民事公益诉讼制度的运行实践

●刘 艺/文

因检察系统同志们的知识背景较偏向于刑事，为了向大家更好展示检察民事公益诉讼当前的困局，我想给大家梳理一个我国检察民事公益诉讼制度的发展历程，重点讲述检察民事公益诉讼的实践困难以及理念供给不足的问题。

我先从民事公益诉讼制度的演变谈起。从1993年《消费者权益保护法》通过后，就有像王海这样的利用消费者权益保护法的双倍赔偿条款提起民事 （公益）诉讼的案例。但这时的民事公益诉讼是个模糊概念，其内涵与外延并不清楚。这类以个人名义提起但追求公益保护目的和效果的诉讼当时都笼统称为公益诉讼。通过私益诉讼达到公法目的的活动或多或少受高额赔偿的刺激。

为了区分私益诉讼与公益诉讼的差别，2012年《民事诉讼法》进行修改只授予了法律规定的机关和社会组织可以提起民事公益诉讼。但立法机关否认检察机关属于法律规定的机关。即使检察机关从1997年方城案件开始，就以民事诉讼原告身份提起了民事诉讼以保护国家利益。2014年十八届四中全会决议虽然倡导探索检察机关提起公益诉讼制度，但是根据中央意见，重点推动检察机关提起行政公益诉讼制度的试点，而不是民事公益诉讼。检察民事公益诉讼制度是改革的附带品。

试点两年的数据可见，检察机关办理的民事公益诉讼案件只有105件，另外有29件是经过民事公益诉讼诉前程序之后,其他适格组织愿意提起诉讼的案件。这与检察机关办理的1075件行政公益诉讼案件相比几乎是个零头。而且从制度层面看，检察机关在民事公益诉讼领域的诉权是补充诉权，自然其公益保护的作用会受到一定程度的限制。比如检察机关只有公告30天，当没有法律规定的机关或有关组织或者法律规定的机关或者有关组织不愿意提起民事公益诉讼时，才能提起民事公益诉讼。

但是检察机关与其他主体的诉讼权利与义务仍然有所不同。比如2018年3月2日“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律的若干司法解释》中规定，检察机关行使公益诉权。这个诉权是不能放弃的，是依法履职的方式。这就意味回避等原则不一定适用检察官。虽然“两高”司法解释将行政公益诉讼诉前程序与民事公益诉讼诉前程序的性质进行了区分，民事公益诉讼不同于行政公益诉讼的诉前程序，不发挥督促效果，仅仅是衔接程序，但从诉前程序和调查权的情况来看，检察机关与普通原告并不一样。

另外，检察机关和其他民事诉讼原告不一样，起诉的时候不用交“原告”的证明材料等等，是按照刑事公诉的方式构建的，只用派人出庭，而且提交出庭通知书就可以了。最后，在二审中由谁出庭的问题，法院坚持当事人恒定原则，检察机关坚持是同级监督原则，在二审程序中到底是谁出庭就产生了冲突。互相都没说服，采取了折中的办法，提起公益诉讼的检察院和上一级检察院都可以出庭。但是，这样规定之后，具体操作的理论问题却没有讲明白。比如两级检察院在二审中是什么身份，是二审当事人还是诉讼参与人？上诉检察院出庭是作为上诉机关出庭还是诉讼当事人出庭？由上一级检察院承担主要举证责任还是由提起一审的检察机关？这些问题还没有最终明确。原因是理论供给不足。

除此之外，检察机关提起公益诉讼还有些宏观层面的理论困惑，我简单介绍几点：

第一个就是主体多元如何衔接的问题。民事公益诉讼有三类主体，这三类都有诉权，虽然已规定衔接机制，但是还有制度不清楚的地方。特别是新颁布的生态环境损害赔偿方案，现在是省级人民政府和地市级人民政府作为自然资源所有人都可以提出生态损害赔偿诉讼，生态损害赔偿诉讼和民事公益诉讼借用都是民事诉讼程序，并在适用范围、被告、诉讼目的、责任承担方式等方面有高度重合性。在重合性上，必然出现一个问题，就是省级人民政府和地市级人民政府在应当提出生态损害赔偿的时候，如果它们不提出的时候，检察机关要不要提起诉讼？这个问题在理论上现在没有解决，没有任何一个机构给予明确答复。这恰恰说明了我们的制度改革是分散式、补丁式的。从民事诉讼角度来看，这两项制度是具有重叠性，重叠性之后机构怎么衔接，目前为止仍然缺乏统筹性的顶层设计。

第二个问题是公益司法保护的方式，实际上检察机关通过提请民事公益诉讼的方式追究民事责任，成本非常高昂。我们知道如果造成了损害，完全可以通过行政管理方式来，我国行政管理效率较为高效。为什么会选择由检察机关提起诉讼，借助司法制度来保护公益的制度呢？另外，为什么不用刑事手段来保护公益呢？我国在环境污染、食药安全领域的刑事政策过于轻罪化的问题需要大家的注意。像污染环境罪，刑法里面没有规定，是2012年刑法修正案加进去的。而在2013年“两高”污染环境罪适用刑法问题的解释出台之前，司法实践是零判决状态，后来解释中增加了量刑的标准。相较于环境违法而言，案件量仍然不多。罚则也是，相较于史上最严格的环境保护法而言，刑事制裁的力度也不够。行政处罚是对尚未构成犯罪的行政违法行为的追究，构成犯罪就认为他被制裁更重。实际上，刑法修正案和《环境保护法》第59条的差异是巨大的，刑法规定最多判处3到7年有期徒刑，最高罚金2至3万。而环境执法非常重，可以按日处罚，2009年松花江污染放在2015年可以达900万。所以这里面刑事轻罪化问题，也造成了为什么会专门考虑检察机关还可以通过民事公益诉讼方式加大惩罚力度。

另外还有一个争议，三项责任如何区分的问题。即民事责任、行政责任和刑事责任有可能在一个违法行为里面是重合的，而对检察机关来说，在既可以追究刑事责任，又可以追究民事责任，还可以追究行政责任的情况下，会出现责任追究的重合性，暨保护体系的冲突性问题。该怎么样解决呢？

首先，经过两年司法实践之后，形成了刑事附带民事公益诉讼的突破，这个其实也是美国的经验，美国公益保护上，司法官通常追究刑事责任，大量社会组织蹲在法院门口，一旦判决之后马上提起民事诉讼，民事诉讼被称为寄生诉讼，因为民事诉讼可以获得高额赔偿。美国的总检察长就要求将这类民事诉讼(告发人诉讼)的赔偿金额减少到很低的程度。这种类似情况在我国也出现了。检察机关一并办理刑事附带民事案件，就可以让社会组织去办理一些更需要它们发挥作用的民事公益诉讼案件，比如绿孔雀息栖地。从公益保护效果来看，刑事附民事公益诉讼也是必须的。但公诉部门对这项制度很不高兴，一方面认为找事，另一方面认为民行检察部门的人跟他们抢事。这件事可以放由公诉部门办理，但是增加这项工作主要是从法益角度考虑，而没有考虑过多公诉部门的任务量大小问题。

其次，检察机关办理环境、食药类民事公益诉讼案件的时候，通常也会发现行政监管部门的失职，因为这两个领域是准入制。因此，一条线索可能既涉及行政违法又涉及侵害民事公益，检察机关需要办理民事公益诉讼和行政公益诉讼两类案件。这类案件的办理实际上可以进一步说明检察机关在提起民事公益诉讼的时候，不再是单纯的诉权的诉讼代理人身份，而变成了司法执法机关。意思是行政附带民事公益诉讼可以发挥补充行政执法不足的功效。这种诉讼类型应该大力推广，而不应该限制。但是检察机关办理英烈名誉荣誉类民事公益诉讼案件时，没有行政公益诉讼的诉权。根据《英烈保护法》25条规定，检察机关只有在英烈受到损害的情况下，提出的是民事公益诉讼。但自2018年5月1日《英烈保护法》生效之后，检察机关办理了大量这方面的行政公益案件，建议各地检察机关适时调整，依法正确履行公益保护诉权，提起民事公益诉讼。

最后，通过实践，检察民事公益诉讼的功能定位发生了变化，其理论诠释也应该跟上。所谓法律的生命在实践，但是，事实证明传统法学理论在检察民事公益诉讼实践面前显得非常苍白。民事诉讼法学界视检察民事公益诉讼为怪胎。我个人觉得诉讼法理论也好，实体法理论也好，也是需要迭代演进的。检察民事公益诉讼的赔偿并不用于支付受损害的公民，特别是惩罚性赔偿诉求带有明显的法律实施功效。另外就是同级监督的原则和当事人恒定原则怎么在二审程序中进行进一步延展发展的问题，实际上《人民检察院组织法》没有对同级监督做相应规定，理论上关于检察机关在诉讼中一定要通过同级机关出庭来实施监督权，也缺乏强有力的论证。还有民事公益诉讼遇到非常大的困境，比如缺乏调查权，民事侵权诉讼的起诉标准非常高，检察机关没有调查权保障，想提起诉讼或者胜诉也非常困难。司法实践做法是借助刑事手段完成民事公益诉讼的调查。就会让刑事附带民事公益诉讼和和行政公益诉讼附带民事公益诉讼成为必然的选择。当然，更存在三大诉讼的协调配合问题。学界研究这些跨学科问题的人不多，检察机关自身因为三大监督体制，即三架马车没有建立起来，也没有专门的人员对这三类监督体系从结构、过程、机制、策略层面该怎么配合提出建设性意见，一定程度上阻碍了检察机关充分发挥公益保护的功效。

总体来说，我建议检察机关重新反思检察民事公益诉讼制度的定位。而学界应该跳出藩篱，反思理论供给严重不足的问题。有句话是“一切理论都是灰色的，只有生命之树长青”。学者们应该直面制度与实践本身，借助具体的实践经验来不断丰富理论认知和发掘理论。我是来自重庆的，陶行知先生曾经在重庆合川区举办育才学校收留难童，为新中国培养了一大批精英。陶行知不是本名，他信奉“行是知之始，知是行之成”，所以改成了陶行知。我也想把行知先生的话送给大家，希望大家真正践行这样的理念，希望我国检察理论能够更加丰富多彩。