特色小镇规划设计：从“蓝图式”到“陪伴式”

文/杨军

一、浙江“特色小镇”：通过产业投资有效落地推进产业转型升级

（一）浙江“特色小镇”政策缘起

特色小镇缘起于2014年前后，浙江省发现其产业投资在不断下降。浙江省每年固定资产投资增量大约2000多亿元，但其中大多数是基础设施投资，产业投资所占的比重以及增幅都不高。近些年，为了推动产业转型升级，浙江省产业类政策频出，前后包括“三改一拆”“五水共治”“浙商回归”“机器换人”“四边三化”“市场主体升级”等等，但如果产业投资不增加，所有产业转型升级政策都将变成无源之水，而浙江省工业经济总量中70%都是传统产业。特色小镇正是浙江省在产业转型升级方面的最新尝试。2014年10月17日，浙江省省长李强参观“云栖小镇”时说：“省有关部门和杭州要积极支持云栖小镇建设，让杭州多一个美丽的特色小镇，天上多飘几多创新彩云。”首次在浙江公开提起特色小镇这个说法。2014年10月30日，浙江省省长李强在首届世界互联网大会新闻发布会上说浙江将通过系列小镇建设，打造更有激情的创业生态系统。2014年年末，浙江特色小镇的基层自主申报启动，意图依托浙江省块状经济特征，将资本引入产业，推动转型升级。

（二）浙江“特色小镇”政策逻辑链条

浙江的特色小镇不等于行政区意义上的“镇”，也不是单纯的产业园区。按照官方描述，它是一个面积在3平方公里左右，“相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游资源和一定社区功能的平台”。由于建小镇不像传统工业园那样能马上拿到地，政策施行伊始，地方政府的动力并不十分强烈。直到2015年，浙江省明确拿出支持特色小镇发展的土地财政政策，例如成功跻身特色小镇名录，并完成年度规划任务，浙江省就会按当地实际使用土地指标的情况提供50%至60%的指标奖励等。土地政策一出，各地政府对于特色小镇的重视程度立刻提高，究其原因，在只有10万平方公里陆域面积，并且是“七山一水两分田”的浙江，土地指标不足已成为地方发展的最大制约因素。同时，奖励的背后，省里对于投资的要求也很明确。投资必须聚焦于特色产业，坚持企业主体，投资额、用地面积都有明确要求，建设模式必须坚持“三位一体”“三生融合”，充分利用边际土地等。

可见，特色小镇的核心是浙江省抓住了本省经济特征和产业瓶颈，以“土地和财政奖励”为牛鼻子，通过产业的有效投资落地来推进实体产业的经济转型。

二、国家“特色小城镇”：国家新型城镇化、乡村振兴战略重要载体

（一）“特色小城镇”上升为国家战略

2016年3月1日，人民日报头版发表《浙江特色小镇能量大》评论文章，浙江特色小镇战略受到了国家层面的关注。2016年7月，由住房和城乡建设部牵头，联合国家发展和改革委员会、财政部发文《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出了要在全国培育1000个特色小镇。并于2016年10月公布《关于公布第一批中国特色小镇名单的通知》，认定127个小镇为国家第一批特色小镇，将特色小镇提升到了一个新高度。但与浙江特色小镇相比，一个重要变化是《通知》中明确了特色小镇为县城关镇之外的建制镇，而非浙江特色小镇中规定的“3平方公里左右非镇非区的产业平台”。这一变化的出发点源于浙江特色小镇根植于浙江省独特的板块经济特征和地形地理条件，而这一特征在全国并没有普遍性。住房和城乡建设部主导的特色小镇更多的是从国家新型城镇化战略的角度出发，而这一全国性战略源于我国小城镇发展的现实情况，更准确的说法应该是特色小城镇。

（二）我国小城镇发展现状

本文中的“小城镇”指的是除县城关镇以外的其他建制镇。截至2016年末，我国小城镇数量约为1.81万个，我国小城镇建成区总人口达1.95亿人，占我国总城镇人口的24.6%，小城镇建成区平均人口规模为1.1万人。我国小城镇建成区总用地面积为39702平方公里，占我国城镇建成区总用地面积的35%，小城镇平均建成区用地面积为2.1平方公里。可见，小城镇是我国重要的城镇人口承载地。同时，对比我国近十年各级城镇区域人口规模增速变化来看，小城镇建成区常住人口增长速度，由长期落后于城市和县城，逐渐转向与两者持平，并超越县城。这在一定程度上表明，我国小城镇近年来集聚人口的能力在不断增强，发展潜力巨大。

虽然我国小城镇数量众多，但由于和城市、县城相比，小城镇单个规模非常小，长期以来小城镇的发展并未得到应有的重视。从实际发展情况看，我国各地区小城镇的发展也极不均衡。近十年来我国小城镇在人口规模、增长速度、城市化率、建设投资强度等基本发展指标的变化对比情况如下：

1．小城镇的人口规模差异比较

从人口规模来看，我国小城镇人口规模差异巨大，部分小城镇人口规模已经达到中小城市的水平。截至2016年，我国有11900个小城镇建成区常住人口不足1万人，占小城镇总数量的65.7%。但有1072个小城镇常住人口规模超过3万人，占小城镇总数量的5.9%，其中，74个小城镇常住人口超过10万人，4个小城镇常住人口超过100万人，分别为河北三河燕郊镇、广东东莞长安镇和虎门镇、广东佛山狮山镇。人口规模较大的小城镇在地域分布上也呈现很大的差异性，常住人口规模3万人以上的小城镇超过60%分布在我国东部地区。

2．小城镇的人口规模增速差异比较

从人口规模增长速度来看，我国小城镇人口规模增长速度存在明显的分界点。其中东部、中部和西部地区人口规模超过3万人，东北地区人口规模超过5万人的小城镇，人口规模增长速度明显高于我国小城镇平均增长水平以及该地区内其他规模小城镇平均增长水平。其中，各地区人口规模增速最快的小城镇分别为东部地区人口规模20万以上的小城镇，中部地区人口规模10-20万人的小城镇，西部地区人口规模3-5万人的小城镇以及东北部地区人口规模5-10万人的小城镇。

3．小城镇的城镇化率差异比较

从城镇化率来看，人口规模超过3万人小城镇的城镇化率显著高于我国小城镇平均城镇化率水平，且人口规模越大城镇化率越高，说明人口规模较大的小城镇对人口城镇化的推动能力更强。其中各地区城镇化率最高的小城镇分别为东部、中部地区人口规模在20万以上的小城镇、西部地区人口规模在5-10万人的小城镇与东北部地区人口规模在20万人以上的小城镇。

4．小城镇的人均城镇建设投资强度差异比较

从人均城镇建设投资强度来看，我国小城镇人均城镇建设投资强度存在明显差异，且人口规模越大的小城镇人均城镇建设投资强度越高。人口规模3万人以上小城镇的平均人均城镇建设投资强度是全国小城镇平均水平的1.5倍。人口规模20万人以上小城镇是全国小城镇平均水平的3倍。其中，各地区城镇建设投资强度最高的小城镇分别为东部和中部地区人口规模在20万以上的小城镇，西部地区人口规模在10-20万的小城镇和东北地区人口规模在5-10万的小城镇。

（三）特色小城镇是落实“三个一亿人”目标、促进就地就近城镇化的重要载体

通过对1.81万个小城镇近十年基本发展数据的对比研究发现，整体来看，小城镇的常住人口规模越大，其人口规模增速、城镇化率、人均城镇建设投资强度等方面的指标表现均更优。同时，我国小城镇的发展已经明显分化成不同层级。一级是服务于镇周边农民生产生活的小城镇，镇区人口规模通常在1万人以下，这类小城镇数量很多，占全国的70%以上。另一级是具备一定规模产业基础，人口规模在1万人以上的小城镇。它们多数已经发展成为县域副中心，承担着较强的带动区域发展、提供城市服务的职能。其中，人口规模超过3万人是一个显著的增长突变点，各种发展指标均明显提升。如何引导这一类小城镇利用自身特色优势健康快速发展，成为国家落实“三个一亿人”目标、促进就地就近城镇化的重要载体，是国家层面特色小城镇关注的核心内容。

三、特色小镇规划设计：从“蓝图式”规划到“陪伴式”规划

（一）特色小镇规划设计的独特性

源于特色小镇用地规模小、实施速度快、偶发变化多、要素关联强等特征，相比传统的城市片区，特色小镇的开发建设将具有明显IDBO一体化特征（融资/产业-设计-建造-运营）。规划设计作为IDBO模式的关键环节，将承接政策、对接投资和产业资源、落实空间，是全程筹划型服务模式。

特色小镇的规划将面临从“蓝图式”规划到“陪伴式”规划的转变。大城市因为资源的聚集程度高，其可以更多的通过自上而下的规划引导控制城市的发展方向，规划处于相对强势的地位。而特色小镇的发展具有更多不确定性，任何政策、投资、产业甚至企业的变化，都会对特色小镇的发展产生很大影响，规划设计更应采用“陪伴式”心态、“渐进式”过程和“融合式”成果的方式来完成。

（二）特色小镇“陪伴式规划设计”工作方法

特色小镇“陪伴式”规划设计工作方法归纳起来包括“提价值、定模式、进主产、优空间”四个阶段：

1．提价值——挖掘特色价值，寻找产业基底

对于特色小镇来说，规划应深入挖掘利用现有产业基础，一切产业皆需从自身出发，方有根底。对于外部引入的产业，需要有自我造血能力和引爆性，要能够吸引外部人群。目前，以文旅产业为方向的特色小镇层出不穷，导致很多人认为文旅产业放诸四海而皆准。其实文旅产业对于小镇内生性资源的依存度极高，本地是否存在文旅产生的土壤、创意人群能否聚集、是否存在旅游目的地资源等问题，都是导致文旅型特色小镇成功与否的关键。因此，特色小镇的规划首先应从历史地理、山水格局、文化传承和产业基础等方面进行资源盘点和空间定位，所有后续产业规划、用地规划都将依托核心资源来发展。

2．定模式——确定开发模式，明确参与方式

用房地产模式还是金融资产模式来发展特色小镇是两种截然不同的发展方向。对于特色小镇来说，房地产并非不可，甚至在初期是必要补充，但全程重资产对特色小镇风险巨大，后期应该逐步退出。同时，传统的“政府+资本”的双主体模式在特色小镇也存在风险，资本是以快速逐利为目的，而特色小镇的建设运营周期漫长。因此，在特色小镇的建设过程中，产业方与运营方更具有主体价值，资本应回归更加单纯的投资属性。不同开发模式会直接导致完全不同的特色小镇形态，明确开发模式，才能据此判定产业植入方的组织与合作方式。

3．进主产——落实主导产业，重置建设条件

明确特色定位和开发模式后，可以开始按图索骥，导入特色小镇的主导产业。尤其要注意的是，特色小镇的运营，是GP运营，是综合“城市运营”模式，包括大型产业招商、空间综合协调、经济总盘子测算等等。而非狭义的物理空间建设完成后的传统外包招商服务，这个狭义的“招商运营”逻辑可用于内生性资源丰沛的历史街区、地段、古镇，并非特色小镇。通常大型主导产业落地之后，会对预先设定的规划条件带来颠覆性的变化。在先期的规划中必须为这种变化做好相应准备。

4．优空间——传统运营进入，空间动态优化

主导产业落实后，特色小镇进入传统的外包运营模式。依据传统小运营特色的需求，逐步优化空间组织。法定规划的编制应模糊产业期，如果弹性不足，后续会带来较多问题。因此特色小镇的规划最开始只需提出相关概念和整体格局，待主导产业确定之后，再逐步明晰局部功能定位以及深入节点设计。

总体来看，基于特色小镇IDBO一体化特征的“陪伴式”规划，在特色小镇的整个建设过程中，不是简单的分阶段进入，而是一以贯之的，是规划设计随着投资、产业、建设、运营的变化，不断调整、深化、细化的过程。

（三）提升特色小镇整体品质的规划设计专业能力

特色小镇具有“小而美”“专而强”的特征，与传统城市片区有着显著的差别。规划设计机构应提升七个方面的专业能力，从而推动小镇的特色落地。

1．特色价值挖掘能力

这是特色小镇规划设计最重要的能力。很多小镇到最后举步维艰都缘起于最开始的特色定位没有做好。特色挖掘可以从三个方面入手。

小镇价值的深度挖掘：比如在一些历史经典产业小镇中，深挖当地历史经典产业的旅游、文化、体验价值，将产业小镇上升为“旅游目的地”，进而通过“原产地”品牌的保护和打造，塑造“行业圣地”。

小镇价值的广度延展：比如在一些已经有一定产业基础的小镇，可以在其现有产业的基础上，嫁接其他产业门类，例如乌镇在传统旅游名镇的基础上嫁接了“互联网”和“戏剧节”要素，大大拓展了它的受众群体。

对本底价值的全新整合：这一类需要重新认知小镇的自身价值。比如鄂尔多斯，其煤炭资源、低温大风的气候条件，对常规产业发展的吸引力不够。但对于云计算产业来说，其丰富的能源供给和极佳的散热条件，可以说是天作之合。

2．产业联盟搭建能力

产业是特色小镇的根基，与传统小镇产业发展不同的是，特色小镇更多强调产业联盟的搭建。依托清华大学平台，清华同衡搭建和参与搭建了多个产业联盟。如中关村新型城镇化大数据服务联盟、清华大健康（养老）产业联盟、清控遗产DIBO联盟等等，均在行业内产生了重大影响，极大推动了特色小镇“融资/产业-设计-建造-运营”一体化模式的形成。

3．生态环境修复能力

宜居的生态环境是特色小镇的重要竞争力之一。基于IBE生物多样性影像调查等手段，在规划之前就对特色小镇的原生物种进行登记，在规划时可以实现对原生物种的精准保护和培育，最大限度修复当地原生生态环境。

4．创新人群吸引能力

特色小镇产业发展的核心是吸引创新人群。通过对硅谷指数、中关村指数的研究和对中关村高知人群的长期跟踪，发现创新人群除了具有年轻化、高学历、高收入特征外，还具有明显的“时间饥渴”特征。其工作空间需求倾向于网络化、柔性化、小型化组织模式，注重共享交流与自由灵活的空间。其生活空间需求倾向于以工作场所为核心的短途生活圈，尤其是有强烈的教育设施与运动设施偏好。基于创新人群的需求，提出针对性的空间设计与发展范式，是提高特色小镇创新人群吸引力的关键。

5．边际土地利用能力

用地是特色小镇的普遍瓶颈，对边际土地进行精细化的合理利用非常重要。比如我们在四川一个小镇项目中，通过引入三维数字化设计平台，对于丘陵缓坡地形进行精细化设计，最终仅土方成本即节约2.5亿元。

6．特色空间塑造能力

特色小镇空间塑造的核心是一切以“人”的尺度为标准。通过尺度限定、功能混合、步行友好、鼓励交往、双重地标、主题统一等设计理念的落实，使小镇空间回归人性尺度。通过传统小镇的庙宇、祠堂、戏台等功能空间，提炼传统小镇的信仰、教育、文化、行政以及商业五大中心职能，并结合现代功能需求，演绎生成当代特色小镇创新创业服务中心、行业博物馆、公共广场、小镇管委会、商业街等现代职能，重构小镇物质空间背后的社会秩序。

7．人居科技集成能力

依托清华大学在乡镇人居环境研究方面的专利成果，在2019北京世园会园艺小镇规划设计中，集成了三十多项人居环境创新技术，从活力复兴、低碳建设、海绵技术、智慧搭建、产业提升五大板块，全面探讨了中国美丽乡镇的规划建设方法。

四、结语

特色小镇的核心意义是开启中国人居环境特色化的大门，未来会有更多特色化地区的出现，特色产业区、特色中心区、特色居住区、特色乡村等等。人居环境的特色化也让规划设计进入了精细化供给的时代。传统的规模巨大、实际内容粗糙的规划设计很难继续维持下去。

未来规划设计机构将面临两种选择，第一种是“织网”，核心是资源统筹和搭接，逐步形成平台优势和规模优势。第二种是“凿钉”，在某一细分领域中形成自己独一无二的技术门槛。无论规划设计机构选择哪种方式存在，中国人居环境的特色化发展都呼唤规划师的匠人精神。