全面放开生育还有多远？

文 ■ 整理报道

加强对人口发展趋势的科学预测，建立和完善人口变化对经济社会发展带来冲击的预防体系。同时采取多种措施，减轻人口生育成本，努力提高生育意愿，让更多人不仅“愿意生”，还要“生得起”“养得起”。

国家统计局今年初公布了一组有关生育的数据：2017年中国大陆全年出生人口1723万，比上一年减少了63万，显示全面二孩政策导致的出生人口高峰已经过去了。2018年上半年新生儿人数同比下降了约15%-20%。

更糟糕的是，按照2010年的人口普查数据，未来十年内我国的生育旺盛妇女将减少40%，这说明会有更多的家庭不会也不能再要第二个孩子。

中国的人口危机，迫在眉睫。

政策演变

从1971年的“一个不少，两个正好，三个多了”，到提倡“一对夫妇只生育一个孩子”，到“单独两孩”政策顺利落地，再到全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，我国人口政策是如何演变的？

“晚、稀、少”：1971年，国务院批转《关于做好计划生育工作的报告》，强调“要有计划生育”。在当年制定“四五”计划中，提出“一个不少，两个正好，三个多了”。

1973年12月，第一次全国计划生育汇报会提出“晚、稀、少”的政策。“晚”指男25周岁、女23周岁以后结婚，女24周岁以后生育；“稀”指生育间隔为3年以上；“少”指一对夫妇生育不超过两个孩子。

“一对夫妇只生育一个孩子”：1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第五十三条规定“国家提倡和推行计划生育”。计划生育第一次以法律形式载入我国宪法。

为完成在20世纪末把人口总量控制在12亿以内的目标，1978年，中央下发《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》，明确提出“提倡一对夫妇生育子女数最好一个，最多两个”。

1980年9月25日，党中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，提倡“一对夫妇只生育一个孩子”。

1982年，《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》，提出照顾农村独女户生育二胎。

1984年，中央批转国家计生委党组《关于计划生育工作情况的汇报》，提出“对农村继续有控制地把口子开得稍大一些，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎；坚决制止大口子，即严禁生育超计划的二胎和多胎”，即“开小口、堵大口”。

双独二胎：2002年9月施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》明确规定，国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。“双独二胎”政策由此在全国推开。

进入21世纪后，我国人口形势发生了重大变化。劳动力持续问题、老龄化问题、人口结构性问题等开始显现。

单独两孩：2013年11月，十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。决定提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。

同年12月，中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》，明确了生育政策调整的重要意义和总体思路。

截至2014年底，“单独两孩”政策顺利落地一年后，全国共有106.9万对单独夫妇申请再生育，基本符合预期。

全面两孩：2015年10月29日，十八届五中全会决定，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。这是继2013年，十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后的又一次人口政策调整。

人口危机

《中国经济报告》今年年初曾刊载了一篇文章《从全球视角探求中国人口新政》，该文通过与美国、日本、欧洲等发达国家或地区的比较，以及从信仰、社会福利等因素的分析，同时中国还因为计划生育改变了生育观念，理想子女数和一孩次生育率（生育环境的风向标）都是全球最低。社会、经济模式也都是围绕着独生子女政策进行，将惯性延续。而20-34岁育龄妇女则从2011年的1.52亿降至2035年的0.88亿。并且今后老龄化比欧美要严重的多，将无力增加儿童福利。文章得出了一个结论：现在中国人口面临的是数千年未有之危机，需要政治家勇于担当，力挽狂澜。

中共中央党校国际战略研究所副所长周天勇在前不久发表了《全面放开生育刻不容缓》一文，也认为我国的人口形势不容乐观。

从国家统计局公布的数据看，我国人口形势越来越严峻，呈现三个下降、一个上升、一个收缩的趋势。

其中三个下降趋势，第一是出生率下降，2017年全国人口出生率为12.43‰，2016年这一数据为12.95‰；第二是出生规模下降，2017年新生婴儿数比2016年少了63万，相当于新生婴儿少了4%；第三是生育率下降，2016年我国的生育率只有1.24，2017年生育率可能在1.2左右。

一个上升指的是人口老龄化程度上升。2017年，全国人口中60周岁及以上人口为24090万人，占人口总数的17.3%，其中65周岁及以上人口15831万人，占总人口的11.4%。60周岁以上人口和65周岁以上人口都比上年增加了0.6个百分点。

一个收缩指的是，经济主力人口继续萎缩。我国劳动年龄人口占总人口比重持续降低，去年16-59周岁的劳动年龄人口为90199万人，占总人口的比重为64.9%。2016年，全国劳动年龄人口数量为90747万人，占总人口数的比重为65.6%。

因为上述因素的共同作用，目前我国人口形成了少子化加快、老龄化加剧、经济主力人口收缩的格局，前景不容乐观。

持相同观点的专家和学者并不在少数。在腾讯网的智库专栏中有一篇文章也就中国的人口危机进行了探讨，其文章标题更为直白：《中国面临一场雪崩似的人口坍塌，人口危机空前严峻》。文中特别指明，根据联合国人口展望2015年版数据，在所列的全球201个国家和地区中，中国的预期寿命排在第71位，仅属中上水平，但少子化程度和老龄化程度却分别排在第45位和第65位，都高于预期寿命的位次。这说明，与其他国家相比，导致中国如此严重的少子化和老龄化是长期低生育率，而非寿命延长。中国将成为全球少子化和老龄化最严重的国家。

放开生育刻不容缓

在上述情况下，全面放开生育的呼声就不断高涨。从国家层面来看，在最新一轮政府机构改革中，组建了国家卫生健康委员会以取代过去的国家卫生和计划生育委员会，这是自1981年以来国务院组成部门中第一次没有“计划生育”名称。从各地的实践来看，从过去的强调计划生育开始转向更加积极的人口政策，不少地方甚至还推出了鼓励生育的支持性政策。

北京大学的林毅夫教授在三年前就提出，中国需正视人口危机，要果断停止计划生育。中国要振兴经济，要更换经济跑道、调整发展模式；更重要的是，要果断停止计划生育，并出台鼓励生育政策，有效提升生育。只有“人口制造业”复兴，才可能让“物质制造业”走出衰退。

周天勇呼吁，面对严峻的形势，应当尽快研究制定促进人口发展的战略和政策。

应当紧急彻底全面放开生育，取消一胎生育准生制。计生人员由财政安置，废止社会抚养费征收，对过去的也不再追缴。此举无需支付成本，但却是改善国民经济、顺民心的一项改革措施。对生育了二胎的家庭，应适当给予个人所得税退税，从而达到鼓励生育的目的。同时，过往的生育管制是当前人口格局形成的重要原因，国家应当对此进行矫正，由国家兴办义务托儿所和幼儿园，以降低和消除生育要放弃工作的机会成本。

养老保险应尽快集中统一到中央征收管理，划转国有资产和收益补充养老金，并且越来越多的财政收入可能要拿出来划转为养老金。对于农村青出老回的老人，完善农村医疗体制；尽快推进农村土地使用财产权制度改革，国家成立专门的与农村土地资产有关的银行，一些农村老人可以将土地反向抵押养老。

总之，必须未雨绸缪，尽快研究设计国家、家庭、个人、资产等组合的养老金来源模式，防止出现因养老金巨额缺口，影响财政和金融体系的稳定。

《新京报》评论员文章认为：在新的形势下，面对新的人口发展态势，渐进式地调整计划生育政策直至最后全面放开生育是一种必然的选择。不过，在全面放开计划生育政策的同时，还必须未雨绸缪，加强对人口发展趋势的科学预测，建立和完善人口变化对经济社会发展带来冲击的预防体系。同时采取多种措施，减轻人口生育成本，努力提高生育意愿，让更多人不仅“愿意生”，还要“生得起”“养得起”。