生态文明建设的重大选择行政管理体制的战略重塑

□ 程多威

一、国家机构改革推动生态文明体制完善

宪法是一国的根本大法，其规定了国家的根本问题，具有最高的法律效力。本次宪法修改亮点很多，其中之一就是增加了“生态文明”。 尤其值得指出的是，在宪法正文的国家机构一章中加入了生态文明的内容。

宪法的原始含义是组织机构，因而宪法的一个必要组成部分就是国家机构的设置及其权力与义务的划分。国务院作为我国的中央政府，是国家最高行政机关。本次修正案将生态文明建设明确纳入国务院职权范围，是其内部权力机构不断调试、平衡与优化的重要体现。当前，领导和管理生态文明建设不再仅仅是环境与自然资源保护特定领域的专业行政问题，而是业已成为要求生态文明相关领域管理职能全覆盖的公共行政问题。

与之相适应，自然资源部和生态环境部的组建，贯彻了十九大报告关于设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构的基本精神，可谓重塑生态文明行政管理体制的一次重大战略选择。当然，两大部门都涉及多个部委相关职能的整合，此前不同部门之间的协调问题，开始转变为部门内部的协调问题，这仍然需要磨合和适应。

有鉴于此，建设生态文明领域的各部门法需要在环境宪法的规范指引与价值涵摄下，不断更新和完善。

二、生态文明建设当前仍面临一些亟待解决的问题

生态文明入宪作为一项政治决断，有着相当深厚的政策和法律基础。党的十八大以来，生态文明建设的制度化、法治化进程明显加快。中共中央、国务院陆续发布《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等纲领性文件，中央深改组召开了多次会议，审议通过了多份生态文明建设相关文件，初步构建起生态文明建设的四梁八柱。与此同时，以2014 年修订的史上最严《环境保护法》为龙头，30余 部生态文明相关法律颁布施行，涵盖绿色发展、污染防治、自然资源保护、生态保育、城乡规划等诸多领域，生态文明建设的法律保障体系已基本形成。

总体上看，我国生态文明的建设方向是非常明确的。但是，当前生态文明体制改革与制度建设正处在由总体布局向全面落实过渡的阶段，一个系统完整、协调一致、稳定顺畅的生态文明体制框架与制度体系还远未建成。在这一过程中，一些问题也暴露出来。

一是碎片化。各方往往以自身利益为出发点进行制度建设，导致行动有余而统筹不足。许多高度相关的制度未能就时间进度安排、试点范围选择等进行充分协调，其后果是制度实践缺乏系统性和整体性。

二是成本高。一些制度既缺少成熟的理论学说作为支撑，又缺少普适的实践经验作为参照，甚至在概念内涵、适用条件等前提性问题上都没有形成共识。考虑到频繁的试错会产生巨大成本，相关实践的有效开展面临着严峻挑战。

三是落地难。由于种种原因，致使相当一部分改革任务的落地执行普遍停滞或存在偏差，以文件应付文件、以会议落实会议的情况时有发生。

四是法治弱。当前的生态文明法律保障体系构建缺乏顶层设计，相关法律的制修订往往具有政策性、片面性、滞后性、封闭性、应急性等弊端，无法有效引领和推动生态文明改革进程。改革推进方式的法治化程度显著不足，也让其权威性和强制性大打折扣。

三、把握入宪契机，构建生态文明法治体系

根据《深化党和国家机构改革方案》的决定，中共中央成立全面依法治国委员会，建设中国特色社会主义法治国家进入统筹推进的新时期。在此背景下，以生态文明入宪为契机，系统构建生态文明法治体系应当从以下几个方面发力：

一是构建完备的法律规范体系。对现行法律的实施情况进行全面清理和评估，在此基础上制定新的立法规划。完善行政组织法和行政程序法建设，加强国土空间规划、自然资源资产管理、绿色生产和绿色消费、能源和应对气候变化、危险化学品环境管理、流域综合管理、自然保护地和国家公园、环境损害赔偿等重点领域立法的制修订工作，将编纂环境法典提上议事日程。强化生态文明相关法律之间的关联、融合与衔接，推进中国特色社会主义法律体系的绿色化。切实提升地方立法的意愿和能力，运用《立法法》第13条等特别授权规定，努力保障地方综合性改革试验的实质推进。加强国内国际环境法律的衔接，提高履约能力，积极参与气候变化、海洋环境保护、生物多样性与遗传资源保护等热点领域国际环境法律文件的制定，推进环境保护的国际文书谈判。

二是构建高效的法治实施体系。加强宪法实施，构建全国人大及其常委会对规范性文件的违宪审查制度，完善侵犯公民宪法基本权利的宪法申诉制度，建立完备的宪法解释机制；建立生态环境综合执法与联合执法体制机制，改革环境监测管理体制，细化环境行政自由裁量权基准，提倡行政协议、行政指导等柔性执法措施；理性构建环境司法专门化审判机制、机构和程序，理顺环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼关系，健全环境行政执法与刑事司法衔接机制，完善生态环境损害鉴定评估和赔偿制度，加快环境案例指导制度建设；引导各级党政机关领导干部带头尊法学法守法用法，推进环境教育法制化，完善环境信息公开和公众参与制度。

三是构建严密的法治监督体系。建立由党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督构成的监督体系，建立健全中央和省级环保督察体制机制，发挥好国家监察委员会的作用，完善信息强制性披露和环境保护信用评价制度。

四是构建有力的法治保障体系。切实加强和改进党的领导，为生态文明法治建设提供有力的政治和组织保障，进一步明确环保事权和支出责任划分，加强经费和物质保障力度，强化高素质专门队伍和法律服务队伍建设。

五是构建完善的党内法规体系。坚持宪法为上、党章为本的基本原则，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。