检察权运行的改革调整

●万 毅/文

组委会给我分配了两个专题：一是关于金融检察；二是关于检察机关的行权方式改革。

第一个问题，关于金融检察。在检察系统里，未检和金融是最早搞捕诉合一的。首先看未检为什么可以搞捕诉合一制，有两个特殊原因：其一，未检本身奉行的是独特的刑事政策，它不单纯是打击、追诉犯罪的问题，而是如何让涉案的未成年人顺利回归社会，这一特殊的目的和刑事政策，有必要通过捕诉合一制来连续贯彻和落实；其二，未检的工作并不完全是办案，我有一个说法，即“未检，一半是办案，一半是办公办事”，所以，未检工作并非全部是办案活动，亦因此，我们才看到在未检办案中，打电话协调政府有关部门、做心理测试、联系帮教单位等等，俗称“不务正业”的工作，其原因就在于它并不完全是一项司法办案活动。因为未检工作存在上述特殊性，所以它可以特立独行，通过捕诉合一，能够更加坚决的去落实和贯彻我们保护未成年人这一特殊的刑事政策。

对于金融检察单独设机构并实行捕诉合一制，我认为，在具体制度设计中，有几个理念问题需要关注和思考，以保证检察权高效规范运行：

一是，要区分案件类型专业化和业务类型专业化。我们所谓的检察官专业化，指的是检察官要精通法律，要成为法律专家，如果要求检察官不仅要精通法律，还要精通金融，就对检察官有一些苛求了。通过让检察官专门办理某类案件的方式，只是实现检察官专业化的途径之一。我们为什么要在检察机关内部设立内设机构，要把检察机关的职权分别配置给批捕、起诉、刑事执行等诸多机构来行使，其目的也是实现专业化，即业务类型的专业化。因为，批捕是一个专业化的业务，必须要有一个专业化的机构组织，一帮专业化搞批捕的检察官来从事这个业务，以此来加强批捕业务的专业化办理。因此，不能够讲捕诉合一就有利于推进专业化，而捕诉分离就违背专业化，实际上，捕诉分离本身也是专业化的体现和要求，即业务类型的专业化。金融检察等捕诉一体制所代表的案件类型专业化与捕诉分离所代表的的业务类型专业化，二者其实都是专业化的表现和要求。这是首先必须明确的。

二是，捕诉合一制改革需和案件类型专业化结合起来考量。我认为提出捕诉合一制改革，也是在为整个检察机关根据案件类型来分设部门而铺垫，将来检察机关有可能根据案件类型而分设若干办案部门。其中，每个部今后将各管几个罪名，这种改革模式和方向叫罪名专业化或者案件类型专业化，其核心思想是让各个部门的检察官各管几类案件，以此实现专业化办案。按照这种案件类型专业化的思路设置办案机构，就要实行捕诉合一，打通捕、诉环节。因此我们在思考和讨论捕诉合一制改革是否成立的问题时，不能单独讨论捕诉是否合一的问题，而是要把捕、诉合一制改革与案件类型专业化改革的目标结合起来，与检察机关应否实现案件类型专业化改革这样一个大话题一并来讨论。在这个大问题上，我个人认为要从检察官尤其是年轻检察官的成长和培养，以及检察机关长远发展的角度出发进行考虑。检察官的培养、发展模式应是“全能检察官+专业检察官”，即检察官的培养目标首先是全能检察官，能掌握所有刑事案件的办案技能和技巧，其次是检察官的专业化发展问题。我个人认为单纯的案件类型专业化改革模式容易导致检察官办案技能的单一性和片面性，这不符合检察机关长远发展之所需。

到目前为止，在大陆法系国家尚没有看到这种按照法院或者公安的模式来依罪名或者说案件类型来设立检察机关办案机构的设置模式。当然，日本，韩国及我国台湾地区的检察机关内部都有一些专业化的办案机构，如涉黑组、妇女儿童权益保护组。但是，我们要注意到，这些内设机构都是设在侦查环节的，而我们所讲的专业化办案机构，却是设在起诉和批捕环节的，这是两个完全不同的设置模式。专业化办案机构之所以设在侦查环节，是因为侦查工作需要专业化，因为你不具备特殊行业和领域的专门知识，可能就无法勾画案情、收集证据。但批捕和起诉环节，主要是案头工作，是在侦查已初步查明案件事实框架的前提下，进行证据审查和法律判断，没有必要分得太细，分得太细，反倒不利于我们检察业务的综合发展。

三是，以金融检察为代表的专业化检察内设机构设置，应结合检察机关内设机构的设置原理这一因素来考虑。检察制度是一个非常独特的制度，它不同于法院也不同于一般行政机关，从它的名称就可以看出，法院的业务机构叫庭，一般行政机关的内设机构叫处或科，我们借鉴日本和韩国的做法，称之为部。这个名称本身就表明了检察机关的内设机构有它的独特性。从法理上讲，检察机关设立内设机构，主要是基于内部人、案管理的需要，即检察官越来越多、案件量越来越多，同时，检察机关的各项业务也要专业化发展，而检察长一个人显然管不过来，为此才通过增设中层干部、增设内设机构来延伸检察长的管理手臂。因此，设立内设机构主要是辅助检察长管理。基于这样的目的，是否设立内设机构，一个重要的评判标准就是业务量是否饱和，如果某类案件的数量不饱和，就不要设机构，如未检部门，因为案件量不饱和，有的地方一年才办几个未检案件，就没有必要单设机构，否则不符合我们内设机构设置的基本原理。

此外，现在有一种呼声，希望把检察机关内部批捕、公诉等部门的名称全部取消，用序号制代替番号制。这里我想谈谈我的看法。这种采用序号制标识内设机构的作法，大陆法系的很多国家和地区都有采用，比如说韩国的很多地检署，就叫一部二部三部四部。这样的序号制改革有利有弊，用序号字来代替侦监、公诉等专业名称，主要目的是要打破检察机关内部的“山头主义”。也就是说，今后你不要跟我讲你是公诉出身或你是侦监出身，你对外就只有一个名字—检察官，这有利于塑造和贯彻检察一体原则。但是也有其弊端。因为我国法治建设时间较短，我们检察机关的很多职能公众并不了解，而历经多年发展，批捕和公诉已经成为我国检察机关的两面旗帜，知名度很高，我称它们为检察机关的驰名商标。老百姓一直对于检察机关是比较陌生的，不知道我们是干什么的，起诉、侦监是个旗帜，可以增加公众对检察机关的了解，知道我们是干什么的。如果很轻易地就用序号来予以替换掉，虽然能够展现检察一体，但也白白把我们这两个驰名商标给废掉了，不利于我们检察机关的公共形象建设。所以，我觉得特别要指出一点，就是要注意检察改革当前的大背景是什么，有的改革长远看合理，但放在当下就不是那么简单的问题。

第二个问题，关于检察机关的行权方式改革，这包括案件化的问题等等。上午朱检专门讲了如何来增强法律监督的刚性，我认为这确实是一个非常紧迫的问题。为什么呢？因为检察机关的这次改革伤筋动骨，被迫回到了当初德国在创设检察制度时，曾经一度考虑但最后放弃的模式，即“双法官模式”。德国当年在引入法国的检察制度时，曾经考虑过采用这种模式，把刑事诉讼搞成一个双法官模式，即检察官是审前程序法官，而法院是审判法官，整个刑事诉讼程序是双法官模式。但后来德国放弃这一模式，他们认为检察官如果仅仅停留在一个所谓的审前程序法官的位置上，就无力去掌控侦查、监督警察。因为德国历史上是一个警察国家，警察权很强大，检察官制度创设的目的和初衷是什么？是作为国家权力的双重控制者，上控法官、下控警察。如果检察机关单纯是一个以审查方式来行权的纯司法官类似于法官，那么他就无力监督、控制警察的违法侦查行为，所以德国最后采用了另外一个模式，即让检察官成为侦查权的主体，让警察机构退后配置成为检察官的辅助机构，形成了检察官指挥警察的所谓“检警一体化”体制。德国通过这样一种方式，构建起现在称之为法律监督或者我们按照大陆法院的说法，叫法律守护人的这样一套检察制度模式。

我国检察机关在侦查权调整之后，事实上就必须要回到双法官模式去考虑相关制度设计问题。亦因此，检察官的办案行权方式就必须要转变。为什么？因为是双法官模式，对比法院和法官，是以公开化、透明化、司法化、诉讼化的开庭方式来行权的，而检察机关从批捕到起诉全部是在阅卷，在办公室里面阅卷，我们长期以来把阅卷当办案，用行政化的方式来行使，如以寄送公函的方式来纠违，与这个角色定位就有冲突，所以说检察机关的行权方式，下一步必须要改革，需要调整，这种改革和调整或许是不自觉的，但是它的方向一定是往这个方面去发展。

所以我认为今天谈的重大侦查监督事项案件化改革以及原先谈的刑事执行监督方式改革，在观念上都是对的，因为无论是案件化改革，还是刑事执行监督方式改革，其目的是要推动检察官行权方式的司法化。当然，这个目的在现实运作中也存在着一些技术问题。比较大的一个障碍就是这种案件化的办理方式中，我们所办理的案件究竟是什么案件？我们一般把案件分做民事案件、行政案件、刑事案件。而我们检察官依据诉讼法或者依据其他法律来实施法律监督，这种情形下，我们就需要为所办理的案件找到一个合适的归类。不能解决案件的具体类型问题，我们就没有办法去构建办理这类案件的证明标准和证据体系。因为刑事、民事、行政案件的证据标准，包括证明标准是不一样的。要办的这个案件是一个什么类型的案件，讲不清楚，就没有证据体系，没有证据体系就不叫办案。这是第一个难点。第二个难点在于案件化的办理方式，只是认定事实而不能够追责。上午朱检讲的，当前检察机关法律监督的刚性不足、亟待加强的观点，我特别认同。但我认为，造成法律监督刚性不足的原因之一，正在于当前的法律监督没有处罚性和制裁性，实施法律监督不能必然产生相应的法律后果。法律给我们的监督权，它是一半的权力，不像审判权，法官必须要审理，认定事实之后，他还要做决定，要做制裁，才会有刚性。但是我们的法律监督不同，办了半天案，认定了违法的事实，但却没法追责、无法制裁，没有制裁就没有刚性。所以说，这一点我认为也是在下一步改革中会严重制约检察机关的地方。当然，所谓技术问题，实际也是一个挑战，如果我们能够从理论上把这些问题解决好，也就意味着中国的检察改革能走出一条全新的路，这也是我们所期望的！