社区矫正强制措施立法探析*

司绍寒（司法部预防犯罪研究所副研究员）

目前，在社区矫正实践中会出现社区服刑人员不服从管理，脱管、漏管，违反禁止令或监督管理规定，实施违法犯罪行为，以及在实施违法犯罪后被收监时脱逃甚至反抗的情况。由于目前社区矫正工作人员缺少相应的强制权力，导致刑罚执行的严肃性和权威性受到损害。为解决这一问题，一方面各地在实践中抽调监狱、戒毒人民警察参与社区矫正工作，加强社区矫正的权威性强制性；另一方面有关部门在立法过程中推动建立社区矫正警察队伍，但面临的理论争议较大，立法难度较大。针对这些问题和困境，本文提出建立社区矫正强制措施的建议，以期对社区矫正的完善有所裨益。

一、社区矫正中的强制措施

根据《行政强制法》的规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

根据上述定义，社区矫正中的强制措施是指因发生法定情形，社区矫正机构强制社区服刑人员履行法定义务的措施。其类似于《刑事诉讼法》中的“强制措施”，主要用于社区服刑人员脱管漏管，违反禁止令或监督管理规定，以及收监等情形，以制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大。

社区矫正是一项执法活动，执法的对象都是罪犯，具有一定的人身危险性，为了震慑违法犯罪，维护法律尊严，保护工作人员的人身安全，有必要设置一定的强制措施，强制社区服刑人员履行相应的义务。

由于目前社区矫正中尚无强制措施制度，笔者估且将具有强制措施功能的措施称为“强制性措施”。

二、社区矫正中强制性措施的现状

从现行规定和实践看，社区矫正中的强制性措施主要包括以下几种：

（一）查找、追查或者追逃。虽然用词不同，基本上属于一类措施。这种措施主要适用于社区服刑人员在交付执行和执行两个阶段漏管①2016年9月21日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》第7条规定：“人民法院、公安机关、司法行政机关在社区服刑人员交付接收工作中衔接脱节，或者社区服刑人员逃避监管、未按规定时间期限报到，造成没有及时执行社区矫正的，属于漏管。”、脱管②2016年9月21日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》第10条规定：“社区服刑人员在社区矫正期间脱离居住地社区矫正机构的监督管理下落不明，或者虽能查找到其下落但拒绝接受监督管理的，属于脱管。”的情况。社区服刑人员漏管、脱管的，司法所应当及时报告县级司法行政机关组织追查③《社区矫正实施办法》第19条。，并由居住地县级司法行政机关通知有关人民法院、公安机关、监狱、居住地县级人民检察院④2016年9月21日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》第8条。。在作出适用社区矫正的决定后，社区服刑人员应前往司法行政机关报到，如果发现社区服刑人员未按规定时间报到的，县级司法行政机关应当及时组织查找，并通报决定机关⑤《社区矫正实施办法》第6条。。在执行阶段，居住地社区矫正机构发现社区服刑人员脱管，应当及时采取联系本人及其家属亲友，走访有关单位和人员等方式组织追查⑥2016年9月21日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》第11条。。各地在细化查找时有不同的做法，江苏省对未按时报到的人员，由公安机关采取纳入信息大平台红色预警等措施协助查找⑦《江苏省社区服刑人员监督管理办法》第8条。；北京市为书面通报公安分县局、判决机关或原服刑监所协助追查⑧《北京市社区矫正实施细则》第14条。；上海市是书面提请本区（县）公安机关协助查找并上网布控⑨上海市《关于贯彻落实〈社区矫正实施办法〉的实施细则》第27条。。

（二）突发事件应对机制。司法行政机关应当建立突发事件处置机制，发现社区服刑人员非正常死亡、实施犯罪、参与群体性事件的，应当立即与公安机关等有关部门协调联动、妥善处置，并将有关情况及时报告上级司法行政机关和有关部门⑩《社区矫正实施办法》第35条。。目前很多地区建立社区矫正突发事件应对机制，比如《浙江省司法行政机关社区矫正突发事件应急处置预案（试行）》《天津市司法局社区服刑人员突发事件应急处置预案（试行）》《江苏省社区矫正工作突发事件应急处置预案（试行）》等。

（三）刑事强制措施。在撤销缓刑假释的案件中，特别是发现社区服刑人员在社区矫正期间有漏罪或者犯新罪的情况下，可以使用刑事强制措施。一些地方也对此作出了明确的规定，比如江苏省规定，撤销缓刑、假释案件审理期间，人民法院可以依法对社区服刑人员采取传唤、逮捕等刑事强制措施。社区服刑人员下落不明的，不影响撤销缓刑、假释案件的审理⑪《江苏省社区服刑人员监督管理办法》第57条。。上海市规定，法院裁定撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行罪犯决定收监执行的，区（县）司法行政机关应当于裁定生效当日，书面提请区（县）公安机关对罪犯采取羁押措施。在公安机关采取羁押措施的24小时之内，裁定法院应当向区（县）司法行政机关送达裁定书、执行通知书、结案登记表和送达回执。区（县）司法行政机关应当在上述期限内凭上述材料，派员随同区（县）公安机关将罪犯送交监狱或者看守所，并按要求将相关材料送达人民检察院、公安机关和监所⑫上海市《关于贯彻落实〈社区矫正实施办法〉的实施细则》第57条。。社区服刑人员因违反《禁毒法》被强制隔离戒毒后依法应当予以收监执行刑罚的，按照上海市《关于贯彻执行〈戒毒条例〉的实施办法》中“强制隔离戒毒与其他违法犯罪行为处罚的衔接”的规定执行⑬上海市《关于贯彻落实〈社区矫正实施办法〉的实施细则》第57条。。

（四）行政拘留。行政拘留主要是对社区服刑人员的行政处罚，并非严格意义上的强制措施。但是如果行政拘留后发现其应该撤销缓刑、假释、终止暂予监外执行、或者因涉嫌犯罪而终止社区矫正，则行政拘留就有一定强制措施的作用。比如上海市规定公安机关决定给予行政拘留处罚的，公安机关应当及时派员将其押送至拘留场所⑭上海市《关于贯彻落实〈社区矫正实施办法〉的实施细则》第52条。。

（五）收监。收监主要针对罪犯结束社区矫正的措施，严格的讲其并非是一种措施，而是一种情形或者程序，在这种情形中，需要使用强制措施。根据《社区矫正实施办法》的规定，法院裁定撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行罪犯决定收监执行的，居住地县级司法行政机关应当及时将罪犯送交监狱或者看守所，公安机关予以协助；监狱管理机关对暂予监外执行罪犯决定收监执行的，监狱应当立即赴羁押地将罪犯收监执行；公安机关对暂予监外执行罪犯决定收监执行的，由罪犯居住地看守所将罪犯收监执行⑮《社区矫正实施办法》第27条。。此时收监的措施变为两种，一种是司法行政机关应当及时将罪犯送交监狱或者看守所，公安机关予以协助，另一种是作出收监决定的监狱或看守所直接收监。根据2014年《暂予监外执行规定》，被决定收监执行的罪犯在逃的，由罪犯居住地县级公安机关负责追捕。公安机关将罪犯抓捕后，依法送交监狱、看守所执行刑罚⑯。

（六）学习班。学习班是以集体学习为名，行强制措施之实。这种特殊的学习班主要用于特殊时段对社区服刑人员的集中管控。《社区矫正实施办法》第19条规定，重点时段、重大活动期间或者遇有特殊情况，司法所应当及时了解掌握社区矫正人员的有关情况，可以根据需要要求社区矫正人员到办公场所报告、说明情况。很多地方的社区矫正机构在重点时段、重大活动期间，都集中举办学习班，要求社区服刑人员全部到场集中学习。

三、社区矫正中强制性措施存在的问题

（一）真正的强制措施实际上面临空白。一方面，《行政强制法》《社区矫正实施办法》及地方相关规定没有授权在特定情形下社区矫正工作人员可以使用相应的强制措施，比如：对于违反禁止令从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定人的，社区矫正工作人员无法强制将其带离现场，在实践中，即便可以带离现场，也缺少相应的约束措施；对于社区服刑人员从事违法犯罪活动，社区矫正工作人员无法使用警棍、手铐等工具和手段制止违法犯罪活动；对于拟收监的罪犯不能预先予以羁押等。另一方面，现有的强制性措施并非都属于真正意义上的强制措施。查找、追查或者追逃并不对社区服刑人员的人身活动进行强制，也不对物品的状态进行控制；突发事件应对机制也并非强制措施，而是对突发事件的一种应对程序；收监实际上属于社区矫正的终止程序；行政拘留目前被用作对违法行为的处罚，目前还不具有刑事拘留那样的强制措施功能；而刑事强制措施仅适用于撤销缓刑、假释或者犯新罪的案件中，并非社区矫正特有的强制措施。这些情形中，既有的所谓的“强制性措施”不是真正意义上的强制措施，社区矫正强制措施实际上处于空白状态。

（二）现有强制性措施缺少即时性。社区服刑人员与监狱服刑人员相比虽然人身危险性较低，但是仍然具有一定的人身危险性和再犯可能性。有的罪犯遵纪守法意识不强，以为不进监狱就处于自由状态，不愿接受社区矫正机构的约束。有的罪犯甚至表现出有较高的人身危险性，一些地区已经发生多起社区服刑人员在报到或日常监管中对县区司法局和司法所工作人员言语侮辱甚至人身威胁的情况。特别是在罪犯报到，撤销缓刑、假释收监执行环节，或者社区服刑人员从事违法违规活动时，容易发生脱管，个别情况下可能出现反抗或者脱逃。然而法律赋予社区矫正机构工作人员的执法权力非常有限，面对社区服刑人员拒不执行命令，经常束手无策。

（三）强制性措施的执行机构错位。由于法律没有赋予社区矫正工作人员强制性措施的执行权，目前实践中都是通过公安机关来执行。不论是查找、突发事件应对还是行政拘留等措施，一旦涉及到限制或剥夺社区服刑人员人身自由的时候，社区矫正机构的工作人员无法执行，只能求助于公安机关。而实际工作中，公安机关由于日常治安压力很大，相比各种治安和刑事案件，对社区服刑人员的违法违规行为重视程度不够，协调收监难度很大。这种运行机制显然对社区服刑人员威慑力不够，在处理社区服刑人员违法犯罪或脱逃时效率过低，社区矫正机构无法主动采取行动，刑罚执行的效果大打折扣。

（四）创设强制措施的法律依据不足。当前社区矫正法律阶位较低，由于涉及剥夺或限制人身自由的强制措施只能由法律规定⑰《立法法》第8条。，《社区矫正实施办法》无权创设剥夺或限制人身自由的强制措施，因此只能留待社区矫正法解决。但在社区矫正法通过前，如何在现有法律框架下赋予社区矫正工作人员执行强制措施的权力，保证社区矫正的正常运转，是急需解决的问题。

（五）以突发事件应对机制弥补强制措施的缺失于法无据。在社区矫正中设置突发事件应对机制存在法律问题。根据《突发事件应对法》的规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件⑱《突发事件应对法》第3条。。虽然社会安全事件属于突发事件的一种，但《突发事件应对法》通篇都没有提到“违法犯罪”属于“突发事件”。根据一些地方的规定，“社区矫正突发事件”主要包括：（1）社区服刑人员准备或正在实施行凶、杀人、放火、抢劫、绑架等暴力犯罪，或者以要挟或制造重大社会影响为目的的自杀、自焚、自残等行为的；（2）社区服刑人员非法组织或参与群体性事件，扰乱公共秩序的；（3）社区服刑人员大规模集中来省进京上访的；（4）社区服刑人员脱离监督管理，可能发生上述三项情形的；（5）社区服刑人员在集中教育和社区服务过程中严重滋扰管理秩序的；（6）社区服刑人员在集中教育和社区服务过程中发生人身伤亡的；（7）收监押送过程中发生社区服刑人员脱逃的；（8）押送社区服刑人员收监执行的车辆发生交通事故的；（9）其他突发事件⑲《浙江省司法行政机关社区矫正突发事件应急处置预案（试行）》第2条。。上述情形中，只有实施严重违法犯罪或参与群体性事件，勉强可以称为社会安全事件类的突发事件。这与《突发事件应对法》所称的突发事件的严重程度相去甚远。因此，在对上述情形适用突发事件应急机制，实属无奈之举，不免有适用法律不当之嫌。

四、建立社区矫正强制措施体系的思考

（一）强制措施的立法依据。强制措施的立法依据非常重要，因为它涉及到社区矫正基本属性问题，关系到社区矫正工作人员的权力、职责以及身份，社区矫正管理体系的设计和社区矫正的正常运行。如要建立一套科学合理有效的强制措施体系，必须要对其立法依据进行深入的讨论。

一是在社区矫正中设置强制措施符合《行政强制法》的立法目的。关于强制措施的目的，《行政强制法》第2条规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”。社区矫正强制措施主要的目的是防止社区服刑人员脱管，制止其违反禁止令、违反监管规定或者实施违法犯罪行为，对实施违法犯罪或拟收监的罪犯调查取证、预押预控、防止脱逃等。这些目的都符合《行政强制法》的规定。

二是社区矫正中的强制措施属于《行政强制法》在社区矫正领域的特别规定。强制措施首先具有单方意志性，即社区服刑人员必须服从社区矫正机构的命令，措施的执行不依赖于社区服刑人员是否同意；其次是具有强制性，即如果社区服刑人员不服从，就会强制其履行；再次是效力先定性，即一旦作出，就事先假定其符合法律规定且有效，即使执行过程中有瑕疵，社区服刑人员也只能在日后提出，而不能当场予以拒绝。社区矫正中的强制措施也同样具有这种属性，但仅在社区矫正中使用，因此属于《行政强制法》在社区矫正领域的特别规定。

三是在社区矫正法中设定强制措施，符合《立法法》的授权。在立法权限方面，《行政强制法》明确了行政强制措施设定的法定性原则，规定法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施，且对强制措施的设定采取了种类和事权相结合的方式予以规定。限制公民人身自由和冻结存款、汇款只能由法律设定；尚未制定法律且属于中央事权的，行政法规可以设定；尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物及扣押财物的行政强制措施⑳《行政强制法》第10条规定：“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”。从目前社区矫正实际需求来看，社区矫正强制措施主要是限制人身自由，应由法律设定。根据《立法法》规定，设置刑罚以及剥夺、限制人身自由的强制措施属于中央事权㉑《立法法》第8条。，在社区矫正法颁布前，如需设定，应制定行政法规。因此，在制定社区矫正法时，可将强制措施作为一项重要的制度予以规定，并赋予社区矫正机构独立的强制措施执行权，解决社区矫正中的现实问题。在社区矫正法通过前，可以制定社区矫正方面的行政法规，解决强制措施不足的问题。

（二）强制措施的种类。笔者认为，社区矫正法要依照《行政强制法》的基本原则，赋予社区矫正机构独立的强制措施执行权，并对强制措施的种类、执法人员、文书、通知义务、被强制人的申辩、取证等予以明确规定。笔者建议，为保障社区矫正执法活动，应设定以下强制措施：

1. 临时羁押。临时羁押是一种剥夺人身自由的措施，此种羁押并非用作处罚，而是在社区服刑人员从事特定行为或者处于特定状态的情况下，通过行使临时羁押在特定时间内剥夺其人身自由，以制止违法行为、避免危害和危险的发生和扩大。经过调研，笔者认为实践中需要行使临时羁押的情况主要有：（1）社区服刑人员正在从事违法犯罪活动；（2）社区服刑人员违反监督管理规定后，拟被撤销缓刑、假释、暂予监外执行时；（3）社区服刑人员暂予监外执行条件消失后，拟收监时；（4）社区服刑人员的行为或者状态有可能危及公共安全或者他人人身安全时；（5）社区服刑人员脱逃后被找到的。

2. 带离。带离是一种限制人身自由的措施。禁止令规定社区服刑人员不能进入特定的场所、从事特定的行为、接触特定的人。此外，社区矫正的管理规定也对社区服刑人员的活动进行了限制。当社区服刑人员违反上述禁止性规定时，社区矫正工作人员有权将其带离现场，避免结果的进一步扩大。行使带离权的情形包括：（1）违反禁止令，进入特定的场所、从事特定的行为、接触特定的人；（2）违反监督管理规定，超出法律许可的活动范围；（3）社区服刑人员出现有可能引发违法行为或者人身危险的情况时。

3. 强制到场。强制到场类似于刑事强制措施中的拘传。根据《刑事诉讼法》的相关规定，拘传主要适用于需要对犯罪嫌疑人、被告人进行调查或讯问，要求其必须到场的情形。社区矫正中的强制到场也类似，适用于社区服刑人员应到场而未到场的情形，比如：（1）违反监督管理规定，在规定的时间无故不上学、工作、就医，或者不参加集体学习和公益劳动；（2）在重大活动期间，违反规定，拒不到指定地点集合；（3）就其涉嫌违反禁止令、监督管理规定的行为或违法活动进行调查讯问；（4）法院对社区服刑人员进行刑事审判，社区服刑人员应到庭时。

4. 使用警械。使用警械是上述强制措施的一种辅助措施。它是指在出现法定的情形后，社区服刑人员已经或有可能拒不服从命令、或者有违法行为时，社区矫正工作人员为实施强制措施可以使用警械对其人身进行攻击和束缚的权力。常见的警械包括手铐、警棍、警车等。笔者认为，只有在发生或可能发生较为严重的危险时，方可使用警械。

5. 查封、扣押、冻结、没收。社区服刑人员在日常生活中可能存在违规或不履行相应义务的行为，对其涉案涉事财物，社区矫正工作人员可以查封、扣押、申请冻结。比如：（1）对违规饮酒的，可以没收其酒精饮料；（2）对违反交通管理法规，或者造成交通事故受到行政处罚的，可以暂扣其驾驶执照；（3）对于违反法院禁止令，从事经营活动等的，可以查封相应场所、申请冻结其银行卡；（4）对于不履行赔偿义务，从事高消费活动的，可以申请冻结其银行卡。