城市基层党建网格化理论研究与实践探索

张　恺

（中共广州市委党校黄埔分校党建研究部，广州　510700）

将网格化管理理念从社会治理领域引入城市基层党建工作，推动城市基层党建的网格化管理，是新形势下城市基层党建工作理论和实践的创新，对建设服务型基层党组织、巩固党的执政基础、提升社会管理服务水平，具有十分重要的意义。当前城市基层党建网格化研究方兴未艾，形成了一些理论成果，积累了不少实践经验，同时也存在着诸多理论困惑和实践难题，需要人们去研究和破解。

一、城市基层党建网格化的提出背景

随着我国城市化的快速发展，人口大量聚集于城市，城市居民人数众多、成分复杂、诉求多元，导致城市社会治理工作量逐渐增加、工作范围不断扩大、工作任务日益繁重。为了解决城市社会治理出现的新问题，上海市于2003年率先探索实施城市网格化治理，北京市东城区紧随其后于2004年研究开发出了网格化城市管理系统，将网格化管理模式运用到城市社会治理实践工作中，且取得了突出成效。此后，城市社会网格化治理在全国范围内逐步推开。

城市社会网格化治理模式是在保持原有街道和社区管理体制不变的基础上，将城市社区管辖地域划分为若干个网格单元，配备网格管理人员进行动态巡查和上报处置，即依赖网格化信息系统管理平台，对每一网格单元里的“事件”和“部件”实施主动化、动态化、精细化和数字化的服务管理。城市网格化治理紧紧依托原有的街道和社区等行政组织结构而展开，为城市社会治理提供了新的治理理念和思路。城市社会网格化管理所依赖的网格化信息系统管理平台，打破了以往的“条块分割”和“信息孤岛”限制，变传统、被动、定性、分散和多头的管理为现代、主动、定量、系统和综合的治理，大大提升了城市社会治理的效率和水平。近年来，在国家层面的支持和推广下，网格化治理逐渐成为当前改进城市社会治理方式的一个重要创新举措和发展趋势。

在大力推进城市社会网格化服务管理的新形势下，城市基层党建需要主动适应网格化治理新模式，将网格化治理模式引入基层党建，积极探索创新符合网格化治理需求的城市基层党组织设置形式、工作方式方法以及作用发挥的载体和机制，不断提高城市基层党组织的统筹协调能力、资源整合能力、服务群众能力以及维护稳定和促进发展能力，从而形成城市基层党建与城市社会治理统筹兼顾、相互依赖、相互融合、相互促进的良性互动格局。基于这种考虑，一些敏锐的学者早在十多年前便已提出把网格化治理理念和方法引入城市基层党建工作，并提出了“基层党建网格化”这一命题。部分城市在推行社会治理网格化的过程中，也逐渐认识到在网格化这一新型社会治理体制中不能忽视基层党组织的参与，于是把基层党建工作融入网格化社会治理之中，探索出了实施城市基层党建网格化的具体路径。随着各地城市基层党建网格化实践经验的不断增多，越来越多的专家学者开始关注到这个问题，并从理论层面总结出了城市基层党建网格化的经验。理论研究成果的增多，反过来又进一步推动了城市基层党建网格化的实践发展。在理论研究和实践探索的双重推动下，网格化逐渐成为创新城市基层党建的一个“热词”，受到了基层党建研究工作者和党务工作者的广泛关注。

二、城市基层党建网格化的内涵

从公开发表的文献来看，专门研究城市基层党建网格化的成果还较为少见。在研究党建网格化问题时，理论界和党务工作者通常将研究重点放在社区党建网格化方面。国内理论界对社区党建网格化的研究最早始于2004年中共上海市长宁区委组织部课题组在《上海党史与党建》上发表的《建立社区党委是探索社区党建网格化的新思路》一文。该文研究的重点是以建立社区党委为抓手实现社区党建社会化，文中仅提到了“社区党建网格化”这一概念，并未展开深入的分析。2005年，该课题组主要成员周敬青在《上海党史与党建》上重新发表了《建立社区党委是探索社区党建网格化的新思路》一文，在新发表的论文中，周敬青率先在党建研究界对社区党建网格化的内涵、目标和具体功效进行了深入剖析。

社区党建网格化这一新概念提出后，立即引起了党建理论界和党务工作者的密切关注，此后有关党建网格化的理论文章和实践经验材料逐渐增多，党建网格化逐渐成为创新城市基层党建的一个崭新课题。对相关成果进行分段研究不难发现，从2004年至2009年，党建理论界和党务工作者尚未对党建网格化进行大规模的讨论和研究，2010年以后随着网格化管理被广泛运用于社会管理领域，从网格化视角研究城市基层党建的文章逐年增多。根据中国知网的数据，截至2017年12月底，与党建网格化有关的文献有355篇，其中专门研究党建网格化的文章有121篇，其中大部分文章是以城市社区为契入点而展开研究的。关于社区党建网格化的内涵，现有成果给予了不同的阐释，代表性的观点有以下三种：一是米孜古丽·依布拉音等人认为，党建网格化管理模式就是“把各社区划分成若干网格，并成立网格党组织，把在社区居住、工作的党员纳入网格党组织进行管理，形成横到边、纵到底、条块结合、以块为主、开放式的区域性党建工作新格局”〔1〕；二是周敬青等人认为，社区党建网格化是“以社区为载体，以网格化的方式，打破条块分割，发挥社区内各类党组织和党员参与社区党的建设的积极性，整合社区内各类党组织的资源优势，探索跨系统、跨行业、跨所有制、跨隶属关系的‘多跨’区域性横向联动的社区党的组织网络和工作机制，形成全面整合社区党建资源的综合平台，合理配置资源，实现党建资源的共享和高效应用”〔2〕；三是王芳等人认为，社区党建网格化管理就是“社区党建积极借鉴网格管理的理念，把城市社区按一定标准划分成若干网格，以网格为党建基本单元，以信息化为支撑，创新党组织设置模式、党员教育管理方式和党建工作协调机制，有效整合街道社区各类资源，构建开放式、区域化、全覆盖的街道社区党建工作新格局”〔3〕。

与社区党建相比，城市基层党建更加注重全面统筹、系统推进、开放融合和整体效应。从行为主体来看，社区党建的行为主体是社区党委（总支、支部），城市基层党建的行为主体是城市各级各类党组织；从区域空间来看，城市基层党建以整个城市为建设空间，而社区党建则是以居委会辖区为建设空间；从内容来看，城市基层党建是横跨各个社区的统筹性、综合性、共享性的大区域党建，内容包括社区党建的范畴。同时也要看到，城市基层党建虽然以整个城市为建设空间，但仍以社区为基本单元，其工作内容最终还是要落到社区，工作成效最终还是要通过社区建设和管理水平来体现。各地经验显示，在推行党建网格化过程中，在划分网格时，基本上是在原社区居委会辖区内，视党员的数量和分布情况，按楼宇、住宅小区、街区、企事业单位、商圈、园区等划分出若干个平行网格单元，并没有打破原有的街道社区辖区。因此，上述三个关于社区党建网格化内涵的观点，对于认识城市基层党建网格化的内涵具有重要的借鉴意义。

由上述可见，城市基层党建网格化的内涵主要包括以下内容：在城市社区辖区，根据党员的数量和分布情况，按楼宇、住宅小区、街区、企事业单位、商圈、园区等单元划分若干个网格，成立网格党组织，把在城市社区居住、工作的党员纳入网格党组织进行精细化管理，通过建立共驻共建和互联互动机制，打破条块分割，整合各类网格党组织的资源优势，探索跨系统、跨行业、跨所有制、跨隶属关系的“多跨”的区域性横向联动的城市基层党建工作机制，实现党建资源的整合共享和高效应用，发动各类网格党组织和网格党员参与社区建设和管理服务，从而整体提升城市建设管理工作水平，进一步巩固党在城市的执政基础。

三、城市基层党建网格化的理论渊源和依据

网格化管理的核心理念不仅仅是把管理区域细化为网格，划分网格只是网格化管理的基础和前提。网格化管理强调把资源和力量整合到网格，明晰责任，避免多头管理和相互推诿，以实现综合化和精细化的管理。网格化管理需要依赖网格化服务管理信息系统，进行信息化和数字化管理，使管理服务更加及时、精准和高效。城市基层党建网格化秉承了我们党以人为本和为民服务的理念，通过把管理服务触角延伸到网格，进一步拉近了基层党组织与党员群众的距离，彰显了党的群众路线思想。从城市基层党建网格化管理的核心理念可以看出，其理论渊源和依据主要包括无缝隙政府理论、精细化管理理论、数字化城市管理理论和党的群众路线思想等四个方面。

（一）无缝隙政府理论

无缝隙政府理论于20世纪90年代由美国学者拉塞尔·M.林登提出。无缝隙政府理论旨在打破传统的行业壁垒和部门界限，解决公共管理领域中的“合作困境”，促进资源整合和信息共享。“网格”作为网格化管理的空间单元，比社区还细微，能够实现真正的“零距离”贴近服务对象，以实现“纵向到底”。网格化信息系统管理平台的创建，打破了政府职能部门之间的权责边界，能够实现“横向到边”。在实践中，网格化管理实行监督和处置相分离的管理体制，构成了“巡查发现、分析处置和反馈评价”紧密衔接的闭合式工作流程，“无缝隙”理念在其中得到了充分的展现。

（二）精细化管理理论

精细化管理源自19世纪末期泰勒的科学管理理论，发展成熟于20世纪50年代的日本。精细化管理追求精益求精，其核心要义是管理目标明确化、管理责任具体化、管理程序标准化、管理手段现代化。其内容主要体现在四个方面：一是管理目标明确化，细化和分解目标，形成立体式“目标体系”。二是管理责任具体化，把指令、任务和计划落实到具体的人，并建立目标考核和责任追究等制度，以保障责任的落实。三是管理程序标准化，进而实现工作程序的规范化和清晰化，并确保所有环节有机衔接和相互协同。四是管理手段现代化，综合应用计算机技术、网络信息技术和电子政务平台等现代化的管理方式和手段。目标明确化、责任具体化、程序标准化和手段现代化都是网格化管理的核心理念和具体要求，精细化是网格化管理的基础，同时也是其手段和目标。

（三）数字化城市管理理论

数字化城市管理是指综合应用计算机技术、无线网络技术、信息化技术等数字技术，通过建立城市管理信息系统和创建新的城市管理体制，采用“万米单元网格管理法”“城市部件管理法”和“城市事件管理法”等新方法而形成的城市管理运行的新架构。网格化管理是从定性走向定量、将大数据应用于社会管理领域的典型案例。目前网格化城市管理所依赖的网格化信息管理系统本身就是一种数字化管理模式，该系统结合基层调查数据和已有的公安、民政、房产、计生、政法、党建等各部门的数据，构建了具备添加、删除、更新、查询、搜索和统计等功能的基础数据库。实施城市基层党建网格化同样需要依赖网格化信息管理系统，将党建数据融入城市管理基础数据库，以实现党建工作与社会管理的有机融合。

（四）党的群众路线思想

群众路线集中体现了服务型政党和服务型政府的核心理念。城市基层党建网格化以网格为新平台，实现了与城市居民随时随地的“零距离”联系沟通，便于快速、及时了解和反馈居民群众的意见和诉求，将基层党组织的工作重心由管控转向为居民群众提供贴心便捷和优质高效的服务，体现了建设服务型基层党组织的目标要求，有利于密切基层党群干群关系。从推进的程度和取得的成绩来看，城市基层党建网格化已成为目前基层党组织积极主动贯彻和落实党的群众路线的重要途径和方式。

四、城市基层党建网格化的实践经验

近年来，一些城市在探索实施基层党建网格化过程中摸索出了不少有效的做法和经验，为创新城市基层党建提供了鲜活生动的案例，有力地推动了党建工作的持续健康开展。

（一）积极探索把“支部建在网格上”

目前，实施城市基层党建网格化的地区具有一些共性做法，即把党组织建在网格上，实现基层党组织在网格上的全覆盖。在网格化管理模式下，每个社区全域被划分为若干网格，在网格上建立党的基层组织，有利于构建开放式、区域化、全覆盖的城市社区党建工作新格局。如重庆市江北区中马街道精心打造了覆盖街道全域的“红色网格”，使每个网格都有党组织、每名党员都在网格中；四川省蓬安县相如镇磨子桥东街社区党支部，在网格上建立党组织系统，确保每个网格有组织机构、有党员队伍、有活动载体。从各地设置网格党组织后的情况来看，普遍形成了以街道党工委、社区党委（总支）、网格党支部、楼院党小组为基础的四级城市基层党组织架构。

（二）构建区—街道—社区—网格四级统筹协调机制

从各地党建网格化的实践来看，大多是在区一级成立基层党建指导委员会，街道一级成立基层党建协调委员会，社区一级成立社区党建联席会议，网格一级成立网格党建协商会，分别以区委、街道党工委、社区党委（总支、支部）和网格党组织为牵头单位，吸收各自辖区内的机关、企事业单位党组织以及商务楼宇、经济园区和“两新”组织党组织参与进来，强化各类党组织的双向沟通和交流互动，协调解决区域内的重点难点问题，实现了资源共享、信息互通、共驻共建，形成了“网格管理、条块结合、层级负责、互联互通”的区域化大党建工作新格局。

（三）创新网格党组织教育管理服务党员工作机制

近些年来，随着经济社会的快速发展和人口流动的加快，一些地方社区的党员人数变少、管理空间缩小，针对这一特点，部分城市开始探索基层党员管理的新办法。如充分利用网格化管理的优势，通过整合社区内优势资源、建立网格分片包干责任制、定期或不定期地上门走访等措施，对每一网格实施全方位管理和多元化、人性化服务，对党员的联系、管理、教育、关怀、帮扶和服务更加精细、直接、有效，使网格党组织与党员的联系更加密切，党员教育管理服务的针对性和实效性得到了显著增强。

（四）创新党员作用发挥的载体和平台

一些城市采取设立网格党员责任田、组建网格党员服务队、在职党员在网格报到、网格表现情况反馈、考评党员干部时听取网格党组织意见等措施，不断拓展网格化管理模式下党员联系服务群众的渠道，为党员发挥作用搭建了新的载体和平台。如黑龙江省哈尔滨市道里区抚顺街道发动党员报名参加网格党支部志愿者队伍，参与庭院管理、维稳保安、扶贫帮困等社区服务，安排网格党员志愿者担任网格助理员，协助网格长开展党建工作联络、信息传递、卫生监督、治安巡逻、党风监督等工作；浙江省舟山市将网格党小组与网格服务团队建设加以统筹安排，推行“一网格、一党小组、一服务团队”模式，明确每名党员联系本网格内10-20户群众；湖南省常德市武陵区要求市、区在职党员都要到居住地网格报到，接受“双重管理”；四川省蓬安县相如镇磨子桥东街社区党支部把每个社区干部和社区党员及志愿者按格定岗，把党员划归到网格，把责任落实到网格，把服务提供到网格，全面提升了社区党组织的服务效能。

五、城市基层党建网格化理论研究和实践探索存在的问题与不足

在当前国内理论界和实践探索中，虽然围绕城市基层党建网格化涌现出了一些研究成果，部分城市在实施基层党建网格化过程中也摸索出一些有效的做法和经验，但总体来看，当前我国城市基层党建网格化的研究和实践推进尚处于探索阶段，还存在着诸多问题与不足。

（一）浅表性研究多，内在机理性研究少

目前关于城市基层党建网格化的研究尚处于零碎式、浅表层面的研究，规范系统的研究范式和研究成果还较为少见，缺乏对党建网格化内在机理的深入研究和探讨。比如，围绕网格党组织设置的必要性、合理性以及设置的原则和方式进行研究的成果虽然不少，但论证不够充分和深入；虽然有部分研究成果涉及网格化模式下城市基层党组织的领导协调机制、责任落实和共驻共建机制、网格党建管理和运行机制、基层党组织和党员在网格中的战斗堡垒和先锋模范作用发挥机制等，但多数是浅尝辄止，没有进行深入、系统的分析和研究。

（二）利用概念宣传多，关注实用价值少

有些地方为创新而创新，把党建网格化当作“噱头”，只是冠了个“网格化”虚名，而无网格化党建之实。目前，在百度上输入“党建网格化”，可以检索到240多万条信息，在各地总结介绍的党建网格化的经验材料中，有很多只是标题中含有网格化的概念而已，其内容根本没有体现党建网格化的实质。党建网格化的核心理念是区域统筹、精细化、信息化、便民化，要想使党建网格化切实起到整合资源、全面覆盖、精细管理、统筹推进的作用，必须实功实做，在求实效上下功夫，而不能只是徒有虚名。

（三）网格划分差异多，统一规范标准少

目前各地关于党建网格的认识和划分五花八门，标准混乱。有些地方把网格层次化，把街道办事处辖区作为一个大网格，把社区居委会辖区作为一个中网格，把楼栋作为一个小网格，构建起所谓的党建“网格化”管理体系。这实际上并未改变原来的街道社区基层组织设置，所谓的网格仅仅是个管辖地域的概念。还有些地方搞了多种网格，如城市治理网格、综治网格、党建网格等，而且这些网格都是按照不同的标准和原则进行划分的，甚至存在交叉。网格的泛化利用及标准不一，在一定程度上影响了各地党建网格化经验的共享，也不利于资源的整合利用以及管理效率和服务水平的提升，急需相关部门牵头予以规范。

（四）实践经验介绍多，理论提炼升华少

从现有研究成果来看，大多数是总结介绍上海、浙江、山东等地推行基层党建网格化的实践经验，或者宣传本地区在党建网格化方面取得的成果，理论分析和探讨比较少。认真分析不难发现，各地基层党建网格化的实践模式比较单一，存在简单“复制”的现象，地方特色不明显。一些地方探索的基层党建网格化实践仅停留在建立网格党组织阶段，似乎在管理网格上建立了党组织就是网格化党建了。总之，现有的研究成果主要是对各地的具体做法和经验成效进行概括式的总结介绍，还局限于对特定区域实践的总结性和描述性分析，理论上的抽象与升华还有所欠缺。

（五）滞后性研究多，前瞻性研究少

近年来，随着党建网格化管理模式的兴起，各地为推进基层党建工作创新，相互借鉴模仿，网格化管理大有在全国逐渐效仿推开的趋势。可以说，基层党建网格化的实践发展已把基层党建网格化的理论研究远远抛在后面。自从党建网格化命题提出以来，其理论研究始终没有突破对其发展现状和实践经验的跟随式调查研究，创新性和前瞻性的理论研究和指导非常欠缺，对“支部建在网格上”及网格化管理应用到基层党建实践中的合理性和有效性的研究还较为滞后，对推行党建网格化面临的困境以及未来发展趋势和方向的研究也明显不足。

（六）单纯研究党建多，与城市治理结合少

目前，无论是理论研究还是具体实践，大都单纯探索基层党建的网格化，与城市治理网格化的联动研究与探索还不多见，使得党建网格化变成了封闭式的“小党建”，而没有演变成服务城市治理和城市发展的“大党建”。基层党建网格化要想有效发挥作用，必须适应和服务于城市治理网格化，二者的融合互动、相辅相成才是基层党建网格化创新的目的所在。现有研究由于忽视了对构建城市基层党建网格化与城市治理良性互动和融合发展机制的研究，其实践指导和咨询参考价值便打了折扣。

六、结语

城市基层党建网格化是顺应城市治理网格化需求而进行的一种新探索，其根本目的是将城市基层党建工作做细做实，更好地解决城市基层党组织设置欠合理、工作力量减弱、资源整合困难及党建与社会治理脱节等实际问题。网格化延伸了城市基层党组织的“触角”，使党建工作的关口前移至网格，把党建资源集中到网格，把党建工作前移到网格，这是推动党建工作重心下移的一条有效途径，便于基层党组织更好地联系服务群众和发挥战斗堡垒作用。与此同时，我们也要意识到，网格化使党建工作的空间缩小为一个个网格，工作做好了可以有效延伸党的工作触角，实现党的组织和工作全覆盖，有效提升党建工作的精细化水平，若工作没做到位，有可能会使网格成为一盘散沙，徒增基层工作负担。在实践探索中，有些地方把“网格化”作为一个噱头，有的把网格泛化，其实际工作并没有真正体现网格化管理的核心理念和目标要求。网格化管理蕴含着精细化、协调化、综合化、信息化和数字化等先进管理理念，不是简单地划分网格、在网格上建立党组织就万事大吉，求得实效才是目的。因此，必须探索构建务实管用的城市基层党建网格化管理运行机制，优化区域性横向联动的党的组织网络，强化协同配合、资源整合和共建共享，推动党建工作与城市治理深度融合，提升服务群众工作的水平，从而实现在网格化管理过程中基层党建得到强化、基层治理水平得到提升、社区居民得到实惠的目标。

〔参考文献〕

〔1〕米孜古丽·依布拉音.浅谈建立社区党建“网格化”管理新思路〔J〕.中共伊利州委党校学报，2007（4）：20-21.

〔2〕周敬青.关于社区党建网格化的内涵与功效的理论思考〔J〕.上海党史与党建，2005（12）：43-45.

〔3〕王芳.社区党建网格化管理的实践路径〔J〕.中外企业家，2015（27）：235-236.