稳妥推进深度贫困地区整村搬迁工作的对策建议

郝玉宾，朱友红

（1.中共山西省委党校现代科技教研部，太原　030006；2.中共山西省委党校信息网络教研部，太原　030006）

近年来，各级党委政府紧紧围绕深度贫困地区脱贫攻坚任务，聚焦最困难的地方、紧盯最困难的人群、扭住最急需解决的问题，采取超常举措攻坚，各项工作成效显著。但受一些主客观因素影响，在推进深度贫困地区脱贫攻坚尤其是整村搬迁工作中，也存在一些不可回避的矛盾和问题。为此，笔者所在的课题组赴一些贫困县的部分整村搬迁自然村和移民新村，就深度贫困地区整村搬迁工作进行了实地调研，在调研的基础上通过深入分析和思考，提出进一步稳妥推进深度贫困地区整村搬迁工作的几点建议。

一、部分移民新村选址规划不科学，贫困户对搬迁存有顾虑。建议坚决按照“搬得出”“稳得住”“能致富”的原则，科学规划移民新村，切实使中央和各级政府的相关政策落到实处

目前，大多数贫困县选择将移民新村建在县城周边，这种安置方式有效地解决了整村搬迁所需要的移民安置房问题，对于改善搬迁移民的居住、生活、就医和子女上学等条件有着明显益处，同时也对消化县城楼盘库存起到了积极作用。但随之而来的一些新问题不容忽视，如搬迁户的生活成本大幅度提高，许多搬迁户生产、就业问题短期内无法解决，传统生活习惯改变需要适应，等。课题组在对某县近两年已搬迁入县城周边移民新村的部分村民家访中获知，由于“重搬迁、轻安置”，部分搬迁户陷入了一种新的困局，他们有地不能种，家禽家畜无法养，政府承诺的解决公益岗位尚未及时兑现，生活消费失去了保障，有些只能靠儿女们的资助维持生计。诸如此类问题使得搬迁移民的经济负担和心理不适增加，出现了一定的失望和不满情绪。很多未搬迁的贫困户处于搬与不搬的矛盾境地，“搬”则面临着旧宅拆除和自己“住不起”“住不惯”等问题；“不搬”则意味着放弃政府的各项政策优惠。“两难”的选择，导致了整村搬迁工作初衷的异变，搬迁工作由“我要搬”变成了“要我搬”。针对上述现状和问题，我们提出如下建议：

第一，科学制订整村搬迁规划，适时组织整村搬迁规划的专项评估检查。搬迁规划不是简单的人员迁徙、家园变换计划，更是一个经济重组、社会重构的系统工程。因此，在制订整村搬迁规划时，要充分尊重群众意愿，严格按照“搬得出”“稳得住”“能致富”的要求，科学选址，合理制订搬迁规划。同时可适时开展对搬迁规划的专项评估检查，及时纠正和调整不符合中央和上级有关易地搬迁精神的规划，杜绝不合理的在县城周边扎堆搬迁的整村搬迁规划。

第二，充分利用各地开发区建设的契机，同步进行移民新村建设。为切实解决开发区块头不大、活力不强、引领不足等突出问题，各地正以改革创新的勇气和智慧推进开发区建设，推动开发区二次创新创业。各地在实施整村搬迁工作中，应紧紧抓住这一契机，在开发区规划与建设中，同步进行移民新村规划和建设，这样既能为开发区发展储备劳务资源，同时也能为搬迁移民增加就业选择的机会，实现开发区建设与脱贫攻坚工作的“双赢”。

第三，采取切实有效的举措促进搬迁户“稳得住”“能致富”。对已搬迁入移民新村特别是县城周边的搬迁户进行一次全面调查，如果存在“稳得住”“能致富”规划落实不到位的情况，要加快落实进度，及时兑现承诺。对确有困难、短时期内无法兑现承诺的，应加大对搬迁移民的沟通解释工作，同时做好慰问救济事宜，最大程度地降低对易地搬迁政策及后续搬迁工作的不良影响。

二、整村搬迁规划数量多，实际落实困难大、数量少。建议在充分尊重群众意愿的前提下，适当调整规划任务，确保需要整体搬迁的深度贫困自然村应搬尽搬

目前各地都围绕2020年全面建成小康社会，制定了深度贫困村易地搬迁工作规划。课题组在调研中发现，许多贫困县存在整村搬迁规划数量多、实际落实下来少的问题。之所以出现这种现象，一方面是贫困户思想保守、故土难离的主观因素和基层干部对整村搬迁工作长远意义宣传不充分等客观因素所致；另一方面也暴露出基层政府在前期摸底工作中征求群众意见不充分、工作做得不扎实的问题。规划与实际不符的问题使得基层政府陷入两难境地，如果不按规划数量搬迁，则完不成搬迁任务，也会造成已建和在建的移民新村住房空置；如果按规划数量实施搬迁，容易出现部分群众有抵触情绪、甚至引发上访和矛盾激化等问题。针对上述现状和问题，课题组提出如下建议：

第一，组织扶贫攻坚工作人员对易地搬迁政策的再培训、再学习。深度贫困自然村所处乡（镇）干部、扶贫工作队、村两委成员和第一书记，是扶贫攻坚第一线人员，他们既是搬迁工作的组织执行者，同时也是搬迁政策的宣传者、搬迁群众的释疑者和互动者。只有他们真正统一思想，正确理解和把握上级出台的相关政策，自然村整体搬迁工作才能稳步推进、有序完成。因此，可以对涉及整村搬迁工作的所有一线人员，集中组织开展一次学习培训，促使他们真正做到学好文件、吃透精神，不折不扣地按照相关要求规范开展工作。

第二，加强对搬迁群众的宣传和引导。负责整村搬迁工作的一线人员要耐心细致地做好沟通引导，让贫困户充分了解自己的现实处境，发自内心地认识到整村搬迁是改变贫穷命运难得的契机，是他们自身发展的新起点。为此，可以考虑组织贫困户代表参观已经建好的移民新村，增强他们的切身感受；通过制作一些视频节目、展板展示移民新村的教育、医疗、养老、生活、生产发展等民生规划，让搬迁群众消除生产生活的后顾之忧，从而产生改变贫困面貌、共建美好家园的内生动力。

第三，适当调低整村搬迁规划任务和指标。要全面摸底、认真核准需要整体搬迁的深度贫困自然村，提前征求搬迁群众意见，确保需要整体搬迁的深度贫困自然村应搬尽搬。在实施整村搬迁扶贫过程中，要在充分加强对群众宣传引导的基础上，广泛征求群众意见和建议，适当调整规划任务，调低整村搬迁的计划性指标，不搞“一刀切”。要分类甄别、分类施策，对限制或禁止开发区、煤炭等矿产开采沉陷区、地质灾害威胁区等区域的贫困村要做到应搬尽搬，对其余类型贫困村可根据各种主客观情况，在充分尊重群众意愿的情况下选择整村搬迁或者部分搬迁。

三、有些贫困县搬迁安置存在资金缺口。建议科学合理核算各项费用，多样化选择安置方式，积极稳妥推进深度贫困自然村整村搬迁工作

课题组在调研中发现，许多县区存在搬迁安置资金短缺问题，影响易地扶贫搬迁工作的顺利开展。究其原因，主要有以下三个方面：一是征地与规划等前期工作耗资较大。由于适宜整村搬迁安置区域的土地多属平地或耕地，当地农民往往不愿低价出让，同时近年来公路建设、企业用地客观上助推了征地费用上涨，增加了整村搬迁安置土地的调整难度。再加上前期勘探、测量等费用也较大，导致产生一定的资金缺口。二是个别贫困县赶时间、赶进度导致的资金短缺。为了加快整村搬迁进度，提前完成搬迁任务，个别县区将下一年度的搬迁计划提前到本年度完成，造成搬迁资金短缺，打乱了搬迁房建设的正常计划，变相增大了施工单位的垫资压力。三是上级下达指标外市县确定的同步搬迁人口基数过大，造成搬迁补助和拆迁复垦补助资金额度过大。针对上述现状和问题，课题组提出如下建议：

第一，科学合理核算征地费用。考虑到搬迁安置方式不同、区域位置不同、土地性质不同、征用时间不同等因素，应进一步出台细化政策，区分不同情况，科学合理核算征地等前期费用，确保整村搬迁安置征地与规划等前期工作顺利开展。

第二，多样化选择搬迁安置方式。应坚持一村多策、因户制宜，多样化确定搬迁安置方式。适当减少城区周边安置房建设，加大在行政村周边和空心村旧址建安置房，此举既可大大降低征地费用，减轻政府在搬迁后村民就业安置方面的压力，也不至于使搬迁移民生产生活方式改变太大造成不适应。

第三，积极稳妥地推进搬迁安置房建设。各地要严格按照上级的决策部署，根据整村搬迁工作的时间表和路线图，按规划、分年度、有计划地组织实施搬迁工作，坚决防止赶进度、赶工期造成资金脱节或搬迁安置工程质量降低。

第四，坚决杜绝“搭车搬迁”现象。要精准识别搬迁对象，防止出现项目县全域都可以搬迁的现象。为了有效推进整村搬迁工作，减轻财政负担，要在确保应搬尽搬、不掉一户、不漏一人的前提下，加强对搬迁对象的审查，切实把需要搬迁的情况摸透搞清，使真正符合政策的群众搬迁，坚决杜绝“搭车搬迁”现象。

四、许多地方存在旧宅腾退拆除难问题。建议采取设置腾退旧房缓冲时间段、分类处理原有房屋、完善细化政策等方式，妥善解决各类旧宅腾退拆除难题

根据易地扶贫搬迁相关政策规定，贫困户必须拆除旧房才能新建或新购房屋，否则不给予认可补助。但在具体实践中，许多地方存在旧宅腾退拆除难的问题。课题组通过调研走访，发现其原因主要有三个方面：一是有些搬迁户的确有保留旧宅的实际需求。在调研中，许多搬迁户提出希望搬迁后能继续耕种原承包土地，如能将旧宅留下，可方便存放机械、种子、化肥、农药等生产工具或生产资料，也方便耕种时临时居住。二是搬迁户对迁入新居确有顾虑。许多搬迁户表示对搬迁后的生产生活比较担忧，也担心搬迁后生活不习惯，一些基层干部也反映腾退拆除旧宅工作非常难做，对于搬新宅不拆旧屋的钉子户缺乏有效措施。三是存在易地扶贫搬迁政策中尚未涉及的一些实际问题。当前各地对“有户有房”的村民，无论是建档立卡的贫困户还是同步搬迁户，都有相应的腾退拆除奖励补偿政策，而对于“有房无户”的房屋拆迁补偿问题，对于“空心村”整体搬迁中的户数认定问题，大多地方有关易地扶贫搬迁的文件中没有相应的政策指导。针对上述现状和问题，课题组提出如下建议：

第一，探索设置腾退旧房的缓冲时间段。为了给搬迁群众一个适应新生产生活环境的过渡适应期，可以考虑设置一个时间段的缓冲期，缓冲期结束后仍不自行拆除的，基层政府可组织人员进行拆除，并扣除搬迁户的拆除复垦奖补金。

第二，在迁出地适当保留部分住宅作为集体产权房屋留用。一般而言，许多搬迁户短期内还要以务农为主，原迁出地往往是深山地区，耕地难以很快有效流转，有些搬迁户仍会继续耕种原有土地。鉴于此，迁出地房屋不宜立即全部拆除，可选择保留几处质量较好的住宅，统一收回作为集体产权，作为生产工具集中存放处，在农忙时也可作为搬迁户临时休息所，或为留守护林员提供住宿地。

第三，进一步完善细化相关政策。对“有房无户”的房屋拆迁补偿问题，亟需在省级层面出台符合法律法规的指导文件，以填补政策空白。比如可考虑出台各地指导价实现按面积补偿等，给具体执行搬迁工作的基层干部提供法律和政策指引，切实保障群众的实际房屋权益。

五、一些搬迁移民搬迁后的生产生活和后续发展难以保障。建议探索实施跨区域搬迁，拓宽搬迁移民就业安置渠道，大力提升搬迁移民致富能力，实现搬迁移民自我发展

课题组在调研中发现，大部分搬迁移民对搬迁后的生产生活及后续发展问题心中无数，影响了搬迁工作的有序推进。究其原因，主要有以下三个方面：一是由于移民安置地农业用地紧缺，搬迁入的农民往往面临无地可种或得不到与失去地相同面积的土地，这样一来，以种植业为生的那部分移民就会因为失去赖以生存的土地或种不到足够面积的土地，而使基本生活得不到保障。二是移民安置地经济基础薄弱，产业项目较少，吸纳就业能力较低，就业渠道狭窄，导致搬迁移民难以及时就业。三是由于搬迁时间紧、任务重，当地政府往往考虑较多的是如何搬得出，而搬迁移民拓宽增收渠道需要自寻门路，他们大多经济条件较差，文化水平不高，没有必要的农业实用技术，致富能力和自我发展能力较弱，“稳得住”“能致富”成为移民搬迁后的难中之难。针对上述现状和问题，课题组提出如下建议：

第一，确保分类确权到户。基层一线人员要加大对农民土地承包权和土地确权政策的宣传，消除搬迁移民心中的顾虑，实事求是地核实农民所承包土地的亩数、土地类别和土地收益，盘活承包地、林地、宅基地，完成“三地”资源核查确权，确保搬迁移民权益不受损。对复垦后的土地要抓紧进行分类确权，及时赋予搬迁农户相应的承包经营权，并与其他土地享受同等权益。

第二，探索实施跨区域搬迁。针对移民安置地农业用地紧缺的问题，可以制定出台外迁政策，允许在本市跨县区安置，积极鼓励有条件和有能力的搬迁对象，采取自愿选择投亲靠友的办法，举家搬迁到其他条件更好的县区。对于这部分愿意搬且搬得出的贫困户，可以把建房补助款补给迁入地，由当地负责建设搬迁安置房。

第三，加强致富技能培训和信贷支持。应有效整合教育、人社、民政、财政、扶贫等部门资源，加强对搬迁移民的就业培训和创业指导，使搬迁移民每户至少有一人掌握一门实用技术，至少有一名劳动力就业。积极探索设立移民转移就业专项基金，为集中安置的移民转移就业提供贷款贴息。积极协调金融机构做好搬迁户信用等级评定和贷款信用等级证发放工作，为移民获得创业信贷资金支持扫清障碍。

第四，多途径解决搬迁移民就业问题。应研究制定相关优惠政策，按照“一点一策”“一户一法”的思路，对搬迁移民集中安置点科学布局、合理规划配套产业。引导搬迁移民从种植、养殖、租赁种养、餐饮服务、劳务输转等多途径选择适合自己的就业方式，开展生产经营活动。积极鼓励搬迁群众开展自主创业，结合政府、企业和社会组织帮助实现就业，增加收入。通过上述方式方法，推动搬迁地的农业资源向工商资本转化、传统农业向现代农业转化、传统农民向城镇市民或产业工人转化。

六、移民新村的社会治理、文化重构和组织建设亟需跟进。建议加强基层组织建设，构建矛盾调处机制，营造互帮互助的移民新村文化氛围

整村搬迁是一个复杂的系统工程，涉及土地的重新配置、经济产业结构调整、行政管辖权整合、社会心理等诸多内容。一方面，整村搬迁导致搬迁村失去了原有行政村组织的辖制，组建新的村党支部和村民委员会势在必行；另一方面，在搬迁移民融入新环境的一系列调整和整合过程中，搬迁移民与原住民之间、城镇居民与农村居民之间、不同村的搬迁移民之间存在一定的心理隔阂、利益矛盾以及生活习惯和文化的差异，极易引发各类社会风险。针对上述现状和问题，课题组提出如下建议：

第一，加强移民新村“两委”班子建设。已经妥善实施移民搬迁安置的新村，应积极稳妥组织好村“两委”集中换届工作，要拓宽人选推荐范围，创新选任方式，优化整体结构，实施农村本土人才回归工程，选拔优秀人才进入村干部队伍。移民新村所在乡党委、政府应加强对村“两委”干部的培训，让他们了解搬迁地的风俗、民情以及可能面临的矛盾问题，为其更好地开展工作奠定基础。

第二，向移民新村增派第一书记。为了进一步加强搬迁移民思想政治工作，深入开展党和国家大政方针宣传，促进与上级党组织、政府的沟通协调，可从县以上组织部门选派第一书记驻村指导。选派第一书记应重点突出党性强、能力强、威望高、农村工作经验丰富，确保选派的第一书记在“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”方面发挥强有力的作用。

第三，构建移民新村矛盾调处机制。为畅通搬迁移民之间、搬迁移民与原住民之间的沟通渠道，可建立矛盾调处机制和社区管理决策机制，可由第一书记、临时党支部成员、村委会成员等组成新村矛盾调处工作组，负责调处各类矛盾纠纷。可成立社区事务理事会，引入退休的国家公职人员、企业退休职工、退休老教师和熟悉当地风俗、个人威望高、协调能力强、善于运用乡规民约的乡村贤人参与，制定“全民参与、公开透明”的社区管理决策机制，对新村具体事务进行充分讨论，逐步提升搬迁移民的归属感。

第四，营造搬迁新村互帮互助的和谐文化氛围。互帮互助是构建和谐移民新村文化的基石，也是形成新村凝聚力的灵魂。因此要在移民新村建立互帮互助组织，营造互帮互助的良好氛围。要经常组织开展文化活动，使搬迁移民之间、搬迁移民与原住民之间互相熟悉，理解各自的风俗民情，消除文化隔阂，彼此建立新的“熟人社会”，实现搬迁移民在交际心理、价值观、思维方式上的提升，实现移民新村融合共赢和谐发展。