全民参保登记在健康扶贫中的基础性作用——以重庆市为例

（重庆市社会保险局 重庆 401121）

党的十九大报告提出要全面实施全民参保计划，进一步凸显了党中央对这项工作的高度重视。为推动社会保险由制度全覆盖向法定人员全覆盖的目标迈进，作为全国全民参保登记首批试点省市之一，重庆市自2013年开始按照“顶层设计、统一部署、分步实施”思路启动全民参保登记试点，于2014年5月选取5个区试点，于2015年3月将试点范围扩大到全市所有区县；通过信息比对、入户调查、数据集中管理和动态更新等措施，对各类群体参加社会保险情况进行记录、核查和规范管理，从而推进职工和城乡居民全面、持续参保的专项行动。2016年6月，全市基本完成初次登记，工作重心转向数据应用阶段。

重庆集大城市、大农村、大库区、大山区和少数民族地区于一体，总体上仍处于欠发达阶段、仍属于欠发达地区，城乡区域差距仍然很大。在推进全民参保登记过程中，重庆社保工作立足特殊市情，通过全民参保登记等手段积极促进包含贫困人员在内的人群参保，充分发挥全民参保登记在健康扶贫中的基础作用，取得了阶段性成果。

1 主要措施

重庆全民参保登记分为三个阶段。第一阶段是基础准备阶段。完成全民参保登记制度设计，统一登记范围对象、内容、要求和登记指标含义、口径等，研发软件，建立数据库。第二阶段是入户调查登记阶段。针对未参保人员、信息缺失或错漏人员等重点人群，通过逐个单位排查、重点入户调查，全面掌握依法应参保的单位及职工和可参保的城乡居民有关信息。第三阶段是重点对全民参保登记数据信息分析利用。目前，前两阶段工作任务顺利完成。从前期工作推进情况看，基本达到预期目标。一是凝聚共识，提高了全民参保意识。通过形式多样的宣传活动，营造了氛围，凝聚了社会各界共识。在逐户上门过程中，对各项社会保险政策向群众进行深入细致的宣传讲解，提高了群众对政策的知晓度，树立全民参保意识。二是摸清家底，夯实了民生决策基础。通过全民参保登记，掌握了辖区人口的地域分布、年龄层次、健康、就业、流动、参加社会保险等基本情况，夯实了有关部门出台解决断保、漏保、重复参保及其他民生政策的基础。三是促进管理，提升了社保管理精确化水平。通过实施全民参保登记计划，重庆市社保经办管理服务水平正逐步提高，基层服务网点不断延伸，已经建成市-区-镇（街）-村（居）完善的四级经办服务网；参保人员参保信息核查、比对平台初步建立，社保管理初步实现从对参保单位的粗放管理向应保个人的精确化管理转变。目前，正进一步强化第三阶段工作，这是一项长期、持久性工作，是突出全民参保登记目的和作用的工作。其中，结合当前健康扶贫工作，促进贫困人员应保尽保，一个不少、一个不漏，防范因病致贫、因病返贫就是其中一项重要工作。

1.1 完善促进困难群体参保政策

1.1.1 降低社会保险费率，减轻企业负担。严格落实人力资源社会保障部、财政部《关于阶段性降低社会保险费率的通知》，重庆市决定从2016年5月1日起两年内，阶段性降低养老保险、医疗保险、失业保险三险费率，切实降低企业成本，减轻企业负担，增强企业活力。其中，降低城镇企业职工基本养老保险单位缴费比例1个百分点，从20%降至19%；降低参保企业城镇职工基本医疗保险单位缴费比例0.5个百分点，从8%降至7.5%；降低失业保险缴费比例1个百分点，单位和职工个人缴费比例各降低0.5个百分点，均由1%降至0.5%。

1.1.2 支持困难群体参保。为积极应对当前经济下行压力，帮扶小微企业、困难行业和困难企业度过难关，进一步贯彻落实好部分企业社保缴费调整政策，出台《关于调整我市部分企业社保缴费政策有关工作的指导意见》，将与我市困难行业企业签订劳动合同的职工上年度本人月平均工资低于全市职工月平均工资60%的，单位缴费部分可据实核定，但最低缴费基数不低于每人每月1500元；职工个人缴费部分不变，仍按不低于上年度全市职工月平均工资60%确定。鼓励困难企业稳定就业岗位，继续为职工参保缴费。

1.1.3 鼓励中断缴费人员接续参保。对于长期中断缴费的本市户籍灵活就业人员，将医保待遇等待期从过去的12个月降为6个月。会同财政、扶贫、民政部门特事特办，对建卡贫困户实行资助参保和“即参即享受”，不设医保待遇等待期。

1.1.4 支持社会保险关系转移接续。促进参保人员社会保险关系在地区之间、城乡之间顺畅衔接，权益累计计算。完善医疗保险异地就医结算办法，方便参保人员及时享受相关待遇。

1.2 推动困难人员应保尽保

在建成全民参保登记库的基础上，重点对全民参保登记数据信息分析利用，加强与民政、扶贫等部门沟通联系，弄清哪些已参保登记但停止缴费，明确哪些群体是困难群众，全面核准数据，精准标识。

1.2.1 建立部门联动机制。将社保经办信息系统平台共享给民政、扶贫等部门，实现数据集中管理。建立联席会议制度，定期与民政、扶贫、卫生计生等部门研究健康扶贫工作中面临的问题。

1.2.2 建立数据共享机制。通过全民参保登记信息库数据进行筛查，以全市现有人口信息资料为基础，形成社保、公安、民政、卫计等部门间数据信息共享及综合利用工作机制；建立市级集中管理、区县和镇街共享共用的全民参保登记数据信息；及时将全民登记库的信息与金保系统无缝对接，精确锁定了全市户籍人员中未参加医保的人员信息，促进漏保、断保贫困人员参保续保。

1.2.3 动态维护。进一步完善“市级—区县—镇街—村社”四级工作经办机制，市人力社保部门负责将与相关部门对接的贫困人员相关信息细化分解到各区县，强化乡镇（街道）社保所和村（社区）委员会职责，要求逐一查找到每一个人，收集、上报核查资料，并建立数据动态更新制度、参保进度动态报告制度。相关市级部门也及时将基本公共卫生与健康扶贫有机结合，组织县乡村三级卫生计生服务人员和驻村帮扶人员包村包户，逐村、逐户排查摸底，摸清摸准建档立卡贫困家庭健康状况，并实现信息共享，为精准救助提供详细信息。

1.3 强化全民登记结果对健康扶贫工作的应用

根据全民参保登记对贫困人员的摸底掌握，在应保尽保的基础上，掌握了贫困人员的准确数据及分布，为制定健康扶贫政策奠定了坚实的基础。

1.3.1 出台了健康扶贫工程政策。农村贫困人口区域内区（县）级医院居民医保住院报销比例提高10个百分点，住院报销起付线降低50%；大病保险自付费用在起付标准至10万元内的报销比例提高10个百分点，大病保险起付标准降低50%。

1.3.2 促进就业扶贫。部分区县利用全民参保登记系统，对贫困对象开展摸底调查，动态掌握具有基本劳动能力且有转移就业意愿，详细登记贫困劳动力的性别、年龄、学历、就失业状况、技能水平、求职意向和培训需求等，建立就业扶贫专项台账，做到精准到人头。并有针对性地开展参保、就业培训、创业指导等工作，科学测算就业培训补贴、居民医保参保补贴等标准，结合财政承受能力出台惠民政策，大大提升群众满意度。

1.3.3 通过共享促进精准补偿。依托医保系统，定期与民政、扶贫部门交换数据，将民政医疗救助纳入医保结算系统，实现“一站式”直接结算，让救助人群能高效、便捷、精准地享受民政救助；协助扶贫部门建立针对建卡贫困户的大病医疗补充保险，加强对医保报销后个人承担医疗费用的救助；配合民政、扶贫部门，引导困难群体通过民政医疗救助、政府资助购买商业保险等方式，多渠道减轻困难群体医疗费用负担。

通过发挥全民参保登记的基础性作用，通过综合施策，最新数据显示，截至2017年6月，有166.9万贫困人口参加医疗保险，参保率97.9%(另3.58万人主要为户籍在渝但在外无法联系)。全市因病致（返）贫户已由2014年的17.41万户，减少到目前的4.23万户，减贫率超过75%。已有7万多人次的贫困人口享受健康扶贫的各项医保优惠政策。基本实现贫困人口参保应参尽参，待遇应保尽保。

2 问题与思考

2.1 面临的问题

结合全民参保登记促进健康扶贫工作及整个全民参保登记工作，面临以下问题。

2.1.1 系统功能需进一步优化。重庆于2016年提前完成全市初次登记，目前已进入到数据清理、动态管理和数据应用阶段， 2017年3月全民参保登记二期系统建设业已启动。但在对数据统计分析运用时，系统建设初期以“参保扩面”为目标，主要方便基层社保经办机构在入户登记以及数据信息回收录入过程中使用，但对“大数据”考虑不充分，系统在统计分析、数据资源功能应用、有效支撑对人员的动态精细管理和开展登记成果分析应用与转化，有效支撑宏观决策、动态评估等方面作用发挥不足。

2.1.2 与相关部门数据交换不及时。原全民参保登记系统建设时，主要考虑对重庆户籍人口、重庆现居人口的全覆盖，数据入库时主要来源为历史公安数据+职工参保数据+居民参保数据+系统新增录入。但由于系统没有和公安进行实时联动，户籍变化情况系统不能及时掌握；全民参保登记基础数据库与工商、税务、民政、扶贫、卫计等部门数据交换、信息共享和工作联动协同机制尚未有效建立和实现高水平、深层次良性互动。

2.1.3 促进贫困人员参保措施不够丰富。“后全民参保登记时代”，精准锁定贫困人员数量及其信息与贫困人员全部参保之间并无必然联系，除了建档立卡贫困人口、低保对象、特困人员等贫困人员受到政府补助与资助外，始终存在其他部分贫困人员因各种原因（如觉得年纪轻、身体好，没必要参保；工资收入低、生活压力大、经济负担重，没能力参保；自身文化水平低、信息闭塞或因宣传不到位等，没机会参保；社保缴费年限长、金额大、待遇低，没意愿参保，等等）暂时还没有完全纳入到社会保障安全网中来。在增强制度吸引力的基础上，如何针对贫困人员实行动态和追踪管理，因人施策，提供更多人性化、个性化的帮扶；如何通过产业扶贫、就业扶贫、金融扶贫、技术扶贫、智慧扶贫，围绕重点人群、关键环节，精准发力、精准施策，补齐“短板”，拔掉“穷根”，都值得我们深入思考。

2.2 思考

2.2.1 组织保障是前提。重庆市委、市政府高度重视全民参保登记工作，按照市委深化改革领导小组安排，将其纳入市委深化改革重点项目，列入由市政府分管、副市长挂帅的社会保障和医药卫生体制改革专项小组改革任务中。市人力社保局成立由局长任组长、分管局长任副组长，市社保局、市就业局、局信息中心、社保卡中心等相关负责人为成员的试点工作领导小组，负责对全民参保登记试点工作的具体指导和协调。领导小组下设办公室，设在市社保局，负责试点工作的具体组织实施和推进。

2.2.2 政策完善是根本。全民参保登记的目标是希望基本养老保险覆盖全体职工和适龄城乡居民，基本医疗保险覆盖全民，失业保险、工伤保险、生育保险覆盖所有法定群体，实现“老有所养，病有所医，失有所助，伤有所保，育有所补”。要做到让人人参保，除了社保的强制性和全民参保登记的努力外，更为重要的是增强政策的吸引力，辅之以宣传，让参保人从“要我参保登记”转变为“我要参保登记”。

2.2.3 系统建设是支撑。进一步完善“一中心、一张网、一库、一软件”功能。“一中心”即人力社保数据中心。承载和服务人力社保全业务的数据中心容量要够，运算要快，运行要平稳；“一张网”即“金保”业务专网。要覆盖并直连全市所有区县、乡镇（街道）以及90%以上的村社和所有医保定点医药机构；“一库”即优化全市统一的全民参保登记基础信息库，信息全面能及时更新；“一软件”即完善系统软件功能，强化大数据意识，强调智能化，为全民参保登记工作提供了技术保障。

2.2.4 部门协同是基础。在市领导组织下，明确了全市全民参保登记工作由市人社局牵头。全市各级公安、卫生计生、民政、工商、税务等部门与同级人社部门建立沟通协调机制，及时准确地向人社部门提供相关基础数据。全市各级财政部门负责保障必要的工作经费，确保工作推进。

2.2.5 明确职责是保障。市政府明确区县政府为市实施全民参保登记工作的具体责任主体，遵循“市级—区县—镇街—村社”四级工作经办机制，明确各级职能职责。市级层面统一明确工作目标，确定登记对象和登记内容，制定出台工作方案、数据采集规范和经办规程等，完成系统软件开发；区县负责审核信息变更及维护工作，并对镇街社保所进行业务指导；乡镇（街道）负责登记参保人员的基础信息和信息变更登记的初审和维护、档案管理、宣传解释等工作；村（社区）负责入户调查、资料发放，并协助做好参保登记宣传与解释等工作。

2.2.6 数据质量是关键。数据质量是参保登记计划的核心，完整性、准确性和一致性是数据质量的集中体现。为此，一是数据采集要“全”。①登记对象要“全”：对信息完整、准确的人员，直接确认登记；对锁定的未参保人员或存在信息缺失、不准确的人员，扎实开展入户调查，全面登记居民和从业人员社保信息；外来流动人员较多的区县，要积极探索将外来就业人员纳入登记范围的途径和方法。②登记项目要“全”：确保规定项目的完整准确采集入库，以此补充缺失数据、更新陈旧数据、剔除无效数据、纠正错误数据。③过程管理要“全”：要建立健全全民参保登记工作台账，明确责任，确保信息采集、整理、传递和保存可追溯、可检验，形成完整的工作链和信息流。二是抓数据集中。数据集中统一是全民参保计划工作开展的基础。在全市社保数据大集中的基础上，有效整合分散信息资源，如工商行政管理部门的企业数据库，公安户籍和流动人口数据库，人社部门参保单位和个人基本信息库，民政部门的民办非营利机构、低保人员和五保人员及社会福利、社会救助单位个人数据库，编办系统的机关事业单位和个人数据库，卫计委系统的医疗卫生机构和诊疗系统数据库等，实现五大险种间的数据规范和共享。三是数据动态更新。通过多部门联动，多数据源集成，用现代化技术解决动态维护难度大、数据难以匹配等难题。

2.2.7 确保运用是核心。开展全民参保登记，根本目的是为了实现全覆盖，统筹全民信息资源，提升社保治理能力和提高精确、精准、精细化管理水平。在确保全覆盖的基础上，将全民参保登记人员基础信息库及参保信息库和“金保”系统业务数据库实现动态链接。发挥全民参保登记数据在“增收、调待、稽核”等方面的管理分析和辅助决策作用；以全民参保登记为载体，探索全民社保登记与个人社保权益告知一体化管理；利用医保结算数据健全医保智能监控、门诊特病监管等智能化系统，提高医保监管的精准化水平；对于在城乡之间、地区之间流动就业未及时办理社保关系转接手续或存在重复参保问题的人员，按照相关政策规定，加强主动服务和联系协调，尽快完成社保关系转接手续；探索应用人口、就业、消费、医疗等领域数据，对于确实无力承担缴费义务的困难群体，在政策范围内通过实施社保补贴等方式，帮助其续保缴费，充分发挥大数据精准扶贫等方面的基础作用。

3 发展方向

3.1 做实大数据，实现精准动态管理

推进“金保二期”和全民参保登记二期系统建设，加强两个系统之间的对接和数据共享，实现两个系统数据实时联动。在“金保二期”框架下推进全市持卡人员基础信息库、全市用人单位基础信息库和人力社保全业务板块系统等“两库一平台”建设，实现全市“一数一源”，覆盖人力社保所有服务单位和个人。全民参保登记二期系统建设“提档升级”，以参保扩面为基础，以对入库数据清理整改为重点，以完善信息系统为支撑，重点运用大数据手段对参保人员基本信息、就业信息、参保情况、变更记录、管理属地等信息数据进行全程跟踪管理，实现利用大数据技术手段动态分布管理包括贫困人员在内的本市人口；积极与国家人社部全民参保登记平台对接，推进全民参保登记数据信息省际共享共用。与此同时，积极用好、用活大数据这个核心资产，以实施“互联网+人社”2020行动计划为纲领，秉承“数据多跑路、群众不跑腿”、从IT到DT（Data Technology，数据技术）的理念，通过对大数据的充分挖掘，动态管理和应用，精确定位、精心管理、精准扩面、精细服务，有针对性地对贫困人员及其他有需要的群体开展参保、就业培训、创业指导等工作，科学测算就业培训补贴、居民医保参保补贴等标准，结合财政承受能力出台惠民政策，切实提升困难人员获得感和满意度，推动社保管理实现从对参保单位的粗放管理向应保个人的精确化管理转变。

3.2 完善大平台，实现多部门协同治理

包含社会保险在内的社会保障被誉为“社会的减震器”，是保持社会稳定的重要条件，也是社会治理的重要组成部分。习近平总书记指出，“随着互联网特别是移动互联网发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变”。在“互联网+”和社会生产与社会组织彼此密切关联的时代，不但要做大做强人力社保系统内部的大数据，还应该搭建和完善与其他相关部门的合作大平台，有效整合分散信息资源，通过把一个个互不相连的“信息孤岛”和“数据烟囱”变为“信息通衢”和“信息港湾”，发挥信息交流共享和协同治理优势，及时洞察民生需求，联动提高保障水平，提升社会治理的精确性、预见性、高效性，使社会治理层次和水平得到提升，使治理过程更加优化、更加人性、更加科学。

3.3 织密兜底网，实现更可靠的社会保障

在国家统一部署下，按照兜底线、织密网、建机制要求，推动全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。对内，通过全面实施全民参保计划，完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹，完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，完善失业、工伤保险制度，建立全国统一的社会保险公共服务平台等措施；对外，通过积极配合相关部门坚决打赢脱贫攻坚战，实施健康中国战略，深化医药卫生体制改革，全面建立中国特色医疗保障制度，推进医养结合等举措，为包括贫困人员在内的所有人民群众提供更可靠的社会保障。

[1]人力资源社会保障部办公厅.关于全面实施全民参保登记工作的通知（人社厅发〔2017〕28 号）.[Z].2017.

[2]人社部,财政部,国务院扶贫办.关于切实做好社会保险扶贫工作的意见（人社部发〔2017〕59 号）.[Z].2017.

[3]人社部官网.全力以赴坚决打赢全民参保登 记 攻 坚 战 [EB/OL].2017.08.24. http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201708/t20170824_276212.html.

[4]杨雅厦.应用大数据提升社会治理智能化水平 [N].光明日报 ,2017-04-10(11).

[5]谭中和.抓住关键环节精准实施全民参保登记 [J].中国医疗保险 , 2016,88(1):13-16.