地质调查项目委托业务结算研究

■ 段家涛

（中国地质调查局成都地质调查中心，四川 成都 610081）

0 引言

中国地质调查局按照国土资源调查规划，负责统一部署和组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作，近年来每年承担地质调查工作任务经费达近百亿元。由于地质调查工作中的工程施工、试验测试、部分软科学研究等工作任务受到自身队伍业务发展方向的限制，需要对外委托完成，部分项目的委托业务费比例达到项目总经费的50%以上，因此委托业务费的管理也成为项目管理的重点和难点。俗话说“一子落而满盘活”，为保障地质调查六项任务、十大计划、六十三项工程、三百多个项目的顺利实施，需要将目标战略、计划、绩效有机结合，形成一个科学管理系统，实现财政资金的最大使用效益。为进一步加强和规范地质调查项目委托业务管理，提高财政资金使用效益，防范廉政和审计风险，中国地质调查局制定了《地质调查项目委托业务结算暂行办法》，将结算工作引入到地质调查项目预算管理工作中，作为委托业务管理的一个重要环节，起到了上承决策、下接项目、外通审计的作用，对整个“盘子”的长久平稳运行有着重要意义。

1 地质调查项目委托业务情况

1999—2009年，中国地质调查局实施国土资源大调查专项, 直接下达工作任务到各项目承担单位，中央财政通过转移支付方式对各行业地勘队伍拨付资金。地调局属单位项目经费总额较小，除必要的工作施工外协外，其他经费基本由本单位自行承担，委托业务数量少、规模小。2010—2015年，中国地质调查局组织实施的地质矿产调查评价专项，各地勘行业单位除承担部分计划工作任务外，还大量从大区地调中心、中国地质科学院等地调局属单位，通过公开招标、竞争性谈判等方式取得优选项目,这一时期中央财政转移支付比例逐步降低，地调局属单位资金规模大，委托业务数量多，一般采取一次性资金拨付或按照项目进度拨付等方式划拨经费，地调项目外协经费管理也体现了计划的特点。2016年起，为适应财政体制改革的要求，地质调查项目按照一级、二级项目管理方式申报财政预算；中国地质调查局按照计划-工程-项目方式进行管理，将以前的数千个项目合并到十大计划、六十三项工程、三百多个二级项目。二级项目资金规模大，委托业务数量多、资金量大，对项目预算中达到政府采购标准的委托事项，按照政府采购管理方式选择项目承担单位。

2 地质调查项目委托业务结算管理的含义

地质调查项目委托业务管理从技术角度可分为事前规划、事中监控、事后验收三个阶段，同样从经济角度对应分为预算、核算和结算，也就是我们通常所说的“三算”环节。“三算”是体现项目在不同阶段所反映的经济行为，是对地质调查项目申报、实施、成果实现的有效管控。从经济管理学角度分析，结算属于一种事后控制，是对已完工作的了结。为加强委托业务流程管理，国土资源部党组于2015年7月印发《 关于进一步加强外协项目管理的若干意见》（国土资党发〔2015〕26号），进一步提出健全外协单位的遴选机制、规范外协项目的合同管理、完善外协项目的验收管理等要求；中国地质调查局于2017年7月印发《地质调查项目委托业务结算管理暂行办法》（中地调函〔2017〕383号），指导各二级项目承担单位开展委托业务结算管理工作。

地质调查项目结算，是指发包单位与项目承担单位之间，以设计审查通过的预算（造价）以及双方签订合同（补充协议）等为依据，以成果审查验收通过的实物工作量为基础，进行的项目合同价款的结算。这里的结算是指项目完工结算，不包括定期结算、阶段结算或年度结算。

3 地质调查项目委托业务结算管理的意义

3.1 地质工作的客观要求

地质调查工作是以地质学及相关科学为指导，以观察研究为基础，对地质现象的发生、发展及其规律的一项探索性工作。地质调查工作实践性较强，野外工作具有较大的不确定因素，风险性较大，地质情况的变化以及其他不可抗拒因素会导致设计论证执行的工作手段、技术路线、技术方法等发生改变，出现设计变更或项目终止。只有强化项目实施监控，合理调整项目预算方案，才能促进项目的有效实施，确保项目成果的最终完成。因此对完成工作量进行结算是地质调查工作的客观性要求。

3.2 市场化管理的实际需要

“工程完工后，双方应按照约定的合同价款及调整内容以及索赔事项，进行工程竣工结算①见：财政部建设部《关于印发〈建设工程价款结算暂行办法〉的通知》（财建〔2004〕369号）第十四条 。。”作为通过政府采购方式管理的地质调查项目委托事项，本身具有市场行为的特点，结算是一种事后控制，是对实际完成工作量的清算。由于地质调查工作属于国家战略，承担单位多为国有企事业单位，因此对项目任务，承担单位需要全力组织人力、财力、物力在限期内完成，因而科学合理地核定工作量，结算费用，是对项目承担单位已投入项目成本费用的一种补偿，是对地质工作服务事项的核定和了结，是地质调查项目委托事项市场化管理的必然需求。

3.3 财政投资的理性需求

目前地质调查委托业务合同金额一般控制在财政下达预算数以内。预算不等于结算，项目在实施过程中，工作量变更或项目终止，造成实际完成工作同预算工作量可能存在差异。一方面结算数大于预算数的，其差额部分通过单位自有资金、政府采购节约资金、项目结转调剂资金或按程序下一年度支出规划等方式解决；另一方面如果结算数小于预算数，则由项目单位将其作为结余资金管理，按规定上缴财政②见：《地质调查项目委托业务结算管理暂行办法》（中地调函〔2017〕383号）第十九条。。因此通过结算来调整委托业务事项经费，充分发挥了财政资金使用效益，是财政投资的理性需求。

4 地质调查项目委托业务结算存在的问题

4.1 预算标准不准确

目前地质调查项目是按照地质调查预算标准（2010年）来测算项目经费投入。随着我国经济的稳步发展，考虑到居民消费价格指数（CPI）、工业品价格指数（PPI）的上涨，原先测算的预算水平已不能适应现阶段项目总体成本需求。另外，目前组织实施的油气调查、海洋资源调查为地质工作的新领域和新方向，暂无相应的预算标准。油气调查在实施过程中涉及的钻探、二维地震、测井、录井等工作手段一般参照中石油、中石化等行业标准。但一方面油气公司和地调局系统在预算管理、技术要求等方面存在着较大差异，油气公司的预算管理方式和定额习惯，运用到地调局财政项目预算管理中还存在一定的不适应性。另一方面油气钻井涉及的钻前工程、钻井施工的复杂性与多样性，以及部分区域为空白区，也就是前人在相同或相近地区未开展过油气钻井工作，造成油气公司预算标准在实际运用中存在不可靠性。预算标准的不合理、不准确给地质调查项目预算管理工作带来负面影响，不利于项目工作的开展。

4.2 招标标的不明确

按照政府采购管理办法及政府采购实施条例规定，通过政府采购方式实施的委托业务事项，应明确招标标的以及标底。地质调查项目委托业务标的是指项目得到的设计标准或使用状态。地质调查项目工作周期长，一般会跨数个财政预算周期。从目前部分单位政府采购实施现状来看，存在按年度工作任务作为标的，将年度预算经费作为标底进行招标的情况。这一行为未能从地质工作客观实际出发，忽略了项目总体设计明确的委托业务实施对象与目的，造成标的不明、标底不清，为下一年度项目委托业务续作的开展埋下审计隐患。

4.3 设计审查不严谨

发包单位一般通过设计审查方式，组织中标单位按中标金额重新依据既定的量、价、费编制项目预算。部分单位在设计审查环节流于形式，按照投标报价来源代替项目设计预算。一般而言，地质调查项目招标过程中，投标单位的投标报价是一种项目完工的价格估计，价格估算来源比较简单，可以采用地调项目概算标准，也可以采用行业标准和市场化标准，如何转化为可执行考核、可计量结算的预算存在较大难度。因此项目设计预算审查不严谨，将不利于项目结算工作的开展。

4.4 合同执行不严肃

目前委托业务承担单位多数为前期地质工作积累较强、地质勘查经验丰富的单位，经历了前期的财政下达任务以及竞争性选择承担单位的过程。长期以来，地调工作经历的计划管理模式根深蒂固，认为承担地调项目只是提交成果报告即可，忽略了合同条款规定的义务，忽视了合同的严肃性，出现问题找领导协调，不按合同条款规定执行的现象时有发生。同时作为发包单位，对合同管理缺乏市场意识和制约机制，合同首付款比例高，委托业务承担方未完成工作量却支付合同尾款，也从一定程度上淡化了项目结算工作的严肃性。

4.5 执行监控不严密

由于地调项目管理的惯性思维，发包单位一般采取项目结题一次性验收方式，缺乏执行过程监控，特别是大型的施工工程，项目耗材、耗液比例较高，项目施工过程复杂、多样、多变，发包方对项目执行过程中投入的人力、财力、物力缺乏有效的实时确认。因此在项目结算环节，发包方往往受制于人，对项目承揽方提出的完成工作耗用价值难以测算。同时委托业务承揽方在项目执行过程中出现的不可抗拒因素造成的工作量的调整、变更，往往未经发包方履行必要性论证或未进行正常报批程序等，为结算工作的推诿、扯皮埋下了隐患。

5 加强地质调查项目委托业务结算管理的建议

5.1 推进结算工作标准化建设

预算标准是规定消耗在单位项目基本结构要素上的人力、材料和机械上的价格。运用科学合理的预算标准体系进行测算，能真实有效反映完成地质调查工作目标任务所耗费的价值。需要结合财政预算体制改革的新要求以及地质调查工作的特点，充分调研不同地区、不同行业的生产力成本水平，特别是目前正在实施的油气调查、海洋资源调查专项，加大油气钻探工作手段、工作方法的研究，探索现有的油气公司造价标准同地质调查预算标准的切合点，并进一步修订过期标准，不断丰富、完善预算标准，使项目预算从立项阶段着手即形成标准化，为结算工作开展奠定坚实基础。

5.2 建立健全预结算管理体系

科学、规范地设置预结算管理组织机构是全面预算管理的内在要求。按照全面预算管理组织体系的三个层次，即决策机构、工作机构和执行机构应在地质调查项目结算工作中发挥相应的职能。首先，单位负责人作为结算管理工作的第一责任人，负责结算管理工作的重大部署与决策，组织好相关职能部门，落实岗位职责，按照内部管理流程完善管理制度。其次，预算管理工作机构作为常设机构，负责制定单位结算管理相关制度、方法、方式，进一步完善委托业务管理工作链条，切实做到管理工作制度化，制度职责化，职责流程化，流程科学化，形成委托业务立项—概算（造价）—招标—设计—执行—结算等系列管理流程，从而指导委托业务结算机构按照既定的工作流程与工作方法开展结算工作。

5.3 规范委托业务政府采购管理

政府采购，是一种财政资金“阳光下交易”行为。政府采购不仅是具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称。规范政府采购管理，是加强委托业务结算事项源头管理的重要举措。通过以落实公平竞争交易规则为抓手，在经济管理整体流程中起到承上启下的重要作用。一是要严格规范设定政府采购标的。结合地质调查项目总体设计与地质工作客观实际，明确实现项目目标任务实施的工作部署，明晰委托业务实施的对象与目的，准确判断财政预算年度与委托业务实施年度的区分，确定采购需求，规范设置政府采购标的。二是科学合理测算委托业务费用。委托业务预算编制要以真实可靠的资料信息为基础，通过现场实地勘察，结合现有预算标准及市场行情，对完成委托业务事项投入的工作手段、成本费用进行准确有效的测算。三是引入第三方进行造价预算编制。对油气钻井等其他大型施工工程，通过第三方中介机构进行造价预算编制。合理的工程造价能客观、公正地反映项目费用投入情况，有利于科学合理申报预算，有利于提高预算执行完成率，最大程度地推进预算与结算的契合，为委托业务政府采购预算申报、政府采购实施、项目结算奠定基础。

5.4 强化委托业务经费预算审查

委托业务经费预算审查是根据中标单位的投标报价，对项目目标任务、预期成果、工作内容及工作量、技术路线及技术方法、工作部署及进度安排、绩效管理及组织保障措施的进一步细化和落实。投标单位的投标方案及报价是一种预期工作安排及预计费用，如何将中标费用按照既定的标准进行细化，从而满足委托业务工作手段的需要，以求在项目各个阶段能合理使用人力、物力、财力，保证项目管理目标的实现，取得较好的资金使用效益，是项目预算审查的关键。这就要求预算审核人员具有非常扎实的业务技能，要熟悉地质调查工作的整个工作流程。一是不管是数据收集、成果图件汇交还是野外具体实物工作量，都需要明晰开展工作所必须的工作手段，实现目标所采用的技术方法；二是要全面掌握投入工程直接消耗的物化劳动、活劳动，以及实施该方案而引起的间接部门损耗；三是要有敏捷的工作思路，从不同的工作手段中寻求最理想、性价比高的工作方法，从而避免委托业务中不必要的浪费，争取财政资金投入到实际所需领域，最大限度实现财政资金使用绩效。在这个过程当中，要以市场经济管理体制为核心，密切关注地质工作发展动态，及时调整工作的目标，制定合理精确的预算管理对策。这不仅仅是项目经济的问题，也反映的是整个地质项目的管理水平以及生产能力的水平。

5.5 推进委托业务执行监管

委托业务结算工作不是完工后“一把算”，而更应注重项目工作过程监管。一是要增强合同的履约意识。双方签订委托业务合同具有法定效力，是委托业务实施的法律约束，合同双方应承担起规定的义务，按照规定的程序和审定的方案开展项目工作，确保项目质量并按时提交成果。二是严控委托业务执行调整。由于项目实际需要导致业务的调整、变更，需经施工方书面提出，并由发包方现场确认后组织专家进行论证，通过后报中国地质调查局审批。委托业务的调整是基于项目实施的实际需要，为实现项目目标所必须实施的变动。三是要强化野外工作验收制度。首先要对项目野外工作耗费的人、财、物进行签单确认，尤其是大型施工涉及的设备、耗材、耗液等，根据施工方运抵现场的品名、规格、型号等进行验收；其次要采用监理方式对项目施工质量、进度、耗费等进行第三方督查，确保野外工作验收的公开、公平、阳光运行；第三要对大型施工采用阶段性验收，比如钻探工作的钻前工程、设备安装、钻井施工、录井测井、固井等可按完工日期验收。

6 结语

地质调查项目结算管理是地质工作的重点，也是管理的难点。加强地质调查项目结算管理，提高政府采购效率和质量，是项目开展绩效评价、形成闭环管理的重要环节，对实现采购与预算、资产及财务等管理工作协调联动具有重要意义。通过强化项目结算制度建设、加强事前规划管理，完善预算标准体系，充分发挥市场调节效能，调动地勘队伍投入地质调查项目的主动性和积极性，从而推动地质调查事业健康、稳定发展。