依法治国视域下的依规治党研究

刘长发

（中共郑州市委党校 党的建设教研部，河南 郑州 450042）

依规治党不仅是依法治国的内在要求，而且是全面依法治国大前提下全面从严治党的必然选择，是我们更坚决坚持党的全面领导、更有力巩固党的执政地位、更坚强担当历史使命的根本问题。坚持依规治党，加强党对一切工作的全面领导，是我们党依据以党章为核心的党内法规制度体系管党治党以及进行治国理政的基本方略，是习近平新时代中国特色社会主义思想的核心内容。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路”［1］，“坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一，深化司法体制改革，提高全民族法治素质和道德素质”［2］。不仅如此，“坚持依规治党”还被郑重写进了党的十九大通过的党章修正案。这意味着，中国特色社会主义进入了新时代，我们党开启了坚持依规治党、标本兼治、着力推进全面从严治党向纵深发展的新征程。因此，我们要在依法治国视域下以新时代新思想新使命的全新视野和更长远的深邃眼光，对依规治党这一重大历史课题进行深入探讨，更加深刻地领会新时代依规治党的科学内涵，更加准确地把握新时代依规治党的根本性、整体性、法治性，更加深入地推进依规治党战略布局，深化全面从严治党，加强马克思主义执政党建设，保证党的长期执政和国家的长治久安。

一、依规治党的内涵与意义

1.依规治党的内涵。在理论界，关于依规治党概念的界定尚未形成广泛的共识。究其原因，主要在于依规治党的内涵界定缺乏一个较为明晰的定位前提。笔者认为，着眼于找准依规治党的理论前提，需要明确以下几点。第一，党内法规是依规治党的基本依据。所谓依规治党，依据的就是党内法规，主要包括党章、准则、规则、条例、办法、规定、细则等党规、党纪。第二，依规治党是一种党内治理形态。我们党在长期的革命过程中特别是在取得执政地位后，坚持进行依规治党，已经成为党内治理的一种政治自觉。党内制度文本包括党内的各项规章制度经过多年运行，已经得到全党的广泛认可。依规治党是党内治理形态中极为重要的一种形式，也是比较科学的一种形式。第三，依规治党与依法治国相辅相成、相得益彰。依法治国是依规治党的重要前提，依规治党是依法治国的政治保障。第四，依规治党与以德治党互相联系、不可分离。以规治党是核心，以德治党是关键。在管党治党的过程中，要将依规治党与以德治党紧密统一起来，正确处理依规治党与以德治党的辩证关系。第五，依规治党的落实最终依赖于充分执行。执行是制度的生命力，这就要求各级党组织尤其是党员领导干部必须以上率下、以身作则，带头遵守党章，带头遵守党规党纪。由此看来，所谓依规治党就是在全面从严治党的大背景下，为贯彻“党要管党、从严治党”的基本原则，为实现全面推进依法治国的基本要求，严格依据党规党纪进行新时代党的建设，严格依据党规党纪贯彻党对一切工作的领导的一种党内治理方略。依规治党的实质是法治思维和法治方式在党的建设及党的生活中的延伸与落地。在依规治党的框架之下，各级党组织的运行要依靠党内法规来规范，党的领导要依靠党内法规来实现，党员基本权利的落实要依靠党内法规来保障，党内各类违规违纪行为要依靠党内法规来惩戒。在依法治国的进程中开展依规治党，其根本要旨就是要通过整体化的制度规范体系和惩防体系的搭建，塑造一个具有坚定信仰、纯洁作风、严明纪律的马克思主义执政党，以确保党的示范、引领、带动作用的切实发挥。

2.依规治党的意义。依规治党是中国共产党领导中国人民在革命、建设和改革的实践中一以贯之的优良传统。为了完成历史使命，作为马克思主义政党的中国共产党必须坚持严格按照党的规矩行事；为了实现全面从严治党，中国共产党必须坚持依规治党。早在1938年9月，针对王明对抗中央的行为，刘少奇就提出了“党规”的概念。此后不久，毛泽东在10月召开的党的六届六中全会上作了《中国共产党在民族战争中的地位》的报告。在这个报告中，毛泽东明确提出了“党内法规”这一科学概念。同时，他还进一步指出:“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”［3］之后，在历史演进的过程中包括邓小平、江泽民、胡锦涛等在内的党和国家主要领导同志都多次提及、阐述了党内法规建设对管党治党和从严治党的重大理论与实践意义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以党风廉政建设和反腐败斗争为战略切入点，以思想建党和制度治党为主要抓手，全面推进从严治党。在全面从严治党的战略部署中依规治党占据着极为重要的地位，尤其是在吹响新时代前进号角的党的十九大之后，依规治党的现实意义和重要价值更加凸显出来。

二、依法治国与依规治党的逻辑统一

目前，我国包括国家基本法律和党内基本法规在内的社会主义法治体系已经基本形成。可以说，国家法律体系和党内法规体系是我国社会主义法治体系的两翼，依法治国与依规治党具有逻辑上的高度统一性。

1.国家法律与党内法规高度统一。《中华人民共和国宪法》是我们国家的根本大法，是国家的总章程，是人民当家作主地位法律化的具体表现，是人民权利的重要保障。正如列宁所说:“宪法就是一张写着人民权利的纸。”［4］以宪法为核心的国家法律与党内法规高度统一。一方面，建设社会主义法治国家，必须坚持和加强党的领导；另一方面，坚持和加强党的领导，必须通过法治方式，须臾离不开依法治国。

2.国家法律与党的纪律高度统一。国家法律与党的纪律的运行目标都是控制权力。孟德斯鸠作为启蒙思想的集大成者，有一个非常经典的观点，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。［5］党的十八大以来，习近平总书记多次强调要把权力关进制度的笼子里。国家法律与党的纪律从起草到执行再到监督的各个环节，无不贯彻着控制权力的原则。因此，国家法律与党的纪律是从根本上监控权力、约束权力的，二者的有效运行是防范权力腐败的重要机制。党的纪律严于国家法律。1941年5月，中共中央政治局批准实施了具有宪法性质的《陕甘宁边区施政纲领》。其中，关于严肃党的纪律方面的规定，毛泽东亲自提议增加了“共产党员有犯法者从重治罪”［6］一条，这个新的法治原则是我们党独创的，也是我们党对于法治理念的伟大贡献。从理论意义上讲，我们的广大党员干部都应是无产阶级的先进分子、中华民族的先进分子，理当模范遵守国家法律，遵守具有更高标准、更严要求的党的纪律。党的纪律严于国家法律，可以使党的纪律对一些国家法律尚未规定的空白点作出更为严格、更为具体的规定，以此约束党员干部的行为。党纪严于国法，不是说党的纪律高于国家法律，更不是说党的纪律可以代替国家法律，而是指某些党员干部尚未触犯法律、不受法律制裁的行为，一旦违反了党的纪律，就会受到党的“家法”的惩处。在2012年12月4日纪念宪法公布施行30周年的大会上，习近平总书记就明确阐明了这个关系。他严肃地指出：“任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。”［7］因此，无论组织还是个人，都不能超出宪法和法律的范围，都必须以遵守法律为底线。

3.国家法律与党的政策高度统一。国家法律是党的政策的法律化、条文化、规范化，二者是完全统一的。一方面，党的政策提出来以后，在实践证明正确的基础上，依照法定程序上升为国家意志，由人民代表大会制定出相应的法律。当然，这并不意味着法律照搬党的政策，而是把党的政策的精神内化为法律。国家法律既是人民权利的集中体现，又是人民意志与党的意志的完美统一。另一方面，党的政策只能在思想上原则上指导法律的制定和执行，绝不能包办代替法律的制定和执行。

三、依规治党需要进一步解决的问题

基于社会转型期客观环境的变量不可控、多元观念冲击等复杂因素的存在，依规治党解决管党治党的问题依然是一个长期的历史过程，而许多问题难以在短时间内得到解决，这在一定程度上影响了依规治党的实际效力。对此，必须有一个清醒的认识。

1.党规党纪意识有待进一步增强。党规党纪意识是贯彻深入推进依规治党的重要动力来源。当前，虽然全党学习落实党规党纪的意识已经有所增强，但还有一些党员干部的党规党纪意识还存在不少问题。有些党员干部以应付的态度对待学习，不能入脑入心，学而不信、学而不用；有些党员干部的思想深处还存在着不健康的官僚思维和官场心理，“人民公仆”意识没有树立起来；有些党员干部功利主义和个人主义故态复萌，严重削弱了勤奋学习意识、真抓实干意识；有些党员干部没有真正理解“学只是基础，做才是关键”，未能真正将党规党纪学到心中，党规党纪意识淡薄问题没有真正得到解决。因此，要进一步加强对广大党员的党规党纪教育，增强党规党纪意识，以知促行、知行合一，促进广大党员干部正确把握党规党纪的实质，自觉用党规党纪约束自己的言行举止，充分发挥党规党纪的实际效力，将党规党纪的各项要求贯彻到依规治党的实践之中。

2.党内法规制度体系联动性不足。当前，我们党已经形成了“金字塔”式的党内法规制度体系。其中，居于塔的顶部的是党章，它统领着其他所有党内法规，是党的总规矩和根本大法；塔的第二层级包括党的准则、条例等各项基本制度，如党内选举制度、工作制度、代表大会制度、问责制度、党内监督制度等；塔的底部包括党的各项具体工作的规章制度，如党的干部考察制度、党员发展制度以及公示制度等。这三个层级从宏观到微观、从抽象到具体，构成了一套相对完整的党内法规制度体系。需要注意的是，目前“我们缺乏的不是条例、规定、要求，我们缺乏的是具有联动作用的制度体系”［8］。例如，党的干部工作方面，党内仅有一部《党政领导干部选拔任用工作条例》。因此，要系统全面规范干部的培养、选拔、考核、任免等工作，非常有必要出台一部更具有权威性的干部工作管理条例。随着党情的不断发展变化，各种新情况新问题层出不穷，这就使得一些具体领域的立法缺失问题显得非常突出。同时，由于部分立法工作者对党情、国情、世情以及党内法规制度体系整体性把握的准确度不够，以致党内法规的制定缺乏应有的预见性和前瞻性，相互之间的衔接也不尽完善。这些问题的存在不同程度地限制了党内法规制度体系内部联动机制的充分发挥。

3.党内的监督合力尚未充分发挥。近年来，随着巡视巡察“两个全覆盖”的全面落实，党的纪检监察工作力度不断加强，党的监督体系不断完善，监督执纪效果越来越显著。然而，从执纪审查结果、巡视巡察结果、群众反映以及部分“出事”的党员干部的忏悔来看，党的监督体系仍然存在着一些漏洞，影响了党内监督合力的充分发挥。第一，党内监督的保障机制不完善，民主监督力度偏弱。目前，党内的监督形式运行比较顺畅的是具备法定职权保障的自上而下的监督，而自下而上的监督以及同级之间的监督的实际效力则未能充分形成，这种状况严重影响了党内监督合力的发挥。而党内监督合力的增强，则需要广大党员进行充分的民主监督。相比较而言，党员的民主监督具有经常性、灵活性、广泛性等优势，是其他监督形式无法比拟的。然而，在实践过程中，尽管《中国共产党党内监督条例》早已把党内监督列为党员的“监督义务”，但由于与之相配套的保障措施不到位，致使党员尤其是普通党员的民主监督存在监督难、成本高等问题，这在很大程度上消减了普通党员进行民主监督的积极性，使党内民主监督的力度偏弱。第二，党内监督的协调机制不够健全，监督信息沟通不够顺畅。党内监督本身就是一个由多层级结构组成的系统，因而其最终效力很大程度上取决于不同层级的监督主体之间的协调沟通。在现实的党内监督活动中，不同层级的监督主体之间沟通不协调，发现问题与解决问题的内在关联性不够，二者之间很少交互沟通。信息不畅通，工作步调就会不一致，很容易导致“管得着的看不见，看得见的管不着”等问题的出现。违规违纪行为是党内监督的重点，而广大群众深恶痛绝的“慢作为、不作为”“为官不为”等现象，看似没有违纪，实际上已经严重背离了党规党纪的要求，这些现象必须紧密依靠媒体舆论的监督特别是人民群众的监督，才能被及时发现、被严肃惩处，才能使之无所遁形。因此，必须充分整合党内外各方面的监督资源，发挥整个监督体系的合力，使党内监督的各个主体步调一致，进而相互配合、统筹推进。

4.党内法规与国家法律的衔接协同有待于进一步强化。党内法规与国家法律的衔接协同，是指性质相同、方向相同的党内法规与国家法律之间进行有效衔接并协同管党治党的全过程。近年来，党中央明确提出了“党纪严于国法”的要求，有效解决了曾经存在的“以纪代法、纪法混同、纪法不分”等问题。然而，党内法规与国家法律的衔接协同在实践过程中仍然存在着不足之处。第一，在制定阶段，党内法规与国家法律衔接不足，导致二者的边界不够清晰而时常出现冲突。党内法规的程序性、系统性、科学性同国家法律相比较而言有一定的差距。例如，许多党内法规条文中“及时”和“有关规定”等表述不够明确，在执行中很容易引起理解上的歧义，从而影响党内法规的实效性。第二，在执行环节，党内法规与国家法律的衔接协同不够，致使有些具体问题处于二者的夹层之中，造成执纪执法两不靠，从而陷入尴尬境地。

四、依法治国视域下依规治党的路径

依规治党是一项复杂的系统性工程。要坚持依法治国视域下的依规治党，必须树立绵绵用力、久久为功的思想，着力建设与国家法律协调衔接的党内法规体系，构建依规治党执行保障机制、内外协同机制，健全党内法规制度的内部联动机制，优化党内外监督衔接协调，探寻依规治党的具体路径，构建依规治党的新常态。

1.规范党内立法程序，打牢依规治党的前提。

亚里士多德提出，“法治应包含两重意义：已经成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”［9］。因而，依规治党的前提在于设立规范的党内立法程序，保证所制定的党内法规必须是“良规”，是具有一定操作性的适合现代政党治理规律的“好规矩”。基于此，中央制定了《中国共产党党内法规制定条例》，对如何制定党内法规进行了明确的机制与程序性规定，为“良规”的制定提供了科学的规范保障。实现依规治党的治理良序，离不开对以下三个方面的内容进行重点强化。第一，党章在整个党内法规体系中的“根本大法”地位要切实得到维护。党章在党内法规体系中的地位相当于宪法在国家法律体系中的地位。有法律学者认为，相比较国家法律而言，党内法规是“软法”，但这并不意味着党内法规的弱势。相反，在我国政治生活实践中的某些时候党内法规功能的发挥经常比国家法律的“硬法”更“硬”。因此，党章在党内法规中要发挥类似于宪法对于普通法律的审查基准作用，即党章的基本精神在党内具有最高权威，任何党内法规的制定和实施一旦与之相违背，一律无效。第二，党内法规要与国家法律有效衔接，并能与之进行良性互动。党的十八届四中全会开始提及这个问题，但如何构建具体的衔接机制还有待于实践探索。第三，及时修订党内法规，剔除那些过时的、不合理的条文，代之以更加合乎新时代新形势的内容。

2.强化党内法规的执行力，紧握依规治党的抓手。法国文学家和政治思想家，近代自由主义的奠基者之一本杰明·贡斯当指出：“法律的精神被一个政党、一个民族所信服并遵守，其重要性远超过法律自身固有的优点。”［10］强大的执行力是国家法律产生效用的必要保障。党内法规在实践中也离不开强大的执行力，依规治党的关键在于强化党内法规在实践过程中的执行力度。第一，要确立党内法规的权威性。中央早已明确，党内法规严于国法。党员干部必须坚决维护党内法规的权威性和严肃性，自觉遵守党内法规，不断提高党内法规的执行力，严格按照程序和规矩办事。第二，必须端正执行态度，增强落实意识。再好的党内法规，离开了良好的执行态度，也只能是“花瓶”；再好的法规，没有良好的落实意识，也只能是摆设。端正党内法规的执行态度，认真落实党内法规，是党员干部应尽的义务和必须履行的责任。因此，我们要想节省党内法规的执行资源，必须变被动执行为主动执行，务求每一条法规都能够落地生根，切实实现制定的初衷。第三，应准确、全面地执行党内法规，坚决防止层层加码。例如，个别单位和地方，在整治裸官时片面执行法规，盲目扩大化，将一些海归专家当作是裸官而加以清退，造成了非常恶劣的影响。执行党的政策和党内法规，必须细心研读党内法规的条文，完整准确地理解其内涵，精准把握执行的适度原则。在执行过程中应当贯彻实事求是的基本精神，既不搞上纲上线，也不搞一阵风。

3.健全党内法规运行的保障机制，夯实依规治党的基础。依规治党健康有序运行保障机制的要素，包括党员干部党内法治思维的树立、对党规党纪的自觉认同、执行党内法规的组织制度化的规定以及对违反党内法规行为的惩处等。因此，我们推进依规治党，一手要抓好党内法规的教育培训，全面提升党员对于党规党纪的认同感，一手要抓好对于违规违纪行为的严厉惩戒，切实强化党规党纪的执行效果。当前，依规治党的治理形态已经初步形成。然而，在党内治理的具体实践中有规不循、有纪不守的现象仍时有发生。一些党员干部甚至是领导干部，重视党规党纪只是表面现象，内心深处依然笃信个人权威，实践中依然奉行强人政治，认为这才是推进全面从严治党的不二法门。换言之，一些人的法治思维相对匮乏，人治思维比较严重，干扰了依规治党的公信力。因此，要进一步强化党员代表大会制度、差额选举制度、决策制度、党务公开制度等的贯彻实施，创设有效程序保障党员权利的行使、保障党员主体地位的实现；要进一步细化实现依规治党的保障措施，明确落实各级党委的主体责任和纪委的监督责任，通过责任追究保障党员信仰和遵从党内法规；要进一步加强对违反党内法规行为的打击力度，让广大党员认识到党内法规不是“纸老虎”，从而对党内法规树立起敬畏感。总之，要把违规违纪行为的惩治挺在前头，既倡导道德自律又坚持党内法规惩治。

4.编织好把权力关进法律和党规的制度笼子，抓住依规治党的关键。当前，有部分党员干部无视党内法规，也无视国家法律，将自身特权凌驾于法律和党规之上，游离于制度的制约之外，致使违反制度、滥用权力的情况时有发生。而现实的监督制约制度，如述职、述廉、述责、述法、巡视、督察、质询、问责、诫勉谈话、异地任职、职业回避、职业禁止、重大事项申报等，有的形同虚设，有的执行不力，有的缺乏创新性。这种状况严重破坏了党的形象，极大地损害了国家法律的威严。依法治国的前提是依法治吏，其治理重点是针对手握权力的各级干部特别是领导干部。依规治党的核心就在于抓好“关键少数”，让“关键少数”的权力受到有效的监督和制约。二者统一的节点就是用法律和党规监督、规范、约束、制衡权力，实现“把权力关进制度的笼子里”的要求，让权力在法律和党规规定的轨道内运行，确保领导干部正确行使人民赋予的权力而不滥用权力。领导干部是党的宝贵财富，是实现依法治国和依规治党的领导骨干。他们严格遵守党纪国法的榜样示范作用，对全党全社会全体人民至关重要。只有领导干部率先垂范，带头尊法、学法、用法、守法，才能上行下效、以上率下，让依法依规办事蔚然成风。为此，要用法律和党规为权力划定清晰的界限，让党员干部自觉认同“法定职责必须为、法无授权不可为”的底线思维，让党员干部自觉在法律和党规的约束下用权。针对当前权力框架设置下存在的制度漏洞和权力实际运行中出现的问题，要善于因病施治、对症下药，打造严密、结实、科学、合理的“铁笼”，从法律和党规两个方面防范权力的滥用。

5.坚持依规治党与以德治党相统一，把牢依规治党的重心。从根本上廓清依规治党与以德治党之间的关系，是坚持依规治党与以德治党相统一的前提。坚持依规治党和以德治党相辅相成、相向而行，是我们党管党治党的重要理念，在全面从严治党的过程中要时刻保持依规治党与以德治党的高度统一。道德是向善的先导，是遵守纪律的必要前提；纪律是纠错的手段，是恪守道德的坚强保障。推进全面从严治党，要想达到标本兼治、内外兼修的效果，必须同时具备强大的道德感召力和坚定的纪律约束力，二者缺一不可。正如习近平总书记所指出的那样，“我们深入研究探索，汲取全党智慧，坚持依规治党和以德治党相统一，坚持高标准和守底线相结合，把从严治党实践成果转化为道德规范和纪律要求，党内法规制度体系更加健全”［11］。2016年1月1日实施的《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党廉洁自律准则》，最为有效地实现了总书记的要求。《中国共产党廉洁自律准则》的主旨是以德治党，进行正面倡导，号召党员干部追求行为“高线”，更好地践行党的宗旨；《中国共产党纪律处分条例》强调依规治党，具有强烈的惩治力，告诫党员干部守好行为“底线”，更好地进行自我管理和约束。依规治党与以德治党好比“车之两轮，鸟之两翼”。一方面进行道德感召，提高遵规守纪的内在自觉，另一方面强调纪律约束，为党员干部道德情操的养成提供坚实保障。正可谓双管齐下，相辅相成。坚持依规治党与以德治党相统一，要注意以下两个着力点。第一，要通过各种宣传、培训、教育让全党充分认识到，以德治党与依规治党相结合是我们党建党经验教训的智慧结晶。回顾我们党的历史不难发现，早在建党之初我们党就有了依规治党与以德治党的思想自觉，并进行了相应的实践活动。此后九十多年革命、建设和改革的历史，实质上就是一部从思想建党与制度治党两个维度加强党的自我建设的历史。我们党从革命时期到建设、改革时期，无不从“德”和“规”两个方面着手对党员的思想行动进行适合中心任务和奋斗目标的规范与引导。这两个维度不断发展转型以及交汇融合，终于形成了我们党管党治党的党内治理形态，实现了以德治党与依规治党的良性互动。以德治党与依规治党有机结合，有利于我们更好地正确处理国法与党规的关系，有利于我们党更好地发挥自己的政治优势，有利于凸显广大党员干部在管党治党中的主体地位并真正发挥好主体作用，进而切实提高全面从严治党的实效性。第二，要充分把握道德规范与党内法规之间相辅相成的关系，协调推进以德治党与依规治党同步发展。以德治党主要靠的是道德规范，是需要党员干部内化于心而后外化于行的“软约束”。这里所说的道德包括共产主义的道德追求、中国特色社会主义的道德规范以及中华优秀传统文化的道德要求三个层面的内容。依规治党的主要依据是党内法规，是看得见、摸得着的“硬约束”。实现以德治党与依规治党两者之间的有效结合，必须强化对党员干部的教育引导和理论武装。同时，还必须强化党内的监督执纪。由此，共同构筑全面从严治党的新格局。

［1］ ［2］习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［Z］.北京:人民出版社，2017.22，22.

［3］ 毛泽东选集（第2卷）［M］.北京:人民出版社，1991.528.

［4］ 列宁全集（第12卷）［M］.北京:人民出版社，1987.50-52.

［5］ ［法］孟德斯鸠.论法的精神（上册）［M］.张雁深译.北京:商务印书馆，1961.187-189.

［6］ 中共中央文献研究室，中央档案馆.建党以来重要文献选编（第18册）［M］.北京:中央文献出版社，2011.242.

［7］ 习近平谈治国理政［M］.北京:外文出版社，2014.138.

［8］ 王长江.我们缺的不是条例，而是具有联动作用的制度体系［EB/OL］.http://theory.people.com.cn/GB/11590192.htm1，2011-05-09/2018-02-10.

［9］ ［古希腊］亚里士多德.政治学［M］.吴寿彭译.北京：商务印书馆，1965.276-280.

［10］ ［法］本杰明·贡斯当.古代人的自由与现代人的自由［M］.阎克文，刘满贵译.北京:商务印书馆，1999.266.

［11］ 习近平在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话［N］.人民日报，2016-05-03（02）.