检察官司法责任制的安徽实践

● 鲁建武/文

检察官司法责任制主要包括健全司法办案组织、科学界定内部司法办案权限、完善司法办案责任体系三个方面的内容。简而言之，就是“定人”“确权”“归责”。“定人”，即明确司法办案主体，针对不同检察业务类别及案件复杂难易程度，推行独任检察官或者检察官办案组两种基本办案组织形式。“确权”，即通过制定检察官权力清单，对检察官、检察长、检察委员会的职责权限作出界定。“归责”，即健全司法责任体系和司法责任认定、追究机制。

一、检察官司法责任制的根本要求是遵循司法亲历性和权责一致规律

在这一轮的司法改革中，中央政法委和最高人民检察院一再强调实行司法责任制改革要遵循司法规律。就是要求我们把握司法的基本属性和特征。司法亲历性，是指司法人员应当亲身经历案件审理的全过程，直接接触和审查各种证据，直接听取其他诉讼参与人的言词陈述，并对案件作出裁判，以实现司法公正。通俗地讲，办案人员不仅要心到还要身到。司法在我国古代叫听讼，既然是听讼那司法官员就应当到场。司法亲历性是司法工作的重要原理，也是司法规律中行为规律的重要内容，在司法制度和诉讼制度中居于重要地位。检察官司法责任制遵循的另一个规律是权责一致规律，又称权责一致原则，它是管理学上的名词，是指在一个组织中的管理者所拥有的权力应当与其所承担的责任相适应。运用到检察官办案责任制就是谁办案谁负责，谁决定谁负责。从前一阶段的实践来看，各地还存在“放权怕滥用”和“授权不敢用”两种心态。“放权”不是不要监督，而是要转变监督方式，加强监督。

二、检察官办案责任制应当符合检察机关体制特点和办案特点

长期以来，我国检察机关的办案机制是“检察人员承办、办案部门负责人审核、检察长或检委会决定”。这种机制实际上是一种集体办案模式，也称“三级审批制”。该机制有一定的合理性，它符合法律规定的检察长负责制与检委会民主集中制相结合的领导体制，对案件层层审查把关也有利于提高办案质量。但该机制具有典型的行政化特征，其弊端明显：一是检察长对定案权统得过死，检察官主体地位无从体现，影响其主观能动性和积极性的发挥；二是办案与定案分离，没有体现检察官相对独立性和司法亲历性的起码要求，既影响办案人员的责任心，又不利于办案责任制的落实；三是层层审批影响效率。目前正在进行的检察机关办案机制改革是从检察官办案责任制角度切入的，其内容是赋予检察官以较大的定案权，并让检察官对所办案件终身负责。其基本目标是淡化行政色彩，强化司法属性。而强化司法属性，最关键的有两个内容：一是强化检察官的相对独立性，二是强化检察官的司法亲历性。二者相辅相成，相互促进。

根据司法亲历性原理，结合检察机关体制特点和办案特点，检察机关办案机制改革完善的首要一条是要合理划分检察长与检察官的定案权限，尽可能实现办案与定案相统一。我国法律关于“检察长统一领导人民检察院的工作”和“检察委员会在检察长主持下按民主集中制原则讨论决定重大案件和其他重大问题”的规定，赋予了检察长和检委会对检察机关所办案件负总责。这就决定了重大案件和重要事项决定权仍然应当归检察长或检委会行使，而其他案件或事项的决定权则可赋予检察官行使。根据不同检察职能的不同特点，检察长和检察官职责权限可作如下划分：一是对批捕、起诉职能，由于其司法属性强，且要接受侦查机关、审判机关和当事人、辩护律师等诉讼参与人的制约，因而可把较多的权力授予检察官，除重大疑难复杂案件、跟侦查机关有分歧的案件仍由检察长决定之外，其余的决定权可赋予检察官，从而使其具有较大的独立性和较强的亲历性。二是对职务犯罪侦查职能，由于其行政属性较强、司法属性较弱，且该权力的行使还关涉公职人员的政治生命和自由权利，故赋予检察官自主决定的权限应小一些，如对任意性侦查措施的采取、紧急情况下非重大的临场决策等，一般不必报检察长决定。而对于侦查程序的启动和终结、强制性侦查措施的采取、案件的处理等，则必须由检察长决定。三是诉讼监督职能，它既具有被动、中立的特点，但监督程序一旦启动，又具有主动性和进攻性，但由于所监督的行为的性质较轻，跟职务犯罪侦查关系到当事人政治生命和自由权利有本质的区别，因此赋予检察官的决定权应大于负责职务犯罪侦查的检察官而小于负责批捕、起诉的检察官，除重要违法线索调查的启动、发书面纠正违法通知或检察建议、对裁判的抗诉等需要经检察长批准外，其余的可由一线检察官自行决定。总的来说，批捕、起诉可以多放权，侦查要少放权，诉讼监督要适当放权。

三、合理划分办案主体的办案职权

（一）检察官的办案职权

安徽省人民检察院根据不同层级人民检察院办案职责、不同业务类别的性质和特点，综合考虑对当事人权利、其他执法司法机关的影响程度，承办案件的重大、复杂、疑难程度等因素对检察官的办案职权进行了明确规定。基层人民检察院和地（市）级人民检察院的一般刑事诉讼案件中多数办案事项决定权应当委托检察官行使，重大、疑难、复杂案件中办案事项决定权由检察长（副检察长）或检察委员会行使。之所以如此规定，主要是考虑到司法实践中大多数刑事案件由基层和地（市）两级检察院办理，而且具有较强的司法属性，除法律规定必须由检察长行使的职权外，对检察官的委托授权可遵循“应放尽放”的原则。诉讼监督案件中以人民检察院名义提出（提请）抗诉、提出纠正违法意见、检察建议的决定权由检察长（副检察长）或检察委员会行使；以人民检察院名义提出终结审查、不支持监督申请的决定权，可以由检察长（副检察长）或检察委员会行使，也可以委托检察官行使。

（二）检察长的办案审核权

在合理确定检察官办案职权的同时安徽省人民检察院还规定，检察长对本院检察官职权范围内决定的事项，可以行使监督性质的审核权，在不同意检察官对案件的处理意见时，可以要求检察官进行复核或提请检察委员会讨论，也可以直接作出决定。副检察长对分管部门检察官职权范围内决定的事项，也可以行使监督性质的审核权。

（三）业务部门负责人的审核权

根据人民检察院层级及案件类型，安徽省人民检察院在检察官权力清单中明确业务部门负责人是否审核检察官职权范围内作出的决定。省院和地（市）级检察院业务部门负责人的审核权适当保留。基层人民检察院业务部门负责人的审核权原则上应当严格限制并逐步取消。

四、实行检察官办案责任制若干相关问题

（一）检委会运行机制

1.审议的议题范围作重大调整。检委会讨论案件和事项，案件主要有三类：一是本院办理的重大、疑难、复杂案件；二是涉及国家安全、外交、社会稳定的案件；三是下一级人民检察院提请复议的案件。从安徽省情况看，实行司法责任制后多数检察院反映检委会召开次数、讨论案件的数量增多，也有的认为和过去持平、差不多，少数地方反映检委会讨论案件次数及数量减少。

2.议题提交主体及审批程序相应改变。独任检察官办理的案件，可自行决定提出提请检委会讨论的请求，而办案组办理的案件，由主任检察官决定提出提请检委会讨论的请求，直接按程序报检察长决定。

3.检察委员会承担司法责任界限分明。检察官对事实和证据负责，检察长（副检察长）或检察委员会对决定事项负责。

（二）员额内院领导办案

检察长、副检察长与行政机关负责人的主要区别在于，其岗位职责的行政属性与法律属性并存，他既是负有管理责任的领导者，又是具体履行司法办案职责的检察官。安徽省检察机关的规定有三个方面值得关注：一是员额内院领导带头办理重大、疑难、复杂、敏感案件；二是院领导办案，应严格按照司法亲历性要求，亲自完成阅卷、收集调查核实证据、提审、出庭等工作，承担司法办案责任；三是员额内院领导办案有数量规定，定期通报。

（三）检察官联席会议

检察官联席会是检察机关业务部门组织召开的，由检察官共同参与研究，为承办检察官提供参考意见的专门会议。承办检察官可以参考联席会议的意见,自行作出处理决定或者提出处理意见，并承担司法责任。其他检察官在联席会议上发表的意见，无论承办检察官是否采纳，均不承担司法责任。在实践中安徽省检察机关可以跨部门召开检察官联席会，也可以由分管副检察长主持由相关业务部门检察官参加。

（四）合理划分检察官与检察官助理的职责

检察官助理的职责是辅助检察官办理案件，而不是自行办理案件。检察官助理辅助检察官办理案件，可以在检察官指导下履行除检察官必须亲自承担及检察官的办案事项决定权之外的办案职责。

（五）统一业务应用系统运行和案件质量评查

司法办案工作应当在统一业务应用系统上运行，实现办案信息网上录入、办案流程网上管理、办案活动网上监督。检察长（分管副检察长）和业务部门负责人对办案工作审核、审批，应当在统一业务应用系统上进行。安徽省检察机关全面推进案件质量评查工作，全省三级检察院均成立案件质量评查室，实现案件质量评查全覆盖。评查机制不断完善，评查成效日益凸显，有力促进了司法责任制的落实和办案质量的提高。开展评查以来，安徽全省案件问题比例逐年下降：2014 年 3.54/件；2015 年 2.9/件；2016 年 1.64/件；2017年 0.64/件；今年 1—5月 0.51/件。

（六）绩效考核和司法业绩档案建设

为推进司法责任制的顺利落实，安徽省检察机关普遍建立检察官绩效考核制度和司法业绩档案。检察官业绩考核的主要内容是履职情况、办案数量、办案质效等，评价结果作为检察官任职和晋职晋级的重要依据。司法业绩档案实行一人一档，主要记录检察人员业务办理情况，以及对其办案活动开展流程监控、控告举报、质量评查、业绩考核、责任追究等方面的情况。