践行“两山”理念 强化耕地保护——湖州市耕地保护工作主要做法

□ 湖州市国土资源局 徐永平

湖州市地处浙江北部、南湖南岸，东部为水乡平原，西部以山地、丘陵为主，概称“五山一水四分田”。2005年8月15日，习近平总书记到湖州安吉余村调研时，首次提出了“绿水青山就是金山银山”理念。十余年来，湖州全市上下牢记习近平总书记的谆谆教诲，确立了生态立市的发展战略，推动生态文明建设走在全省全国前列。特别是把保护耕地摆在生态文明建设的重要位置，实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，有效破解了经济发展与资源保护的“两难”问题，推动工业化、城镇化和农业现代化统筹协调发展，走出了一条适应经济发达地区发展的耕地保护新路。2015-2017年，湖州市连续三年以全省前两名的优秀成绩通过省政府对市级政府履行耕地保护目标责任考核。

一、强化组织保障，推进耕地责任性保护

（一）压实政府第一责任

在每年召开的全市国土资源工作会议上，市政府与各县区政府签订耕地保护目标责任书，把耕地和基本农田保护目标责任列入县区政府综合考核及生态文明先行示范区建设等目标评价考核。各县区政府与所辖乡镇政府也签订耕地保护目标责任书。以考核指挥棒为牵引，耕地保护主体责任全面压实，保护制度体系全面建立。2017年，全市确定各级保护责任人、签订保护责任书948人（份）。严格执行耕地保护责任审计制度，出台《湖州市领导干部耕地保护责任审计办法》，把审计查出的问题及整改结果与党政领导干部考核提升直接挂钩。截至2017年底，全市耕地总面积238.99万亩，超额完成了全市耕地保有量220.64万亩的保护任务。

（二）夯实部门共同责任

全市从2012年起建立耕地保护共同责任机制，明确国土、农业、林业、审计、统计、财政、建设、水利等部门共同负有耕地保护监督管理责任。国土资源部门全面履行组织协调、监督管理等职责；农业、水利、林业等部门在生态保护优先的前提下，重点围绕耕地质量和连片度建设，提供资源支持；财政、审计等其他部门立足各自职能，参与做好耕地保护资金保障和审计监督工作。“十二五”以来，除国土资源部门负责的垦造耕地任务外，农业部门建成粮食功能区81.6万亩、完成标准农田质量提升24万亩，水利部门新增改善灌溉125.49万亩、新增高效节水灌溉66.62万亩，财政部门实施农业综合开发高标准农田建设42.076万亩，形成了合力推进的良好局面。

（三）落实基层直接责任

依法明确农村集体经济组织和农户在享有耕地所有权、使用权、经营权的同时负有保护耕地的直接责任。扎实开展确权登记，出台全面建立耕地保护补偿机制的指导意见，进一步强化村集体和农户的主体意识，激发保护耕地的积极性和主动性。截至目前，全市完成集体土地所有权确权登记颁证1.6317万本，完成农村土地承包经营权确权登记颁证34.58万本，确权登记完成率分别为95.4%和82.76%；共实施耕地保护补偿面积359.97万亩，落实补偿资金18840.48万元。

二、强化规划约束，推进耕地管控性保护

规划节约是最大的节约，规划保护是最根本的保护。湖州市积极探索“多规融合”“多规合一”工作，强化规划管控，优化结构布局，促进耕地保护空间更科学、城市发展空间更协调。

（一）确立“一张”蓝图

以市委、市政府主要领导为主任和各职能部门为成员的城乡规划管理委员会，集中统一规划管理，凡涉及城乡发展战略、建设用地布局、重大项目选址等规划编制和修订，均需规划管理委员会审议同意并报市政府批准后实施，形成一张蓝图管制模式。2013年以来，共召开36次规划管理委员会会议，审议和协调解决了城乡规划管理方面的一系列重大事项。

（二）重抓“两规”融合

全市扎实推进“十三五”规划与主体功能区规划、城市规划、土地利用总体规划、生态保护规划等“多规合一”工作。特别是把城市规划与土地利用总体规划的“两规”融合作为重点来抓。如湖州城市总规（2035）在编制过程中，多次与国土资源部门对接和沟通，城市规划将土地利用总体规划已明确的建设用地和拓展边界优先进入城市边界，并作为近期（2020）建设用地进行规划布局和管控，基本实现了两个规划空间布局方案的无缝吻合。

（三）统筹“三生”布局

2015年10月，中央全面深化改革领导小组第28次会议首次提出“三区三线”（城镇、农业、生态空间及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）划定要求后，全市以土地利用总体规划调整完善为契机，主动加强与湖州城市总规（2035）编制小组沟通，科学统筹生产空间、生活空间和生态空间布局。特别是以划定城市开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线“三条红线”为契机，把城市周边、交通沿线等优质耕地划为永久基本农田，实行刚性管控。目前，全市共划定永久基本农田180.02万亩，其中市中心城区18.4万亩，实行永久保护。

三、强化整治提升，推进耕地建设性保护

（一）垦造耕地增数量

按照省政府“812”土地整治工程、“611”耕地保护工程的具体要求，湖州市开展了“3256”耕地保护行动（2013-2017年，垦造耕地3万亩、实施农村土地综合整治2万亩、建设高标准农田56万亩）。2015年，市政府出台《关于进一步加强市区垦造耕地管理工作的若干意见》，大幅提高奖励补助标准，鼓励基层垦造耕地积极性。2016年，出台《湖州市垦造耕地项目市级抽查复核办法》，全程加强垦造耕地质量监管。据统计，2013年以来，全市共投入资金127891万元，垦造耕地4.7万亩，连续多年实现耕地占补平衡，既守住了耕地红线，又保障了项目建设落地。

（二）剥离改造提质量

按照“规划引导、统筹安排、保护资源、保障发展”原则，扎实推进全市高标准基本农田建设，2015年以来，建成高标准基本农田14.82万亩，全市高标准基本农田总数已达114.83万亩，占基本农田总数的63.8%。着力模式创新，2015年出台《关于全面推进建设占用耕地耕作层剥离与再利用工作的指导意见》，要求建设占用耕地耕作层“应剥尽剥、能覆尽覆”，截至目前，全市共剥离建设占用耕地耕作层9058亩，利用剥离耕作层开展土地整治、土地复垦，进一步提高耕地质量。积极推进“旱地改水田”耕地质量提升工程，2015年以来，全市共实施“旱改水”项目63个、旱改水面积8196亩。

（三）整治复垦优布局

把农村土地综合整治作为提高农村用地效率、优化农村用地结构、促进城乡统筹发展的重要载体，与“三改一拆”“ 五水共治”、农房改造、下山脱贫等工作充分结合起来，通过建新拆旧和土地整治复垦等措施，实现耕地集中连片生产、农村建设用地规模缩减、用地结构布局优化的目标。2013年以来，全市完成农村土地综合整治项目149个，复垦新增耕地面积36345亩。

四、强化挖潜增效，推进耕地节约性保护

在全市范围扎实开展批而未供、供而未用、用而未尽、建而未投、投而未达标“五未”土地处置专项行动，着力提高建设用地利用效率，减少建设占用耕地需求。

（一）盘活低效用地

大力推进城镇低效用地再开发，综合采取协商收回、搬迁改造、退二优二、退二进三、收购储备等措施，推进存量低效用地再利用，释放存量建设用地潜力。2013年以来全市累计实施低效用地再开发4.52万亩，盘活存量建设用地3.38万亩，对于促进新型城镇化建设、提高土地集约利用水平起到了积极作用。

（二）促进立体开发

鼓励向空中拓展用地空间，加大多层标准厂房及配套研发用房建设，对以生产为主、融合研发的用地按工业用地进行供地，并允许建成后进行产权分割。2013年以来全市供应标准厂房用地5961亩、可建建筑面积700万平方米。编制《湖州中心城市地下空间利用专项规划》，鼓励和引导市场主体进行地下空间综合开发。同时，将地下工程建设纳入城乡规划许可范围，近年来累计核发地下工程建设规划许可证128万余平方米。

（三）推动腾笼换鸟

结合“三改一拆”等工作，加大产业转型升级力度，推进存量土地利用。目前，全市已累计完成旧住宅区、旧厂区和城中村改造达5082万平方米，盘活了大批存量土地。按照整治、提升、集聚的原则，加快推进转型升级力度，腾出用地空间，着力实现“地尽其用”到“地优其用”。如长兴县通过粉体行业整治，把辖区内235家石粉企业全部关停，整合为9家规模石粉企业，腾出土地1200亩。

五、强化监督执法，推进耕地底线性保护

坚持对违法用地行为零容忍的态度，制定出台了《关于进一步加强国土资源执法监察工作的意见》，加大打击力度，依法规范全市用地管地秩序，坚守耕地红线。

（一）巡查监管全覆盖

建立建设用地批后监管、卫片执法检查、设施农用地、临时用地等管理平台，全面监管防范违法用地行为发生。特别是打通“批、供、用、补、查”等全部流程，实现对每宗土地从农转用征收、供地、开工到竣工的全程监管。2017年，通过巡查第一时间发现并处置违法用地行为393起，真正做到了把违法行为遏制在萌芽状态。

（二）责任追究不手软

明确属地党委政府耕地保护和执法监察主体责任，建立违法行为倒查责任机制，并对违法用地重点地区警示约谈问责。2013年以来，全市警示约谈1个县区29个乡镇（街道）主要负责人，公开曝光50起国土资源违法案件。

（三）强化考核动真格

有效发挥考核指挥棒的作用，通过耕地保护补偿、无违建县区创建、平安建设等考核机制，进一步完善和丰富土地管理共同责任的内涵，形成保护耕地的执法合力。