国外农村土地产权经验的分析与启示

徐琪峰

（中共郑州市委党校 政治学法学教研部，河南 郑州 450042）

世界各国在其经济发展进程中都不能绕过农村土地权益的保护问题，只不过各国经济发展方式与土地产权保障制度不同而已。但是，不同国家的农村土地制度变迁是有共性规律可循的，分析国外一些发达国家的农村土地产权制度，可以为我国农村土地产权制度的进一步完善提供有益的经验。

一、法国、德国的农村土地产权法律制度

1.法国的农村土地产权法律制度。法国是西欧面积最大的国家，也是欧洲第一大农业强国，是世界上农业最发达的国家之一。第一，法国农村土地占有权的演变。法国农民尤其是小土地所有者，他们长期以来的观念是占有土地，而不是经营土地，他们认为买更多的土地可以带来尊严与安全。但20世纪50年代以来，占有土地优于经营土地的观念在法国一些农民尤其是在青年农民中开始转变。1972年，法国一位青年农民表示对买土地持不同意见，他认为，如果我当时非买一百公顷土地耕种的话，那么我就不可能有足够的经营资金。地价是昂贵的，把大量资金投入买土地而不考虑经营土地所必备的现代农业设备，对现代农民经营理念来说是不可思议的事情。第二，土地经营权出让，实行农业共同经营。1960年，法国政府颁布了《农业指导法》，它的指导思想是改革农场结构，发展中等家庭农场。中小规模家庭农场可以自愿结合，结成农业共同组合。自愿结合并不是一部分农场兼并另一部分农场，而是农场之间进行合伙经营，土地、设备统筹利用，不改变土地的所有权，合伙成员地位平等，政府为每个经营组合提供资金支持。第三，对离开土地的农民发放终身养老金，扩大农场规模。第二次世界大战后，法国一些农村青年离开乡村涌向城市，造成农村人口大量流失。法国政府于1962年颁布了《农业指导补充法》，规定给予离开农村的农民发放终身养老金，退出的土地主要用于扩大农场规模。另外，法国农村实行退休金制度，用来解决土地集中所带来的一系列社会问题。

2.德国的农村土地产权法律制度。第一，德国农村土地产权的改革。由于受英法资产阶级革命的影响，普鲁士改革家哈登贝格与施泰因通过立法，对农村土地产权进行了一系列改革。如施泰因废除了普鲁士等级制度和农奴制度，使农民获得了人身自由，各种土地产权自由流通、农村土地可以自由买卖。土地成了私有财产，进而实现了封建生产关系向资本主义生产关系的过渡。哈登贝格在此基础上，调整了地主与农民的关系，农民也可以获得土地。哈登贝格去除了施泰因变革中保留的农民对地主的劳役与其他负担。哈登贝格与施泰因的农村土地产权改革为在农业中发展资本主义开辟了“普鲁士道路”。第二，为农村人口流动的合法化提供了法律保障。德国农村土地改革使农业生产者有了土地利用的自主权，农民的生产积极性大大提高，一系列的技术革新使农业生产机械化水平不断提高，农村土地经营者普遍采用了新的耕作技术，放弃了休耕制，实施轮作制。农业人口进一步减少，土地的经济效益与土地利用率大大提高，为以后德国农村富余劳动力的转移打下了良好基础。1807年，普鲁士颁布的《关于土地占有的条件限制和自由使用地产以及农村居民的人身关系》敕令规定：所有国民均享有各种不动产的所有权及买卖权，贵族、市民、农民相互之间可以买卖土地，市民与农民可以自由改变其从事的职业等［1］。另外，普鲁士还颁布了《职业自由法》《迁徙自由法》。这些法律被统一后的德国悉数采纳，为土地规模经营提供了良好的社会环境和法律保障。

二、英国、美国的农村土地产权法律制度

1.英国的农村土地产权法律制度。第一，英国土地产权的建构。英国土地实行私有制，其法律规定所有的土地归国王所有，国王把土地分给功臣与国民，他们对土地享有土地保有权。土地的保有权有两种方式：一种是以契约或者居住、耕种等使用形式作为基础，如果在他人土地上使用或者居住了12年就视为这块土地为使用者保有；还有一种是通过协议确定土地的权利，即土地租用保有权。20世纪以来，英国政府用立法及补贴等办法来发展自营农场，搞农业规模经营，自营农场成了英国现代农业基本的经营方式。第二，英国农村土地产权制度的变迁。英国农村土地产权制度经历了农民从拥有不完整的土地权益到拥有完整的土地权益这样一个漫长的变迁过程。一是“圈地运动”。国王是土地的所有者，其他人拥有的是土地的使用权。18世纪前的“圈地运动”侧重于对私有土地的边界划分问题，土地是粗放利用，以牧羊为主；18世纪后的“圈地运动”侧重于对小私有土地的兼并问题，土地集约利用，以生产粮食为主。二是农村土地的占有权发生转移。20世纪以来，英国自营农场数量不断增加，形成了英国主要的农业经营模式。自营农场的兴起与租田农场的衰退这种现象进一步证明了农村土地占有权发生了规模化转移，农村土地从地主手里转移到了自营农场主手里，这一变化的主要原因是立法。如1941年颁布的《农业法》规定，农场主如果愿意的话可以终身获得土地的租期。1976年又规定可以延长土地租期至农场主身后的两代人等。三是农村土地流转促进了土地的集中化。继英国“圈地运动”后，政府为促进农村土地流转，使农场经营规模化，在立法、财政补贴等方面不断加以完善。如1967年的《农业法》规定，小农场合并所产生的费用的一半由政府提供，如果小农场主自愿放弃经营，政府可以发放2000英镑的补助金，或者给农民终身发放每年不超过275英镑的年薪，政府对农场的播种面积大小及销售数量进行差价补贴等。另外，在市场竞争中，一些中小农场势单力薄、缺少资金，无力和资金充足的大农场竞争，每年都会有一些中小农场破产或是被大农场兼并，大农场将属于不同所有人的土地集中起来，以实现规模经营的目的。第三，英国农村土地产权的法律保障。英国从资产阶级革命开始建立了资本主义的土地市场。在资产阶级革命前，英国对农村土地保有权者行使土地权利的限制是非常严格的，1285年的《赠与法》、1290年的《土地完全保有权条例》都有限制土地转让的规定，这些法律不利于土地的交易与流转，阻碍了英国经济的发展。因此，英国资产阶级革命后，制定和颁布了一系列法律法规，使农村土地的市场交易合法化，并进一步简化了市场交易程序。值得一提的是，1925年英国颁布了多项法律，如《土地登记法》《土地授予法》《地产管理法》《财产法》《信托法》与《土地负担法》等，这些法律的颁布促进了土地产权交易，充分保障了农民的土地权益。

2.美国的农村土地产权法律制度。美国是市场经济发达的国家，其农业也是当今世界上最具有代表性的现代农业，农村土地产权制度也较为完善。第一，美国土地产权制度概述。一是土地所有权制度。土地私有是美国最为典型的土地制度。美国的土地分为国有土地与私有土地。国有土地主要是矿山、森林、草地、湿地等非耕地。私有土地大约占联邦政府土地的58%，主要分布在东部与中部地带，平原地区肥沃的农田基本上为私有土地。联邦政府土地占32%，州政府与地方政府土地占联邦政府土地的10%。随着现代农业的不断发展，美国国有土地的比重呈下降趋势，私有土地的比重上升。美国农村土地主要被家庭农场占有，在美国现代农业发展进程中发挥着重要的作用。二是土地使用权制度。美国的国有土地主要是以租田的方式由农户或者农场主经营，国有土地所有权归国家，使用权、经营权等主要归农场主支配，私有土地主要以自主自营的方式经营。第二，美国农村土地产权法律制度的变迁。自美国独立至20世纪早期：明晰土地产权，建立家庭农场。独立后的美国于1785年颁布了第一个土地法令，将国有土地廉价出售给私人。1862年以前的美国政府主要以拍卖的形式向私人出售土地，有能力买地的只是少数的商人及银行家，土地投机现象严重，对国家经济发展极为不利。从1850年起，美国社会中就有将农村土地免费提供给农民的要求。美国初期的农村土地制度经历了由国有到私有的变迁过程，家庭农场的建立为美国农业经营制度打下了良好的基础。20世纪30年代：加强对农村土地资源及农村土地质量的保护。20世纪30年代是美国土地管理利用的转折期，美国政府对农村土地资源管理利用的重点由单独的农村土地产权国有配置向农村土地资源土壤保护转变。1936年颁布的《土壤保护和国内配额法》鼓励农民种植增强地力的豆类及牧草等农作物，保护国家的土壤、森林、湿地、水源等。20世纪50年代至今：农村土地使用权的转让力度加大，农村土地经营方式呈多样化趋势。进入20世纪50年代后，美国经济步入了快速发展的轨道，其农村土地制度也发生了重大变化，表现在以租赁形式为主的土地使用权转让力度明显加大，农村土地经营方式多元化。一是土地允许买卖与出租。农村土地产权的交易采取市场交易形式，国家、联邦、州与私人在土地市场交易中都是平等的经济主体，对拥有的土地可以自愿买卖。二是农场的经营方式多样化。美国农场经营有合伙农场、家庭农场、公司农场等，家庭农场在农业生产经营中占主导地位。如，1987年家庭农场的数量占农场总量的87%，其他农场占13%。三是农村土地规模逐年增加。20世纪50年代以来，虽然农场数量每年有减少的趋势，但农场的规模逐年呈现不断扩大的态势。第三，美国农村土地产权制度保障。一是土地产权市场机制健全。美国农村土地产权配置以家庭农场作为边界，农村土地产权归属明晰，产权交易市场化。农村土地市场有专门的土地产权交易地点，土地供需双方在交易场所即可完成交易。买卖与出租是土地交易的主要方式。机制健全的土地市场为农村土地资源效率的提高及经济发展打下了坚实基础。二是完善的中介机构。土地产权交易离不开中介的服务，土地信托是土地交易的一种主要方式。美国联邦政府设有土地银行，民间设有农业合作社或者中介公司等。农场主可以通过土地银行或者委托农业合作社及有资质的中介完成土地交易。三是农民有自己的组织。农场局是农民自己的维权组织，在美国建立了一个完善的网络体系，此网络覆盖联邦、州、县政府，连接美国340多万个农场。农场局根据农场主的利益需求，确定其政策方向，利用自身强大的会员优势及政治影响力，维护农民的合法权益。

三、国外农村土地产权法律制度对我国农村土地“三权分置”法律制度建构的启示

1.产权明晰应是我国农村土地“三权分置”改革的基础。纵观一些发达国家农村土地产权制度的历史变迁，产权明晰意味着产权的稳定，农业生产的特性决定了稳定又明晰的产权是进行有效激励的基础。实践证明，明晰的农村土地产权是减少纠纷、保护农民权益有效路径，也应是我国农村土地“三权分置”改革的基础。

2.完善的市场机制是实现农民权益最大化的有效途径。市场经济中，市场机制的完善不但能够提高土地资源利用效率，而且能增加产权交易的收益，这种共识已成为经济学的基础理论。如，美国有完善的农地市场体系，通过买卖与租赁交易，优化配置农村土地资源，保障了农村土地的流转，使土地能够在更大范围内进行资源高效配置，实现了农地资源效益最优化，最大限度实现了农民的土地权益。我国农村土地“三权分置”改革要不断提高交易效益，增加农民的财产性收入。

3.随着农村土地从公平占用向效率配置的发展，农民财产性收入不断增加。农村土地产权的边界是从土地的占有开始的，有了实际占有就有了使用权，然后经营权从使用权中分离出来。伴随着科技的不断进步，农村富余劳动力大量转移，农民的土地权益随着农村土地的公平占有向效率配置转变，此时，农业收入已不再是农民GDP的主要来源。

4.农村土地资源配置主要是家庭农场经营模式。家庭农场经营模式的优越性在于其农业生产规模可大可小，根据国情可以进行大规模的现代化经营，也可以根据条件小规模经营，还可以适度规模经营。规模化经营可以减少内部成本，实现效率最大化。同时，在农业生产过程中，家庭经营模式不应固化，片面追求大规模的土地经营，而应根据国情对土地经营模式进行完善与创新，走适合国情的多样化的土地经营模式。因此，家庭农场、农业合作化、农业公司及股份制农业的多样化的经营方式及农业生产由小规模粗放的家庭经营，到现在的适度规模家庭经营，再到专业化或者综合性的现代的大规模家庭经营应是中国特色的土地经营之路。

5.健全的法律是保障农村土地产权的根本所在。法律体系健全是英美等发达国家农村土地权益保护中最重要的特征。如，美国的土地法律较为完备，制定了一系列有关土地产权保护的法律，如《土地法》《联邦土地政策管理法》《先买权法》等。英国在19世纪和20世纪制定了《土地改进法》《土地转让法》《物权法》《农业土地所有权法》《农业租用土地法》《小农场租期改革法》及《城乡规划法》等保护农村土地权益的相关法律，通过了一系列的法律法规，最大限度地保护了农村土地产权，实现了农民土地权益的最大化。

6.设置与社会经济发展相适应的农村土地发展权。农村土地发展权与更高的经济发展有着密切关系，是农村土地产权配置的高级阶段。农村土地发展权的设置有利于农村土地的管理利用和实现土地资源的高效配置。在最早设置农村土地发展权的英国，土地持有者变更土地使用性质，要向政府购买土地发展权，这一制度设计的目的是政府对土地增值部分进行再分配。美国农村土地发展权归土地所有者，无论农村土地发展权被政府征购或者转让，农村土地所有者在继续耕作原土地的同时均可有一笔可观的收入。农村土地发展权购买是政府对农村土地使用权转换的购买，用来换取农户放弃农村土地开发权；而农地发展权转让实际上是市场交易行为，农地发展权补偿由开发商进行支付，通过农地发展权的设置来提高农民的财产性收入。

［1］ 王章辉等.欧美农村劳动力的转移与城市化［M］.北京：社会科学文献出版社，1999.157.