《计量法》修改问题综述

邵锐坤，李梦雅，刘 欣

（1.中国计量大学，杭州 310018；2.杭州市特种设备检测研究院，杭州 310018）

2018年3月9日，浙江省法学会科技法学研究会和中国计量大学质检法研究所于杭州联合举行《计量法》修订座谈会。会议邀请全国理论界、实务界、党政、法院和高校等多领域的领导和专家与会，从不同的视角对《计量法》修改进行全景式的观察、分析和讨论。本文综合此次会议的主要讨论成果，结合近年来报刊杂志公开发表的主要文章，梳理出《计量法》修改的基本情况和修改中的主要热点、难点问题。

1 《计量法》修改的时机、原因和方法

《中华人民共和国计量法》（以下简称《计量法》）的起草始于1981年，在1985年6月经第六届全国人大第12次会议通过，于1986年7月1日起开始实施。《计量法》实施至今已有30多年，为适应新形势、新情况，尽快修订现行《计量法》已经迫在眉睫。早在2000年，朱士明等32位人大代表就提出“建议修改《计量法》的人大议案”，强调：随着技术的快速发展，新的、更高精度的计量器具不断涌现，计量行政部门无论在人力或财力上一时都难以完成其建立各种计量基准和考核新产品的使命，然而不经考核又不准生产，这就阻碍了我国计量技术的发展。随后在2002年、2003、2006年又分别有人大代表、政协委员提出修改《计量法》的议案和提案。[1]

而在学术界，也不断有专家学者呼吁修改《计量法》。2003年有学者撰文指出：随着科学技术的迅猛发展，世界经济一体化进程的加快，法制计量将不断出现新的领域。电子商务的发展，将引发网络经济的计量问题；生活质量的提高，社会观念的更新，将出现环境资源的保护、环境资源的状况、公用安全的计量问题。这些都将是新《计量法》应该规范的内容。因此，《计量法》的修订将势不可挡。[2]2006年又有专家结合我国的现实国情和国际大背景，撰文写道：由于政府机构改革，职能转变，专业经济部门逐渐减少，再加之企业转制，纷纷建立现代企业制度，以及市场转轨，建立市场经济体制，导致现行《计量法》的立法构架已不太适应我国当前经济体制改革的发展需要。与此同时，地方计量立法与现行《计量法》相抵触的现象逐渐显现，经济全球化和贸易全球化也要求我国在规范计量活动方面尽可能与国际上的通行做法保持一致。因此强烈呼吁对现行《计量法》进行修改、补充和完善。[3]

为了回应时代要求，根据2017年12月27日中华人民共和国主席令第八十六号《全国人民大表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国招标投标法＞、<中华人民共和国计量法＞的决定》，对《计量法》进行了第四次修正。《计量法》既涉及到计量民生、与国际社会接轨，同时也是经济法、科技法中比较重要的法律。此次修正基于应急目的，是及时的、有效的。但从远期来看，《计量法》历经四次修正案之后，需要从整体设计上进行大修。

2018年1月底，质检总局成立了《计量法》修改领导小组并设立领导小组办公室，重启《计量法》修订工作。除了按照惯常的分工纳入法规司和计量司之外，这次修法工作还吸纳了上海市质监局、中国计量大学和中国计量科学院共同参加。此次《计量法》修改有一些基本共识。第一，修法时应当关注的文本有全国人大刚刚通过的《计量法》修正案、全国人大批准的国际计量法律法规、米制公约、国际计量法，以及当下的热点事件——国际单位制基本单位的重新定义。第二，原有的《计量法》立法宗旨应当不变，即保障计量单位制的统一和量值的准确可靠。第三，要考虑《计量法》的定位问题，坚持问题导向。《计量法》最开始的修法目的在于按照量值统一的要求协调各部门、各行业，发挥计量的行政管理职能。但是经过20年的发展，中央要求不能以偏重于行政方面的方式来修订《计量法》，计量的监管由原来行政意义上的监管转向计量的治理，要求体现“放管服”的改革要求。同时我国原来的计量观念是通过层层建标实现量传，已经和当今以大数据为代表的科技发展现实严重脱节。因此，《计量法》修改时应进一步突出“统一立法，区别对待”的立法原则，突出“抓少、管好”的原则。第四，要站在全球经济一体化的高度上，积极应对计量溯源全球化和计量国际互认的趋势。第五，进一步理顺我国计量管理体系。分清各级政府计量监督管理部门和计量技术机构的职责，减少机构重叠和职能交叉，省级管理部门和计量技术机构与中心城市重复设置。[2]第六，《计量法》修订必须坚持改革发展的思路和方法，认真总结计量工作过去成功的经验，找出现在存在的问题，分析未来发展的趋势，制定符合我国社会主义市场经济体制和WTO/TBT协议原则的新的《计量法》。[1]

现行《计量法》存在的主要问题有：第一，我国现行《计量法》制定于有计划的商品经济阶段，主要是借鉴了原苏联、东欧等计划经济体制国家的计量法的经验，不可避免地带有计划经济的烙印，一些管理制度和方式已不能适应当前和今后我国社会主义市场经济发展的需要。第二，现行《计量法》侧重于对计量器具的管理，缺少对消费者普遍关心的测量结果的规范，同时对现实社会中大量存在且迫切需要规范的商品量的计量管理基本未作规定。第三，现行《计量法》对计量器具、商品量等尚未确立有效的计量监督机制，加之计量执法处罚的力度太小，对目前广泛存在的缺斤短两等坑害消费者利益的计量违法行为起不到遏制作用。第四，现行《计量法》规定的量值传递方式，即单一的检定方式，已不能满足社会各领域对测量量值的溯源需要。第五，现行《计量法》对国内生产计量器具和国外进口计量器具在管理制度和方式上的规定不一致，国内严、进口宽的现象较为严重，不符合WTO关于“同等国民待遇”的原则。

可以预见，《计量法》修改是一项庞大的系统工程，牵一发会动全身，必须统筹兼顾，全面且系统地综合考虑各方面因素。结合实际，建议在以下几个方面进行调整：一是调整立法体例，将现行《计量法》《计量法实施细则》等相关法律法规的有关规定合并，尽可能提高《计量法》的可操作性。二是调整适用范围，在现行《计量法》调整计量器具的基础上，增加调整商品量等事项。三是调整量传方式，在现行《计量法》对使用中计量器具实施检定管理的基础上，增加校准管理的规定。四是调整管理目录，将现行的强检目录、依法管理目录和进口型式审查目录加减后合并，形成《中华人民共和国强制管理的计量器具目录》。五是调整管理方式，如调整在用标准器具的管理方式，规定标准器具通过比对或校准等方式进行溯源；取消企业的建标考核；取消部门、地方计量检定规程；改革进口计量器具销售前检定制度，将进口计量器具销售前检定后移至使用前检定；取消修理计量器具许可制度。六是调整行政许可。七是调整行政处罚。[3]

2 计量器具

计量器具也是此次修法争议比较大的一个概念。有专家认为，制造计量器具这个提法应当改为研制计量器具，因为目前很多企业生产的计量器具，尤其是计量单位最大和最小的计量器具，都是企业自主研发的，这是企业创新的问题，尤其是计量器具生产企业的创新问题。而从计量器具整个状态来讲，我国在计量器具方面的力量明显落后于欧美国家，突出表现在某些企业进口的设备仪器仪表依靠国内力量没有办法检定，只能请国外的机构和专家来鉴定和校准，既浪费时间又花钱，还会带来停工损失。面对这种情况，从应急层面来讲，《计量法》修改时可以考虑对于此类进口仪器仪表实行质量抽检。而从长远的方向考虑，《计量法》修改时应当将“制造计量器具”修改为“研制计量器具”，以此鼓励计量器具的研制和创新。计量创新，不仅是计量方法的创新，更是计量器具的创新，如果我国计量仪器仪表的技术创新，能与国外保持一致水平，甚至达到国际领先水平，我们的计量就能得到较大的发展。

从立法上规范和提升计量器具的质量也成为专家们的一个重要立法呼声。计量器具是特殊产品，它的功用是检定其他产品、行为并得出数据，计量器具的质量好坏会直接影响其他产品和行为的质量好坏。立法部门应当加大计量器具质量的监管力度，最重要的是要加强和完善型评，除了对计量器具的性能进行型评，还应当将产品质量和技术含量都加入型评，在立法上把好计量器具的质量关。

厘清计量器具和测量仪器的概念也是修法时应当完成的一项基础工作。尽管国家列出计量器具目录，但是如何界定计量器具和测量仪器依旧是一个令人困惑的问题。法律对计量器具的定义是模糊的，计量器具和测量仪器其实没有严格的区分，此次修法应当从物理参数、时间、长度、重量、效力等方面对计量器具准确定义。计量器具本身界定不清也给企业带来很大烦恼。计量器具的生产需要审批，但是现在没有清单规定具体哪些计量器具需要审批，这就使得厂家产生困惑，比如作为文具或儿童玩具的标尺是不是属于计量器具，它的生产是否需要审批？因此计量器具的含义亟待准确界定。

3 计量数据

《计量法》是计量活动的法，计量器具和计量数据都应当纳入《计量法》的管理中。联系当下数字经济迅猛发展的时代背景，作为数字经济的基础——数据，离不开计量，计量的测量结果也就是计量数据，应当纳入计量法制管理的范围。目前法律对此规范不够，计量数据基础的范围仍需扩大。《计量法》中的计量认证，即社会机构要向公众提供数据，近几年运转良好，计量认证制度被实践证明确有必要。近年来，随着科技的发展，云计算、大数据、能源数据等概念逐渐被大众接受，并且开始为企业、个人服务，这些数据的获取都是通过计量器具测量出来的，因此计量器具是否精确，关系到这些数据的准确性，从这个角度分析可知，对计量数据进行计量认证也是必要的。同时，计量认证的内涵还应当依法进行扩展，即不仅仅是向社会公众提供计量数据，还应对有争议的数据进行计量仲裁，充分发挥计量技术的能力，这也与现在国家质检部门提出的产业计量观念相一致。产业计量就是计量技术的一个外延，其对整个产业周期进行跟踪评价，与工业过程控制、产品质量、科技研发紧密相关，为整个产业服务。计量技术不仅仅是对计量器具进行量值传递，同时也对生产过程的生命周期进行评价。

长远来看，我国的计量还应在数据时代更新升级为计量2.0。计量服务2.0是以数据驱动的计量服务模式，大数据技术将颠覆传统生产制造模式和计量服务模式，并为计量服务2.0提供巨大的推动力。计量服务2.0将对智能制造、网络安全、视频分析、智能电网、物联网、环境检测、安全生产、节能降耗提供全新的数据服务。计量部门应当做好顶层设计，为加快建设制造强国夯实计量大数据基础，在行业大数据标准、数据整合接口规范、检测方法、服务手段、能源计量上取得新的突破，全生产链全生命周期服务企业产品的质量提升，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，培育计量服务领域的新增长点，形成新动能，为即将到来的大数据计量服务2.0时代做好全方位准备。[4]

关于计量数据还有一个问题是，原来的计量工作偏重器具本身而不重视数据结果，这实际是有关部门争夺话语权的结果。因为在实际生活当中，商品量或者贸易结算出现问题的时候，很多是工商部门在解决，比如说缺斤少两、欺骗消费者等。而质监部门的作为主要体现在计量器具上，其掌握并行使着鉴定器具的权力。随着“三局合一”机构改革的深入推进，各部门之间不再存在抢职权的问题，新成立的市场监管局在计量监管时应当努力平衡计量器具和计量数据，两者都要重视。

4 强制检定

强制检定的取消问题也是此次修法的一个焦点问题，多方专家都曾围绕着强检取消，结合自己的工作体会和研究结果，从强检取消之后的机构设置、财政支持等诸多方面表达了自己的观点。

程小青在翻译过程中并不是全盘的异化，应该归化的地方还是采取了归化的策略。若是一本小说，读者阅读过程中碰到的全是陌生的文化，读起来太生分，则会丧失阅读兴趣。柯南·道尔小说原文中的一些词，在目的语文化中是没有的，程小青则是采用归化的手法将其译出：

现在普遍的观点是，对非行业利益相关者而言，强检是没有存在必要的。因为检定最重要的目的是保证计量数值的准确，但是事实上，强制检定计量器具和数值准确之间并没有必然的联系，即便计量器具精准，计量行为等其他因素依然会影响计量数据的真实性和可靠性。从西方发达国家的情况看，检定是一种现有的制度，但不是最重要的制度。德国是强制校准，不叫检定；美国检定的目录范围很小；在香港，像秤这种重要的计量工具都没有列入检定法。综合这些国家和地区的规定来看，我国的检定制度应适度放松。从实务和现实角度来看，检定必须存在，但检定目录和检定规程应当精简，不能加入太多行政因素。在强检不收费和质检机构改革还没有完成的情况下，国家市场监督管理总局首先应该做好省市县的顶层设计，然后合理规定事权，以及这些事权如何在法律上进行落实。

实践中，强制检定取消后，由于财政上没有保障，部分地区的计量技术机构的情况不容乐观。如江西只有四到五个地市的质检机构能够拿到财政经费的补贴，县里能拿到的补贴更少；又如新疆在贯彻落实停征强制检定收费的政策后，面临工作量迅速增大、人员极度缺少以及运行保障经费严重不足三大问题。再加上人才流失等问题，如果走市场校准，这些质检机构将严重缺乏竞争力。为了缓解这种状况，修法可以考虑加强停征计量检定收费管理及分类指导；加强财政投入，解决大量的强检预算；实行加快人才引进政策和人员管理办法的研究；加强监管，有效保证企业的计量溯源，真正实现企业减负，民众受惠[5]。

国家依法管理的计量器具目录是否应该取消也存在争议。如上文提到来自企业的专家希望明确计量器具的内涵，出台计量器具目录，方便企业依法合规生产。但是从“简政放权”的角度思考，也有专家倡议：计量器具目录应当取消，计量器具应当放开。因为新生事物不断涌现，现在确定的目录，过几天就要发生变化，再加上强检已经放开，并非所有的计量器具都需要强检，就不需要制定依法管理的目录，只需要制定强制检定的目录。但是强制检定的范围应当限定在安全方面，其他方面可以通过事中事后监管弥补。因为安全计量跟其他计量不一样，它的地位更为重要。实践中经常发生矿山里将计量器具蒙上，不让计量器具发挥作用，从而引发安全事故的情形。在这类事故中，如果计量器具一开始能够正常发挥作用，势必会减少损害的发生，节省很多社会成本。此外，安全和民生领域的强检目录改革，还要明确界定政府与企业的权责，特别是由于现在强检不收费会导致有关企业和部门相互扯皮，无论是在细则还是在规范中都要明确设定哪些属于强检目录。其他有关贸易、环境监测、医疗等方面的检定可以逐渐放开，否则强检目录越多，政府经费负担越大。另外，如果计量器具质量得到改善，计量结果的稳定性就会增强，此时加强巡检就已经足够保障计量器具的正常运行，欧洲很多国家就是实行巡检制。

5 《计量法》修订中应规范诚实信用

计量领域存在的不诚信现象也是修法的焦点问题之一。总体上看，现在的《计量法》修订草案反映出来的还是计量器具法，对于计量违法行为的监管比较苍白，对校准机构的规范也不到位，而实践中出具假数据、违法开证的情况屡见不鲜，现行《计量法》对上述行为的打击力度明显不够。此外，对于计量行为的监管，比如说短斤少两，应在诚信道德方面增加一些规定，如《标准化法》那样，将诚信计量纳入到国家信用体系建设中解决。目前由于机构改革，《计量法》监督主体、执法主体、技术裁制主体这三个机构将怎样变化还未可知，但是可以在立法中适当体现媒体对计量行为的监督。

信用惩戒以及企业和社会信用体系构建成为了一个更大关注点。目前的《计量法》修订草案将违规企业纳入信用体系的考量范围内，但立法机关或者主管机关并未出台这个问题的具体处理方案。例如，很多厂家在生产时可能根本无法意识到自己的行为违法，那么这种情况怎么处理，是否纳入违法失信惩戒之中？这些需要《计量法》去解答。对于法律责任，尤其是对罚金幅度上调，不同的专家学者也有不同的意见。有学者认为实际操作中涉及计量生产的商家普遍利薄，在判定法律责任时，要考虑商家主观有无故意，以此减轻商家的责任。也有学者持相反意见，认为法律存在的意义就在于震慑，《计量法》的处罚数额相对于这几年修改的其他法律规定来说并不高，适当加大违法成本确实有利于落实法律，并认为对公众权益维护可以依赖以下两条途径，一是将诚实信用直接纳入总则中，二是可以考虑引入公益诉讼，以提高保护力度。

对于规范计量领域诚实信用的问题，也有专家提出要协调《计量法》与其他法关系，如计量秤不诚信的问题是大家关注的重点，这些可以分化或者归类放在其他法律中，因为《计量法》不能完全细化解决所有的问题。如果上升到不诚信乃至欺诈和侵权，应通过其他法律来规范，但《计量法》可以适当提及。《计量法》如何与其他法律衔接配套，修法时需要做一个前瞻性的考虑。

6 《计量法》修订与机构改革

机构改革给计量工作带来的一个巨大挑战就是需要明确行政机构到底管什么？不同的技术机构可能会与系统内部的机构重合，比如说检验检测机构。对这些重合的机构，国家市场监督管理总局该如何安排设计，是否应当先对这些技术机构进行分类整合定位再谈论制度的设计问题，以免造成资源浪费，这些问题都要纳入修法的考量范围。目前在制度设计时，仅仅考虑到在计量法范围而不是在整个质检法系统内进行协调，因此需要进一步拓展范围，以便更好的进行制度设计。

在计量监督中，技术监督机构规定了三种类型：一是技术机构（公权为主）；二是校准机构（私权为主）；三是向社会提供公共服务的检验检疫机构（混合）。当下技术机构整合，应该考虑技术机构与政府分离，该市场化的市场化，即便法律赋予其公权力也要按照规定行使。在公权力和技术机构的定位方面，修法过程中一定要综合研究、多加考量并予以明确。

在机构改革的大潮中，随着取消强制检定行政事业性收费和市场竞争的加剧，县级计量所面临着没法生存的情况。意识到县级计量技术机构发展存在问题的专家明确指出，县级计量技术机构的资源配置不合理，具体体现在：第一，基础设施较差，不能满足现代实验室的管理要求。第二，服务无特色，项目无“拳头”。即项目大多为基础性项目、局部项目，不能覆盖该类别的全部，还存在盲目上项目的情况，造成不少县级技术机构规模小、集中度低、专业化程度差，能检的东西不少，但能检好的却不多。第三，人员年龄结构偏老龄化，缺乏专业人才。第四，县级计量技术机构的管理体制陈旧。一方面，县级计量技术机构多由政府计量行政管理部门依法设置，带有比较浓厚的行政色彩；另一方面，僵化的管理模式大大制约了县级计量技术机构的发展。[6]与此同时，随着市场经济的发展，计量、食品、药品、建材、机电等越来越多的第三方检验检测机构逐步建立起来，县级检验检测机构的市场竞争进一步加大。面对这种局势，专家提出：第一，应确立县级检验检测机构独立法人法律地位。第二，政府设立的检验检测机构进行改革和优化的定位应为公益性科研机构、法制性技术机构；以财政保障经费为主，检验检测业务收入为辅。第三，加大县级检验检测机构技术能力建设力度。[7]

7 《计量法》修改应体现“放管服”改革要求

“放管服”改革要求取消大量的行政许可，提出事先指导，事中事后监管。《计量法》的修订也应对部分内容进行“瘦身”。比如，目前我国《计量法》规定了三个目录，依法管理的目录、型式评价的目录和强制计量检定目录，既多又乱，有必要三合一。再如，在检定和校准方面需要重新定义，计量检定是强制的，是自上而下的量值传递，而校准则应当是自主的，是自下而上的量值溯源。检定的依据就是强制标准，校准的依据就是校准规范，两者之间的定义、内涵，范围关系必须现在解决，如果不解决，一是跟不上现在新的发展形势，二是没法与国际接轨。在未来，企业肯定是自主的量值溯源，不会再像之前一样由计量机构包办。

也有专家结合浙江的计量实践工作与“放管服”改革，对计量工作的机构设置提出自己的思考：按照现行法律规定，对机构的授权主要掌握在省级及以上，根据实际需要设立相关机构，如检定机构、校准机构等。浙江省市县三级每个区域相关计量机构都已经设置齐全，但从现实运行情况来看，很多机构在现有的计量检定或者校准或者资质许可的形势下，难以维持。这两年，浙江省对机构的授权是市县同权，基层县一级都可以做的情况意味着这个许可其实并不是那么重要。因此，从制度安排角度来讲，对机构的授权在“放管服”背景下可以逐步取消。

对于企业的计量工作也应当放开。企业单位的量值基准应该是“放”，由企业自主建立计量标准。原来对企业的计量管理控制较多，不符合大的发展趋势。企业要想在社会站稳脚跟，必须重视计量。而对企业建立什么样的计量标准，要不要配备计量设备，应当由企业来决定，如小企业完全可以委托别人进行检定和校准，通过市场力量优胜劣汰。

8 其他问题

一是型评问题。型评作为国际通行制度，和批准制度、监管制度一起保障计量器具的准确度和质量水平。2017年底《计量法》修正案中真正涉及许可的只有五项，主要是型评、机构授权、资质认可、计量器具的行政批准以及计量标准器的核准。强检收费取消之后，型评也面临很多矛盾和问题，比如一项型式批准，原规定是三个月应当做出，但现在因为费用来源被切断，故很难期待还能在这个时间内完成，尤其是跨地域的型式评价问题更加突出，甚至根本没有机构愿意承接。这是出台一项政策的过渡性的问题。疏通这个问题，可以通过立法层面，也可以通过追加政策，即在国务院层面通过对计量法条例进行修改。

二是建标考核方面不再层层建标。庞杂的量准体系造成了双轨制，容易引发混乱。比如，电网下属公司不仅要到计量院溯源，还要到电网公司总部和国家电网去溯源，导致资源的浪费和管理的混乱。在此情形下，《计量法》如何合理设置量值传递和溯源方式，是一个值得深思的问题。

三是量值基准器的管理问题。主要体现在三大类：一类是社会公共管理领域的量值基准，是《计量法》的主要管理对象；第二类是行业、专业单位的量值基准，如专业计测站和产业测试中心，是原来没有而现在正在发展的；第三类是国家能源计量测试中心。这些量值基准器必须要与法制接轨。

四是国际计量单位的重新定义和科技发展对《计量法》的影响。2018年11月，国际计量单位制将重新定义，而预计到2020年5G时代到来，基本上任何东西都可以点到点、端到端。这对于计量的量传方式，将会带来怎样的改变？为此，科技立法适当的前瞻性，在修法时可能也要加以注意。

五是计量目录与计量规程问题。未来校准作为《计量法》规定的溯源方式，将依据校准规范进行，但现实情况是存在着大量的检定规程，却严重缺乏校准规范。那么，如果暂时没有校准规范，能否参照现行检定规程或者依客户和对象约定一个校准规范？不仅如此，计量目录和计量规程的制修订都具有滞后性。在此情况下，如何发挥计量的引领作用，促进计量科技的发展，也是修法应当思考的问题。