谈以办案为中心的刑事执行检察权运行理念

● 张书铭/文

感谢主办方！非常荣幸向大家汇报一下以办案为中心的刑事执行检察权的运行理念，我主要汇报三个问题。

第一个问题：为什么传统的检察业务得不到认同？

我们知道，刑事执行检察是从监所检察发展而来。长期以来，这项工作在一些地方不被认同为司法办案业务。我们可以回顾一下这项业务的历史：1949年《最高人民检察署试行组织条例》规定，“检察全国司法、公安机关犯人改造所及监所之违法措施”；1954年《人民检察院组织法》规定，“对于刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法实行监督”，这个时期一般被称为“监所劳改监督”；1979年《人民检察院组织法》规定，“最高人民检察院设置刑事、法纪、监所、经济等检察厅，并且可以根据需要，设立其他业务机构”，这是第一次在法律上提出“监所检察”这一名词，最高人民检察院同年依法设置了 “监所检察厅”；随着2012年《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》赋予监所检察8项新增职权，“监所检察”已经不能准确反映部门工作性质和职权范围，2014年更名为“刑事执行检察”。历史沿革表明，监所检察或者刑事执行检察始终是我国检察机关基本司法业务之一。但是，为什么会出现这种不被认同的情况呢？主要原因包括：法律规定过于原则，可操作性不强，刚性不足；工作模式办事为主，随意性较大，工作不规范；学界和实务界对执行和执行检察问题研究不多，审前研究浩如烟海，执行及执行监督的研究寥寥无几；一些地方检察院的领导不重视等等。但是，归根结底还是工作理念的问题，是因为没有用司法办案的理念指导刑事执行检察工作。

理念一新天地宽。在今年的全国刑事执行检察工作座谈会上，我们明确提出了刑事执行检察要坚持标本兼治、多赢共赢、人权保障等工作理念，尤其突出地强调，必须旗帜鲜明地坚持以司法办案为中心，构建以办案为主的工作新模式。张军检察长也多次指出：“检察机关的法律监督职能说到底要在办案中实现，案件办不好，监督必然要落空。”因此，当前和今后一个时期，刑事执行检察权的运行必须坚持以司法办案理念为引领，真正实现在办案中监督，在监督中办案。

第二个问题：刑事执行检察活动是不是办案？

弄清楚这个问题，是刑事执行检察践行司法办案理念的前提和基础。在刑事执行检察中，部分职务犯罪侦查、罪犯又犯罪的批捕和公诉等是直接参与诉讼的活动，属于办案没有问题，羁押必要性审查属于办案应该也没有争议。但是，对刑事执行违法行为的监督是不是办案，就有不同理解了。比如有观点认为，这个没有诉讼构造，没有法院居中裁判，不是办案。其实，不只是对刑事执行监督活动这样看待，侦查活动监督和审判活动监督也是如此，比如刑事诉讼法明确规定的立案监督，长期以来也不是作为办案对待的。当然也有不同观点，比如上海张本才检察长提交这次论坛的论文中就指出：“司法办案不等于两造齐备，对诉讼活动违法行为的监督本质上是另外一种形式的司法办案。”

因此，我们认为，认为刑事执行检察活动不是办案的认识是不科学的，甚至是错误的。一是法理上站不住脚。《牛津法律大词典》将“案件”（case）解释为：“指一项独立的法律纠纷，尤其是引起诉讼的纠纷。”《现代汉语词典》将“案件”解释为：“有关诉讼和违法的事件”。可见，案件是包括但不限于引起诉讼的法律纠纷。在我国司法语境下，检察机关办理的案件包括诉讼案件和违法监督案件。检察机关除了参与侦查、批捕、公诉等诉讼活动外，对违法行为的监督也是法律监督的应有之义。因此，把检察机关的案件范围缩小为诉讼案件，既不符合法治基本原理，也不符合检察机关的宪法定位。二是实践中说不过去。如果把刑事办案活动以审判为分界点分为两个部分，司法实践中，审前的侦查、逮捕、公诉和庭审当然是毫无疑问的办案，但是从执行开始包括对执行违法行为的监督就不认为是办案了。比如，对违法减刑、假释和暂予监外执行的同步监督，检察官除了提请阶段的审查监督外，还要参与举证、质证等全部庭审活动，最后还要对法院裁定进行监督。为什么就说这不是办案呢？况且，1979年之前，对错误减刑、假释和暂予监外执行的监督也是通过抗诉的形式提出的。再如，公安机关根据《治安管理处罚法》办理的治安案件，都是属于违法但不构成犯罪的案件，同样不具备诉讼构造，也没有法院裁判，没人否定办理治安案件是办案。那么，为什么对刑事执行活动违法行为的监督就不是办案呢？当然，是不是所有的刑事执行检察活动都是案件呢？也不是。比如说监管安全检查、食品卫生检查、出监入监教育谈话等例行性监督活动就不是案件，但是通过这些例行性监督活动中发现违法线索的，尤其经过调查核实，研判认为可能涉嫌违法犯罪的线索，就要作为案件办理了。

第三个问题：构建以办案为主工作模式的关键内容是什么？

厘清了大多数刑事执行检察活动属于办案这一基本前提后，就要构建以办案为主的工作新模式，取代传统以办事为主的工作模式。其关键内容就是要抓住四个核心要素、设立六个办案流程。

（一）四个核心要素

一是事实要素。法律事实是办案活动的起点。法理上，法律事实一般包括事件和行为。在刑事执行活动中，执法、司法机关及其工作人员的违法行为尤其是犯罪行为，会引起法律关系的变化，属于典型的行为，如违法减刑、假释和暂予监外执行的行为。再如，被监管人死亡、重大监管事故、自然灾害等监管事件，可能会产生死亡检察、事故检察等案件。可见，刑事执行监督活动既有针对事件的，也有针对行为的，这些事件和行为都属于会引起法律关系变化的法律事实，也都是需要检察机关进一步查清的法律事实。

二是证据要素。证据是司法办案的核心。办案活动主要就是要通过收集、固定和使用证据，以及证据之间形成的证据链条回溯和证明案件事实，并依照法律规定对案件作出判断。在我国司法实践中，对于一般刑事犯罪案件，无论侦查、逮捕，还是公诉、审判，证据的收集、固定、排除、运用以及证据标准、证明标准都是工作的重中之重，也有比较成熟的规范，办案模式也比较成熟。但对于刑事执行检察的证据问题，则相对不太成熟，因此需要特殊说明两点：一是相比一般的刑事案件，刑事执行活动中违法和犯罪的主体都是执法、司法人员，是学法律、用法律、研究法律的人，因此要比一般的案件更加重视需要我们更加重视证据的收集、固定、排除和使用。二是在刑事执行检察中，侦查、批捕、起诉的证据标准各有不同，即便是监督类的案件也是各有特点，也不适合使用一个证据标准。因此，应当根据不同的案件类别，设置不同的证据能力与证明力，建立差别化证据规则，调整和规范证明行为。

三是组织要素。根据监督职责的需要、案件类型以及案件的复杂难易程度，设立与职权相匹配的组织机构，建立符合实际的员额检察官办案办案组织，包括案件管理、办案机构的建设与管理、案件质量的评价和保障、办案制度和机制、检察队伍建设、检务保障等等。

四是程序要素。程序是对恣意的限制。但在我国司法实践中，由于我国长期受“重实体，轻程序”的影响，办理普通刑事案件的程序尚需要不断完善。办理刑事执行监督这种原来不被认为是案件的案件，更需要强化程序意识，完善办案程序。检察机关统一业务应用系统刑事执行检察子系统已于2016年年底上线运行，根据刑事执行检察业务实际，设定了诸如羁押必要性审查、刑罚变更执行同步监督、财产刑执行监督等若干个办案模块，为推动业务性工作的办案模式转变既奠定了坚实的基础，也提供了信息化的业务平台。今后一个时期，仍然要强化办案流程的设计。

（二）六个办案流程

一是立案。立案是启动办案程序的标志，应当应当依法进行审批。根据案件线索和立案标准，制作决定立案的法律文书。二是依法审查或调查核实。通过审查或调查核实，收集与固定证据，包括所是否限于书面审查、是否需要召开听证会、必要时要进行同步录音录像。在收集与固定有关证据时，仍然需要严格地遵守刑事诉讼法有关程序性规定，比如讯（询）问在押人员必须在看守所或者监狱进行，应当依法制作讯（询）问笔录，再比如核查侦查机关有关刑讯逼供、非法取证等情形时，驻所检察官需要调取讯问录音录像、羁押记录等证据的，还要制作调取文书。三是判断处理。综合全案事实、证据，写出审查（调查）报告，提出处理意见。虽然没有违法，但有倾向性、苗头性问题的，可以提出检察建议；一般违规违法的，可以口头提出纠正意见；存在重大违法事项的，可以出具纠正违法通知书；涉嫌犯罪的，要依法作出处理。除口头提出的外，判断处理必须有规范的法律文书为载体，如对内的审查（调查）报告，对外的纠正违法通知书、检察建议书与检察意见书等。四是复议复核。无救济则无权利。可以比照批捕、起诉的复议复核程序，给被监督机关以法定的救济途径。检察机关应当认真处理被监督机关提出的复议复核，并形成书面的答复文书。五是跟踪整改。对于检察机关提出的监督纠正意见，被监督机关不提出复议复核或者复议复核后维持的，检察机关要及时跟踪监督，落实整改实效。六是结案归档。立卷归档是办案活动的重要载体，又能倒逼我们规范司法行为，因此需要高度重视。

对于这些办案流程，需要特殊说明三点：一是复议复核不是必经程序，我们的监督意见也有一个对错的问题，要给被监督对象以救济的权利，我们的监督意见也要经得起检验。二是跟踪整改则是比较特殊独有的程序，目前刚性不足，因此程序性制裁条款需要立法及时跟进。三是不是所有的监督案件都需要严格按照以上程序进行，但是对于需要审查和调查的案件，尤其需要制发检察建议书和纠正违法通知书等监督文书的案件，就需要严格按照以上程序，按照办案的方式办理了。只有这样，才能真正构建办案为主的工作模式，才能做到办案与监督有机结合，才能提高监督权威。

我就汇报这么多，请大家批评指正。谢谢！