当前中国城市社区治理中的公民参与

李强

（河南工程学院，郑州 451191）

1 相关概念

1.1 社区及社区治理理论

“社区”概念最早由德国学者滕尼斯提出，从居民对所属社区在感情和心理上产生的认同感来界定社区。随着社会的发展和社区研究的深入，许多社会学家在肯定社区的情感因素的同时，逐渐开始关注社区的地域因素。一些学者还从功能主义的观点出发引入了社区居民的互动关系。社区治理可以简单定义为不同治理主体之间共同管理社区公共事务的活动。

1.2 公民参与理论

公民参与理论的先驱谢利·安斯坦认为，“公民参与是一种公民权力的运用，是权力的再分配，能使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划的被列入考虑之中。”当代的公共行政越来越关注公民导向，以公民的不同偏好为基础，以满足公民对公共物品和服务的特定需求为目标，重视公共问题解决过程中的公民参与。这种公民参与，不仅仅是指政治参与，还包括参与切身利益相关的公共决策和公共事务的管理。公民参与可以理解为公民个体或团体通过一定的渠道，影响政府公共政策和公共事务的政治参与过程。

2 城市社区治理与公民参与的历史和现状

2.1 社区参与从群众参与到公民参与的转变

我国的城市社区类型众多，主要有传统式街坊社区、单一式单位社区、混合式综合社区、演替式城乡边缘社区以及新兴的住宅小区等。第一类社区是历来就有的，60年代和70年代主要发展的是第二类社区，而后三种社区在80年代以后才逐步形成。

在传统的社区参与模式下，动员群众进行社区参与往往是出于社会控制与社会整合的要求。国家动员的制度背景及动员成功的原因主要在于资源稀缺与垄断。群众出于现实利益的考量及对稀缺资源的需要，通常会响应动员并参与到各种运动之中；同时，群众工作在封闭的单位，在单位内通过各种个体化策略来获取生存和生活资源，彼此之间有竞争关系，这样一来分化的个体更难以形成集体行动。这些群众参与的主要特点，同时也是群众参与得以推进的重要原因。

改革开放以来几十年，我国政治、社会、经济等领域发生剧变，同时城市社区居民个体也发生了许多变化，使得传统的社区参与模式日益失去赖以存在的基础，原因主要有：

第一，民主政治的发展使以往仅以社会控制为目标的群众参与模式不再拥有赖以持续的政治基础。社区参与是社区自治的核心要义，没有社区居民参与的治理无法当得起“自治”，社区参与也是社区自治得以发展深化的原动力。

第二，市场经济的发展使得建立在高度集权基础上的国家分配资源体制不复存在，驱使社区居民积极参与的利益驱动机制也随之成为历史。同时市场经济的发展使社会利益分配结构有了根本变化，初次分配的权力从国家转移到市场手中，群众利益不再与单位或社区简单捆绑在一起，实现利益、获得资源的途径愈加广泛。

第三，市场经济的发展逐渐唤醒了公民的利益意识和权利意识，使得他们更加自主地选择是否参与社区活动。同时也会自主行使权利来维护和实现其切身利益，要求相应的规章制度能反映其利益诉求。公民利益意识和权利意识的觉醒，使得以往的群众参与模式失去了赖以持续的社会基础，这对公民参与的存在和发展是有利的。

2.2 公民参与在社区治理实践中的意义

社区建设的目的在于通过开发、动员社区资源，把社区建设成为文明、和谐、安全的共同家园，以满足社区居民不断增长的物质文化需要。对社区治理而言，公民参与的意义主要有以下几个方面：

第一，公民参与乃是社区治理之根本。社区治理一方面指社区内部事务的自我治理，社区组织要发挥主导性作用，在社区治理中依靠社区居民及其组织自行开展治理；另一方面指政府组织、社会中介组织、社区组织在平等协商的基础上的共同治理。自我治理要求居民有较高的参与能力、合作能力、协调能力、管理能力，合作治理则要求公民及其组织要有较强的谈判能力和独立人格。

第二，公民参与降低社区治理成本。参加志愿服务是公民参与社区管理的最重要途径之一。有关统计显示，美国近一半成年人每一星期至少要参加一次志愿性质活动，全年下来有近一亿人次的志愿服务者从事社区服务相关工作。相比之下中国的城市社区广泛存在“财力资源不足，人力资源富余”的特点。动员社区居民广泛参与，构建社区制社会，可以促进我国相对充足的人力资源开发，为当下的社区建设提供持续的动力。

3 当下我国城市社区治理实践中公民参与的问题

把我国几十年来的公民社区参与做一比较研究可知，上世纪八十年代的社区发展是紧紧围绕社区服务开展的。居民是各种社区服务项目的受益者，然而极少参与社区内部事务的决策，其中纵向组织起主导性作用，此时的社区参与有一种自上而下的取向，参与活动由政府来推动。本世纪以来的社区发展表现出另外的特点，居民希望能更多参与社区事务的决策过程，业主委员会开始出现，各种中介服务组织乃至非政府组织也开始进入社区，结果是强调参与规则和制度化的公民参与趋势开始出现。社区参与的广度和深度均有了较大的拓展和延伸，但其频度和效能仍然较低，参与渠道和影响也存在着较大的局限。

第一，总体参与率较低，动员式、执行性参与是主要参与途径。绝大多数社区居民并没有很强的参与意愿，并未认识到社区性质是群众性的自治组织，将其当作一级行政组织，自己的参与与否并不能影响到它。另外，参与人员组成结构也远非合理。

第二，参与的内容非常有限，非政治性参与是主要内容。公民社区参与内涵很广泛，具体而言有：社区服务、发展规划、政治建设、治安建设、文化建设、社区卫生、环境和生态建设等。事务性参与占绝对优势，相比之下政治性参与很少。

4 城市社区治理中公民参与存在问题的原因分析及对策

4.1 城市社区治理中公民参与存在问题的原因

第一，城市社区治理机制存在弊端。居委会、业委会、物业公司、社区工作站之间机构重叠、职能混乱，结果工作人员疲于奔命，行政成本也在不断增加。由于制度惯性，街道办事处原有的职能仍然存在，这就与居委会自治有了矛盾。居委会行政化、官僚化倾向严重，社区居民对其难以建立充分的信任。相关法律法规也不完善，社区居民参与的配套性机制也不健全。当下法律规定的参与权利主要是选举权，很少涉及其它权利。

第二，公民社会组织发育不良。各种组织的建立缺乏制度保障，行政色彩较为浓厚。此外，公民社会组织在财政上应该能做到自给自足，但现行法律还没有赋予其合法的法人地位，一些社区组织要靠政府的拨款才能生存下去。

4.2 促进公民参与社区治理的对策

第一，创新外部环境。首先要建立法制保障，明确社区居委会的自治法人地位，成为真正独立的民事诉讼主体，能独立承担民事诉讼责任。其次要进行体制创新，完善社区治理中的公民参与机制。构建社区间公民参与平台，一方面精简了政府机构，提高了社区治理的效率，另一方面使居委会能实现真正意义上的自治。最后要转变政府社区治理职能，拓展社区自治空间。政府要以改善社区居住环境，提升社区功能为目的，将服务社区和服务群众作为政府职能转换的着力点，要发挥自身优势，整合社区资源，促使社区健康顺利地发展进步。

第二，努力发展社区非营利组织，完善社区公民参与的组织形式。要理顺社区非营利组织与政府的关系，斩断其对政府的依附，实现其真正的民间性。使其自主经营、自我发展、自我管理，回归社会，走上独立运作轨道。