15篇报告调查的具体话题不同，时期、地域也不同，但研究的主题是一以贯之的，都是土地权利，是土地权利在特定时期、特定地域、特定话题下的运行以及在新环境下的变迁。如本书副标题所示，15篇报告都是通过实地调查从底层视角看土地权利。而且，纵观每篇报告，作者关于土地权利的观点是一致的。作者指出，“正确对待农民的土地权利，不仅关系到广大农民的根本生计，而且关乎我国现代化的进程”，集体土地所有权与国家土地所有权是平等的，必须完善土地产权，尊重和保护农民集体的土地权利，建立城乡统一的市场体系，实现国有土地和集体土地“同地、同价、同权”。二是制度约束。随着外界环境的变化，特定土地权利的结构和内容发生变化，而既有政策、法规还没有相应改变，便形成诸多制约和冲突。在本书中，基本上每章都要分析变化了的土地权利所遭遇的政策和法律困境。制度供给多以试验、探索的形式出现，大量制度约束依然存在。每章最后的政策建议也都是围绕如何放松制度约束、破解困境来展开的。三是中国发展。尊重、承认、约束或侵害土地权利，不管其形式是包干到户、“增人不增地、减人不减地”，是农地股份合作社、土地股份制，还是土地财政、土地金融，都与中国总体的发展息息相关。反过来，结构变革又凸显出重构土地权利的迫切性，让既有的制度约束显得不合时宜，从而需要以开放的心态允许地方以试验的方式进行探索，也需要考虑在全局性政策、法规的层次上予以修订。各报告话题不同，提出的具体政策建议也自然不同，但着眼的是更高质量、更具包容性的农业经营、工业化或城市化，致力于通过制度上的调整，让发展更具有可持续性。就像龚启圣教授在推荐语中提到的，《调查》谈的不只是土地问题，也是发展问题，充满了对发展的考虑。

从笔者的阅读经验来看，书中15篇调查研究报告质量上乘，不同读者可以从中得到不同的收获：普通读者可以了解中国若干土地政策的演变，熟悉全国各地许多土地问题的详细实际情况；对于有关部门的政策制定者来说，书中通过深入调查获得的资料、分析得出的结论以及提出的政策建议，则具有重要的参考价值；对于其他研究人员来说，报告提供了有关真实世界如何运作的大量素材，可在此基础上进行扩展研究。因此，这些调研报告在结集成书之前就为学界所熟悉，广为引用，一定程度上形成了“品牌效应”。如对许多关心中国土地和相关问题的人来说，说起“增人不增地，减人不减地”、农村土地制度试验，最先想到的往往就是湄潭；谈到地方政府搞土地财政、土地融资、以地谋发展的事，头脑中最先闪现的可能正是东部Z省、S县、J市、Y市以及西部陕西省的做法①收入本书之前，有关浙江省土地财政的调研报告用字母指代调查地，东部Z省、S县、J市、Y市分别是浙江省、绍兴县、金华市、义乌市。；聊及土地股份制、集体土地上的工业化、“集体土地长出的城市”，广东省的南海模式、北京市顺义区岳各庄村也是极熟悉的案例……

那么，如何才能写出好的调查研究报告呢？读了本书之后，笔者觉得以下4个方面值得注意。

第一，选题。真实世界有无数现象，让人眼花缭乱，须得抓住其中最重要的现象和问题来加以调查研究，否则可能会成本太大、收效寥寥。在哪些现象重要、哪些问题值得研究上，见仁见智，但有一类问题，肯定是比较重要的，那就是能够体现中国历史和现实之变迁的问题。《调查》中各篇在调查专题的选择上，抓住了“变”，既有历史感，又有现场感，还具有前瞻性，能够让读者经由对土地问题的考察来增进对中国历史和现实的认识。例如，1988年对湄潭的调查，是在当地包干到户几年之后、面临进一步变革集体土地所有制的要求、开始土地制度建设试验之初开展的。又如，2004—2005年对浙江省、陕西省土地财政、土地融资与城市化的调查，抓住了世纪之交以来地方政府的工作重心从经营企业转向经营城市、从抓工业化转向抓城市化的关键转折。对广东省南海区的土地股份制、上海市松江区的家庭农场、四川省成都市的农地股份合作社、重庆市统筹城乡改革试验的土地制度创新等的调查，也是对新现象、新实践、新变化的调查②这些“变”，有的在作者研究之初就已体会到，有的是在调查现场发现的，有的还给作者一定程度的震撼。如作者在序言“跑不完的真实世界”中指出，他早就知道广东省南海区土地股份制“喝头啖汤”的劲头；而北京市顺义区岳各庄村让作者“没想到”、“一进入村庄就惊呆了”，让他感叹“这哪是村子，分明是城市”；在调查浙江省土地财政的过程中，作者“越往下问，越感到土地问题绝不是个技术问题，是牵动国民经济运行的重要主线”、“事情非同小可”。。这样的选题有学术价值，也有比较大的政策意义。

第二，内容。好的调研报告要在紧扣主题的基础上，详尽地呈现实地调查获得的信息，让读者通过阅读获得对调查地、调查问题的尽可能全面、细致的认识。而要收集用以写作调研报告的信息，既需要在实地调查之前尽可能做好准备、最大限度收集有关调查对象的资料，做好调查设计，还需要在实地调查过程中通过走访、倾听、深入访谈、问卷调查等方式获取一手资料，并耐心沟通，从当地收集现成的二手资料③作者在序言中提示了几个有关收集信息的要点，如“不预设前提”，“一个一个细节地抠，一环一环地追问”，“与不同对象无缝聊天”，“现场发现蛛丝马迹”，“掌控座谈会不跑题”，“和相关者直接聊”，以及“广泛的人脉关系”，“有好的人脉，能听到比较真的事情”，“对上脾气……敞开调查，所有资料和记录公开”、“翻箱倒柜”等。。《调查》给人最直接的印象是调查做得“细”，内容实在。如第八章对浙江省土地财政与城市化的调查，内容涉及产业发展、财政状况、城市扩张、政府投资、建设用地增长、征地面积、用地结构、土地出让收入、土地相关税收、土地储备中心、园区开发公司、政府投资公司、土地抵押融资、征地补偿、被征地农民的社会保障、农民住房和房租收入、集体资产等方方面面，共有32个表格和1个饼图、1个柱状图、3个折线图④第九章对陕西省土地融资与城市化的调查有42个表格、1个折线图、2个柱状图。可能正是由于这两份报告对土地财政、土地融资的仔细程度远超其他研究，后来许多有关这一话题的研究大量引用其中东部Z省、S县、J市、Y市以及西部陕西省、西安市和咸宁市的资料。。又如对家庭农场的经营效益、各种经营成本、雇工，对农地股份合作社的种植作物、成本、产量、收益、分配，对广东省南海区土地股份制中股东资格、股权设置、股权分配、股权处置、附加条款等，也都有细致入微的调查和呈现。

第三，机制。好的调研报告除了要提供调查对象的详尽信息外，还应集中关键问题，条分缕析，将调查对象的实际运作机制、来龙去脉刻画清楚。《调查》中的每篇报告基本上都能在占有大量信息的基础上，理出一条清晰的线索，清楚呈现特定土地问题的制度背景、演进过程和实际运行机制，称得上理得“清”。如第八章对浙江省20世纪90年代末以来工业化、城市化从自动自发到政府介入过程的描述，对地方政府在现行税制下想方设法扩大属于地方支配税种的征收渠道、从而走上土地财政道路的分析，对城市扩张具体运作（包括作为制度保障的政府垄断土地一级市场，以及作为城市扩张两大依托的土地财政与土地金融）的细致阐述，清晰展现了土地财政与城市化之间的紧密关系。又如，第十三章对北京市昌平区郑各庄的调查，详细描述了该村以集体作为主体改造旧村、在集体土地上长出工业和城市的背景、过程和成效，分析了集体土地资本化的组织、体制和机制基础，有力地呈现了政府主导的城市化之外的另一种城市化模式——农民自主的城市化。

第四，政策。本书另一个显著的特点是对土地政策的细节把握十分到位。这也是做好实地调查、写好调研报告不可缺少的一项功课。不管是中央还是地方的政策，不管是农地经营的政策、农地转集体建设用地的政策、集体建设用地入市的政策，还是征收农村土地、出让城市土地的政策，不管是过去的政策还是调查时的政策，书中各篇报告基本上都有细致的梳理，并对其中的变化和转折予以强调。对繁杂政策的清晰梳理，构成了调查真实世界的背景知识和参照系，让作者可以敏锐地发现地方的创新做法、抓住地方创新的本质，并看到既有政策法规的困境和可能突破的方向，继而提出靠谱、可行的政策建议。到了调研报告写作阶段，还有利于将宏观的政策变化与从地方收集到的案例资料结合起来，看出政策与实践之间的互动。另一方面，15篇报告多是政策取向的，提出政策建议是实地调查研究的一个重要目标，在各篇报告中占有比较大的分量。只有在细致调查、深入分析的基础上提出的政策建议，才有可能是中肯的。不容易判断这一系列调查研究在多大程度上推动了政策演变，但至少从相关政策法规的出台和修订中，可以发现不少与书中所提建议是所见略同的。

书中有几处可以商榷。一是本书分为上下两篇，上篇为农村土地问题调查，下篇为城市土地问题调查。但下篇8章所调查的内容，有城市土地问题（以第八、九章为主），还有不少是关于农村集体建设用地的（第十至十五章）。或许上下篇的命名可以不分城乡，考虑分为农用地调查和建设用地调查两篇。二是第十章的题目为“20世纪90年代的集体建设用地入市调查”，但该章谈到的不少政策是在2000年之后才制定实施的，不少资料反映的也是2000年之后的地方实践，“20世纪90年代”这一时间界定未能涵盖本章的全部内容。另外，第十章有关农地转集体建设用地的政策演进部分，谈到“1992年国务院出台《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》”（第258页）。从政策内容“集体土地必须先征为国有才能作为建设用地；集体土地作价入股兴办联营企业的，其土地股份不得转让”来看，引用的文件应是1992年国务院发布的《关于发展房地产业若干问题的通知》。

可能是由于篇幅限制，本书没有尽收作者调查中国土地问题的所有报告，像2012年对海南省陵水市、三亚市征地模式创新的调查，以及序言中提及的对重庆依靠八大投资平台公司“以地融资”的调查，都没有出现在本书中。作者近几年还做了许多关于土地确权、三权分置、农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等问题的调查，目前还在中国大地上马不停蹄地跑这个“跑不完的真实世界”。期待作者将未纳入本书的土地问题调研报告与新写的报告集结起来，写成“中国土地问题调查”系列，尽早推出《中国土地问题调查（二）》 《中国土地问题调查（三）》等。另外，所谓“实事求是”，就是要通过研究客观存在着的事物，发现事物的内部联系、规律性。周其仁先生也曾指出，科斯研究经济学的方法的三个关键是在真实世界里找学问、重点调查现实的约束条件和把实例一般化。如前所述，30多年来，作者在真实世界中调查中国土地问题，养成了“不到一线调查，不掌握一手材料，没有和相关者直接聊，就不踏实，不敢就自己没有见到的发表看法，更不敢武断地下判断、给主张”的习惯，对真实世界的各种细节、制度变迁的过程和各种约束条件有深入的掌握和理解。期待作者再走一步，实现“思维上惊险的一跃”，为学术界提供关于中国土地问题、制度变迁的理论论著。