关于农村养老难题突破的思路与建议——以宁波为例

文/方泱泱 王宁 陈民恳

随着人口老龄化进程的不断深入，“老有善养”成为新时代面临的新问题之一。宁波作为人口老龄化时间早、进程快、程度高的沿海发达城市，近年来在推广居家养老服务、鼓励发展民办养老机构、开展养老需求评估、制定养老服务标准等方面积极开展探索和创新，为城乡居民幸福养老奠定了坚实基础，但总体而言，与老年人日益增长的美好晚年生活需求相比，还存在发展不平衡不充分的问题，特别是不少农村老年人面临着“老而难休、老而不安、老而无欢”等困境，更加迫切需要解决。

一、宁波农村养老现状

1.农村人口老龄化程度日益加深。老年人口基数大、增长快。全市农村老年人口超过88万人，是城镇老年人口的2倍，近几年年均增速在5%左右。纯老人家庭占比高。农村纯老人家庭占全市纯老人家庭的60%以上，约占全市农村老年人口总数三分之一。空巢化现象比较普遍。青壮年劳动力大量外流造成农村留守老人增多。

2.农村养老服务保障能力不断提升。养老服务覆盖面稳步扩大。农村五保户应保尽保，截至目前，居家养老服务覆盖90%的行政村，同比提高7个百分点。养老服务补助制度加快完善。困难老年人享有不同程度的养老服务补贴，80岁以上高龄老人与城镇老年人同等享有每月高龄生活津贴，同时，对民办非营利性养老机构收住失能、半失能老年人给予一定的运营补贴。

3.农村养老服务模式积极探索。积极探索创新，涌现出多种农村养老服务模式，努力实现“离家不离村，离亲不离情，养老在乡村，享乐家门口”。一是象山居家养老公寓。2012年以来，象山在全市率先推行“集体建设、无偿居住、旧宅回收、配套服务”的农村集中式居家养老服务模式，为老人提供社会化就（送）餐、医疗保健、家政、文体娱乐、志愿结对等服务。目前，全县共有183个村建成农村集中式居家养老公寓，建成安居房3343套，入住老人3981人。二是慈溪日间照料中心。近年来，慈溪在居家养老服务站点建设的基础上试点建设养老日间照料中心，为老人提供就（送）餐、学习、娱乐、代购、保健等多项日常生活服务，既满足了居家养老的亲情维系，又实现了日常基本生活照料，还兼有社区养老的规范管理与保障，消除了老年人对离家养老的顾忌。目前，慈溪建有城乡养老日间照料中心90家，6000多老人享受“定制式”养老服务。三是北仑老年爱心食堂。服务对象主要是高龄、独居、空巢、困难、残疾，日常生活不能完全自理，且子女不在身边或无法实施有效照顾的老人，服务项目以送餐为主，同时，根据老年人实际需要提供安全看护、打扫卫生、代缴费、代购、配药、陪医等服务。目前，北仑已建有老年爱心食堂59家。

二、存在的主要问题

一是农村老人居住分散，社会化养老接受程度低，对养老服务有效供给带来一定困难。受传统观念、生活习惯和乡土感情的影响，农村老人普遍将就地“蜗居”养老作为首要选择，对机构养老等社会化养老接受程度不高。同时，不少老人自身经济条件有限，还在继续从事生产活动，保持着“老而无休”的状态，选择社会化养老的负担能力不足，加之居住分散，成为农村养老的一大难题。

二是农村集体经济不强，养老服务供给能力差异明显，结构性供需矛盾较为突出。不少行政村的集体经济收入来源相对单一，内生增收能力不强，养老服务自我供给能力偏弱。同时，养老机构、医疗卫生等公共资源主要以中心村为主集中配置，非中心村、经济欠发达村等地的养老服务资源较少，养老服务能力地区差异明显。此外，部分优质养老机构“一床难求”，而一些普通养老机构的床位空置较多，养老服务资源的结构性失衡问题比较突出。

三是软硬件配置双滞后，农村养老服务提质增效成为最大难点。一方面，养老设施改造提升难。相当一部分农村养老机构是利用废弃厂房、旧办公楼等改建而成，设施陈旧老化，改扩建既受容积率的限制，也很难达到消防设计、安全验收等要求，一些机构至今仍未取得合法运营资质。另一方面，专业化服务水平低。由于工作时间、环境和收入待遇等不具备优势，农村养老服务人员大多是富有爱心的大龄妇女，护理、急救等专业技能缺乏，招人、留人难。

三、破题思路和建议

在巩固家庭养老基础地位的同时，不断强化社区（集体）养老的关键性作用，因地制宜推广协作式与互助型等养老模式，着力构建服务对象相对集中，基层自治、政府支持与市场参与相结合，与老人美好养老需求相适应的多层次、多元化农村养老服务体系。

专栏 日本推行同居型的家庭养老模式

日本政府对同居型家庭养老模式给予支持和鼓励，并实施一系列有利于推进家庭养老的社会保障措施，包括：如果子女照顾70岁以上收入低的老人,可以享受减税；如果照顾老人的子女要修建房子，使老人有自己的活动空间，他们可以得到贷款；如果卧床老人需要特殊设备，政府予以提供。此外，定期早晚用车接送老人到设在养老院的或单独设立的“日托护理中心”；开展“老老介护”，以及推广实施“时间银行”制度，充分发挥邻里、朋友和老年志愿者等作用，减轻社会养老负担。

（一）建立健全多层次农村养老服务体系

一是巩固家庭养老的基础地位。强化子女赡养义务，研究制定有利于推进家庭养老的激励措施，如，对为老人购买特殊家用设备的家庭给予一定补助；对因贫困而养老负担重的家庭，其子女可享受一定的减税和补贴；探索推出农村养老津贴计划，为需要赡养老人的低保边缘家庭提供养老保险和医疗津贴等。完善家庭养老护理服务，积极推动村集体自建或引进民营机构设立“日托护理中心”，为老年人提供医疗保健等服务。加强家庭抗风险能力，适当扩大政府购买服务项目覆盖范围，就近购买由民办或公办民营的养老机构提供老人急需的家庭护理等上门服务。

二是强化社区（集体）养老的关键作用。加强农村社区、家庭和嵌入式养老机构的资源整合，完善生活照料、医护、娱乐等设施配套，将老人按高龄低龄、需要精神的心理慰藉还是物质援助等分类分层，提供精准养老服务。推广协作式和邻里互助养老模式，在居住区域较为集中的农村，探索搭建集中居住点，面向60岁以上且有自理能力的安全独身老人，采取个人支付和政府适当支持相结合的方式，发展“离家不离村”的集体协作式养老模式；在居住分散的山区，按照就近、熟悉、自愿、互助的原则，推广“每日一敲”、“一对一结对帮扶”等邻里互助模式，选择志愿者或年纪较轻且身体健康的退休村干部等，无偿或低偿为老年人提供日常送餐等相关服务，或考虑以奖代酬等方式，由村委会考评并奖励给志愿者。

三是提升机构养老的托底能力。完善农村敬老院医疗服务站、专用娱乐健身场地等配套设施，改善条件以提高机构床位入住率。引导和鼓励发展由政府建设，社会力量运营的共责式农村养老机构，服务对象不局限于“五保”老人，但有优先顺序，服务内容在五保托底基础上进行延伸，提供一定的社会化养老服务。加强专业护理人员培训，建立护理院校、医疗机构与农村养老机构对口实习机制，通过现场教学、离岗培训等多种方式，提高存量养老服务人员专业技能水平。积极推广养老服务从业人员和入住养老机构老人的人身意外险等保险产品，解决老人和从业人员的后顾之忧。

（二）鼓励发展多元化养老服务模式

一是创新“实物换养老”模式。探索推行以宅基地换养老，针对拥有房产的贫困孤寡老人，在确权和依法自愿的基础上，放弃宅基地使用权交由村集体所有，由村委会按一定标准给老年人发放补偿，提供免费居住公寓，老人享有终身免费使用权。鼓励村集体与入住老人子女签订“子女赡养协议”，约定老人子女每年每人给予一定赡养费用，否则列入违约“黑名单”，并及时公示。开展转让土地承包权换养老，将人口外迁后荒废的耕地集中起来交由村集体经营，并将收益按合适的比例定期发放给该地的农户，老人可用这些收益支付在养老院的开支或居家养老费用。

二是探索“贡献换养老”模式。研究建立全市统一规范的“时间银行”制度，鼓励有劳动能力的村民积极参加社会养老服务，储备贡献积分在年老后换取服务，并允许全市异地通兑，同时，接受村委会及民众的监督、量化及考评，逐步建立起年轻一代赡养年老一代的稳定机制，为缓解农村养老服务人员缺乏困境提供支撑。

三是大力发展农村养老服务产业。依托四明山等区域资源优势，大力推进农村“养老+旅游”、“养老+健康+养生”等新产业发展，探索空置率高的养老机构转型发展有市场空间的新兴产业的可能性，提高有限养老服务资源利用率。积极引导和鼓励社会资本提供农村养老紧缺的康复医疗、精神慰藉、安全援助等服务。同时，鼓励发展候鸟式养老服务，培育打造若干个具有一定品牌知名度的特色养老服务基地，形成以产业经济反哺农村养老的长效机制。

（三）加快推进农村养老服务提质增效

一是推动农村养老机构规范发展。强化清理整顿，建议组建由各区县（市）主要领导牵头，民政、公安、卫计等相关部门联合办公的专项小组，对已有但尚未取得相关资质的农村养老机构开展全面排摸和调研分析，适当降低门槛后符合相关要求的，准予挂牌经营；不符合要求的，责令整改或转型发展其他业务。开展农村养老设施改造提升专项行动，坚持“主体负责、政府支持”的原则，通过共建共享或移动服务车等方式，加快健身、消防等相关设备升级步伐，提高安全保障能力和服务水平，并探索养老设施智能化改造的可行性，积极推进以信息化技术实现智慧养老。

二是优化农村养老服务资源配置。立足各地实际和不同养老群体的服务需求，推进养老服务资源的差异化配置，加快医疗卫生、文体娱乐等“硬件”设施和护理康复、医疗保健等“软件”服务配套，切实提高养老资源使用效率。适当调整养老服务绩效考核体系，建议对空置率比较高的区县（市）弱化甚至取消人均床位考核，并限批养老机构建设。鼓励发展“医养一体”的养老机构，通过与医疗机构联营、开设分部、医护流动站、对口服务等多种形式，加快促进医养融合。

三是大力推进农村养老服务人才引培。建立和完善养老服务就业准入机制，制定岗位专业标准、操作规范和薪资指导价位。在强化现有服务人员业务培训的同时，积极鼓励和引导护理学、医学、心理学等专业的大中专毕业生进入农村养老领域就业创业。适当增设一定数量的养老服务公益性岗位，吸纳相对年轻的就业困难人员从事农村养老服务工作，增强从业队伍稳定性。依托宁波颐乐园等相关机构，探索托管、结对等方式，加强农村养老机构管理人才的培养和输送。