盐改难题：地方保护如何破

郭煦

《盐业体制改革方案》的出台，开启了中国盐改大幕，沿袭千年的食盐专营制度就此改变。破除垄断之后，人们拥有了吃盐的多样选择权，而食盐生产者则获得了生产经营的自主权。但新问题也随之衍生，如何破解地方保护迫在眉睫。

在激烈的混战中，盐业体制改革走过了第一年。2016年5月，国务院印发的《盐业体制改革方案》（下称“《方案》”），开启了中国盐改大幕。《方案》核心内容显示，自2017年1月1日《方案》实施以来，放开了盐产品价格，取消了食盐准运证，食盐定点生产企业进入了流通销售领域，批发企业开展了跨区域经营，市场主体呈现出了多元化。

沿袭千年的食盐专营制度就此改变。破除垄断之后，人们拥有了吃盐的多样选择权，而食盐生产者则获得了生产经营的自主权。

“沿着改革路径往前走，盐品质量得到提高，价格更加合理，原来由于政策形成的利益不平衡，也将达到一种新的平衡。这是改革的初衷。”一位地方盐务局局长接受《小康》记者采访时说，原来利益大头都在盐业公司（即批发企业），利益格局被打破之后，在改革不彻底的情况下，既得利益者的阻挠无可避免。

盐改在取得成效的同时，面对激烈的市场竞争，也衍生出了一些问题，传统食盐批发企业效益大幅下滑，甚至部分企业生存困难。

同时，由于改革的不彻底、政策设计的不完善和执行的不到位，以及牵扯的利益链条，跨区经营频频受阻，大批的外省盐遭遇各地盐务局查扣、封存下架等情况出现，部分省份的盐务局在执行过程中出现了不文明、执法不规范的现象。

业内人士表示：“盐业改革这条路会走得很长，原因在于生产企业包括批发企业，对市场的认知太差。同时，各级政府对盐行业的关注程度差，2018年依然会持续一段时间的乱象。”

跨区域经营频繁受阻

记者了解到，自2017年1月1日起，《方案》正式实施。其中，2017年1月1日至2018年12月31日为盐改过渡期。根据《方案》，改革重点推进四项：一是改革食盐生产批发区域限制。允许生产企业进入流通和销售领域，开展跨区域经营。二是改革食盐政府定价机制。放开食盐出厂、批发和零售价格，由企业根据生产经营成本、食盐品质、市场供求状况等因素自主确定。三是改革工业盐运销管理。放开小工业盐及盐产品市场和价格。四是改革食盐储备体系。建立由政府储备和企业社会责任储备组成的全社会食盐储备体系。

《方案》明确指出，从2017年1月1日开始，放开所有盐产品价格，取消食盐准运证，允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域，食盐批发企业可开展跨区域经营，省级以下食盐批发企业可在本省（自治区、直辖市）内跨区自主经营。

但是在2017年进入盐改过渡期后，多地出现阻挡跨区域销售事件，大批的外省盐遭各地盐务局查扣、封存下架等情况。业界认为，这反映了背后所体现的利益格局，也是整个盐业改革最大的阻力所在。“我认为这是既得利益团体的反扑，试图通过这种阻挡行为，给本区域企业赢得时间，也进一步巩固疆域。”一位盐业企业管理层人士称。

湖北某盐化有限公司销售负责人对记者表示，据不完全统计，到目前为止，该公司的盐产品在江苏地区被查157次，扣盐接近600吨。主要是针对零售商店，理由则是违反《食盐专营办法》第十条，国家对食盐批发实行批发许可证制度。以及第十四条，食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐等。江苏各地盐务局采取先行登记保存，甚至没收或罚款。对于“涉嫌违规经营”的，江苏基层盐务局却不说明任何理由，让盐企工作人员查看相关文件。

2017年1月1日盐改之后，像四川驰宇盐品有限公司（下称驰宇盐品）这样的生产企业获得了自主权，不再受计划指标约束。“在今年的销售旺季，外地过来拉盐的车排成了长龙，都在等着工人加班生产。”该公司董事长邹成华说，既喜又忧。喜的是，这样火热的场面前所未有，在改革之前他们几乎不敢想象;忧的是，这一车车盐拉出四川之后，命运难卜。

驰宇的食盐在多省份被当地盐务局查扣、拦截、下架。据不完全统计，2017年，驰宇盐品仅在云南省被查扣的盐就高达1000吨。驰宇盐品的遭遇并非个案。在过去一年，来自多省盐业生产企业跨区域经营频频受阻，大批企业的食用盐在进入江苏、云南、河南、山东等省份之后被当地的盐務局查扣、毁坏、封存下架，营销人员被打伤甚至被以非法经营罪羁押，等等。

在盐改过渡期内，食盐批发企业（含取得食盐批发许可证的食盐定点生产企业）开展食盐销售经营活动可以通过自建物流系统或与第三方物流企业签订配送合同委托其将食盐配送到商超、销售网点以及从事食品加工、餐饮服务的单位等食盐终端用户;自建分公司进行食盐销售业务，自建的分公司不得委托没有食盐批发许可资质的单位、个人开展经营活动;自建销售网点直接开展食盐销售业务;通过现有渠道开展食盐销售业务四种方式进行。

按照《工业和信息化部办公厅国家发展改革委办公厅关于做好改革过渡期间食盐定点生产企业进入食盐流通销售领域和食盐批发企业开展跨区经营有关工作的通知》（工信厅联消费函【2016】585号）规定，为方便有关部门履行监管职责，食盐批发企业在开展跨区经营时应将8项信息主动告知销售地省级盐业主管机构。省级盐业主管机构应于收到告知信息之日起的3个工作日内，在机构门户网站公布企业的8项信息，不得以任何理由拒绝公布。

记者核实发现，《方案》正式实施以来，河南、安徽、江苏、贵州等多个省份，均有查扣流入本地市场的外省盐的行为、扣盐的理由基本是“涉嫌违规经营”，依据的是《食盐专营办法》。endprint

国家发改委新闻发言人孟玮曾公开批评，盐业改革之后仍然存在地方保护主义，有的地方盐务局设置行政壁垒，阻碍外地食盐进入本地市场，甚至有个别地方盐务局公开发文进行地方保护。

“在盐改方案推出的同时，相关的法律条文并没有进行相应的修改，法规没有配套。”一位地方盐务局局长说，“现在等于除了盐改方案，什么都没有，而原来专营体制之下的盐业管理条例至今仍未废除。这是问题的症结。”

认知市场决定企业产能

业内人士分析称，造成上述问题主要原因在于，国务院1996年颁布的《食盐专营办法》以及各省份的盐业管理条例，在盐改之后依然有效。

虽然《方案》明确规定，食盐定点生产企业可持本省（自治区、直辖市）省级盐业主管机构颁发的食盐批发许可证（有效期至2018年12月31日为止）进入食盐流通销售领域，跨省（自治区、直辖市）自主经营。但过去一年，很多省份的盐务局仍然依据《食盐专营办法》及各省份的盐业管理条例阻挠盐品跨区域流通。

《食盐专营办法》规定，国家对食盐批发实行批发许可证制度。食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐等。

按上述规定，跨区域流通涉嫌违法违规经营。前述某地方盐务局局长接受《小康》记者采访时说：“在旧条例没被废除前，地方盐务局的执法应该说是有依据的，最多只能指责其在执法过程中采用了过激手段。”

但在业内人士看来，这违背了盐改的精神和初衷。被查扣产品的盐厂也纷纷状告地方的盐业主管部门。

2017年4月，国家发改委、工信部印发《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（下称“《通知》”）提出四大任务：全面准确落实盐改精神，抓紧完善地方涉盐法规体系;加快推进政企分开，完善食盐专业化监管体制;落实盐改跨区经营政策，积极释放市场活力;开展食盐质量安全专项检查，确保人民群众食盐安全。

《通知》要求各省、自治区、直辖市人民政府要坚决取消食盐准运证、食盐零售许可证等不符合《方案》精神的行政审批事项。

“但如果新的条例法规不出台，这种混乱局面将很难改变。” 据上述盐务局局长透露，“国家有关部门原计划在2017年底前完成盐业条例修改，但现在看来完成不了。未来这种混乱状态还将再继续一段时间，修改得越慢，市场的障碍便越多”。

记者了解到，在盐改过渡期虽然存在上述问题，也取得了一定成效，但也衍生出了一些新问题，传统食盐批发企业效益大幅下滑，甚至部分企业生存困难。究其原因在于，改革使食盐行业由垄断阶段进入了竞争阶段，原来的垄断格局被打破，造成了食盐价格大幅下降。面对激烈的市场竞争，效益大幅下滑，以至于部分企业生存困难。

据了解，盐改以来，部分批发企业亏损在40%左右，生产企业相对而言，较好一点，在10%-15%之间。

盐改以来，曾经经营困难的民营企业在盐改中获得了益处。相比于国企的人员包袱，民营企业背负的债务和包袱相对较轻，盐改对于民营企业而言是一种机遇。

驰宇盐品作为一家民营企业，目前产能在50万吨左右，“在盐改之前，要想饱和生产的可能性基本没有。”驰宇盐品董事长邹成华介绍，在专营体制下，每一个企业有规定的调运指标，作为全国99家盐业定点生产企业之一的民营企业驰宇盐品，每年有5.5万吨调运食用盐的指标，可以调运的城市只有自贡、达州、绵阳3个城市。盐改之后，可以跨区经营，销售的区域遍布了省外十几个省市区域。 “大概也就够生产两三个月的量，其他时间基本在停产。越停产生产设备就越腐蚀得厉害，检修成本费用就越高。另一方面，企业人员也非常不稳定，因为大多数时间都在停工，他们只能拿到基本工资，很难留住人。”邹成华说。

在计划经济体制下，生产企业只负责生产，在盐改之后，就会面临一些挑战。四川自贡市政协副主席杨玉康表示：“对于生产企业而言，就会面临重塑流通渠道的问题，这是一个挑战，可以借助中间渠道和其他渠道，跨区经营，但是又会遇到阻碍。”

“原来专营体质之下的盐务局，市场放开以后，失去了执法权，但又实行地区封锁，这个权益，在实际的运营过程中，存在着变相的左，所以改革的第一步不彻底。”杨玉康说。

据了解，2016年中国原盐产量为6309.5万吨，但食用盐的占比是9%，盐产能过剩20%以上。同时，工业盐对食用盐造成了一定的冲击，由于生产工业盐的企业也可以生产食用盐，造成了二者的标准差距较小。

全国130多家盐厂中，大多盐企都是生产工业盐，到目前为止，工业盐和食用盐没有严格意义上的分开。中国的盐要放开，在杨玉康看来，工业盐可以全放开。“食用盐和工业盐应分类管理。同时，在生产力布局上也要科学。”

“盐改之后，除了可以跨区经营之外，和一些省份也形成了很好的合作关系，实现了双赢。陕西、贵州成了跨区经营销售的主要省份。目前公司实行差异化路线，盐产品有高端、中高端、低端三种。”邹成华对记者表示。

业内人士表示：“由于产能过剩，产大于销的调整比较尖锐，按国家要求整合下来，应该是有一半的企业在2018年会被逐渐淘汰。” 同时，企业对市场的认知不完善，都涌入了市场，呈现出了一片乱象。

政企分离与利益决战

盐改以来，为何跨区经营频频受阻？北京物资学院王可山教授表示，盐改取消食盐产销区域限制，意味着市场格局的变化，跨区经营必然导致原有的蛋糕要重新分配，新进入者为利而来，市场原有的占有者为利而守，冲突不免产生。政策的制定应衔接有序，益于理解操作，避免笼统冲突，否则市场主体将按各自理解行事，监管者也不易把握尺度。

记者了解到，在一些省份，盐务管理局和盐业公司是兩块牌子，一套人马，盐业公司总经理同时担任盐务局局长，既当运动员，又当裁判员。面对外省盐的涌入，势必影响到盐业公司的利益，因此对外省盐进入本地市场设置了层层障碍，因此政企分离似乎是成了落实盐改的关键一步。同时，盐务局执法依据的是《食盐专营办法》。endprint

据国家发改委与工信部文件要求，省、市、县三级盐业主管机构与盐业公司未分离的，2017年年底前要实现政企（事企）分离。从目前来看，各地情况都不是很乐观，完成的程度不一定能达到理想的状态。

“对于跨区经营受阻的主要问题是，政企不分导致经营行为不规范，产销分离的制度设计造成产销之间利益上的矛盾，食盐生产企业不能直接进入市场从而缺乏自主创新的积极性，经营上的区域分割导致效率不高等。”王可山说。

业内人士对此表示：“出现跨区经营频频受阻的原因在于，盐业公司与盐务局存在着利益链条，最关键因素的是国家政策配套不完善。过去盐业公司代行一部分行政职能，因为是通过市场经营划拨出的行政经费，如今自身的利益受到了冲击，就会出现反击的情况，这是一种历史延续或者政策设计上造成的。” 如何调整造成的利益冲突，自贡驰宇法律顾问、西南政法大学范伟红教授对记者表示：“自贡驰宇在进入云南个别地区就出现了受阻的情况，和当地盐务局通过协商，最后盐务局以低价收购的方式购买了被扣的盐产品。”

一位盐务局的工作人员称：“依法尽量做到不处罚、不查处，给企业一个合理的价格，购买了这些盐产品。但是也只能起到临时调整的作用，长期是不行的，因为没有政策依据。 ”

如何更好地解决跨区经营遇到的阻力，最关键的还在于政企分离。政企分离，把行政权和经营权彻底分开，从而解决利益冲突的问题。“通过政企分离，通过统一的市场化经营，盐业生产企业面对市场会逐渐把这个情况改变。”业内人士表示。

根據国家发改委、工信部印发的《通知》，省、市、县三级盐业主管机构或食盐质量安全管理与监督机构与盐业公司未分离的，2017年6月30日前要编制完成盐业监管体制改革方案，2017年年底前要实现政企（事企）分离。

“2017年底，基本都能完成政企分开，但各地的情况都不太乐观，完成的程度没有达到理想的状态。”前述某地方盐务局局长说，“政企分开就是要求行政干行政的事、企业干企业的事，但原来大部分省份的盐业监管职能都由盐业公司来承担，这批人没有行政编制，当把盐业监管职能划给食药监局之后，人过不去，这就成了问题。现在各省份都在想办法，有的组织整体考试转制，有的直接给行政编制，还有的让提前退休。”

就2018年的形势，业内人士对记者表示：“形势会更加严峻，政策和条例出台越晚，对生产企业发展越不利，原因在于原有的盐业公司，在专营政策中受益，它的血液还可以补充，虽然现在有所萎缩，但是还可以支撑。到2018年，消耗过去积累的资本，理论上会更加分化，除非有配套政策出台，实施分流。”endprint