国家治理中的外部性问题及其对策

（上海社会科学院 政府绩效评估中心，上海 黄浦 200020）

国家治理体系和治理能力现代化是当前我国全面深化改革战略的总目标。其中，国家治理的概念一方面形成了与当代社会科学治理理论的对话，另一方面也承续了中国传统政治文化中的治国理政思想，受到学界广泛关注。有学者认为，国家治理体系和治理能力现代化这一新的提法超越了关于“政体”的形式合法性之争而聚焦“政道”和“治道”，强调治国理政的实质有效性，体现了中国特色的政治智慧，具有深远的理论和实践意义。［1］

实现治国理政的有效性首先需要从学理上深入把握国家治理问题的内在机制和逻辑。作为一个经典的政治学议题，中外思想史上对国家治理问题已经有不少讨论。但在现代社会科学中，英国经济学家庇古等提出的“外部性理论”从一个新的视角为国家治理问题提供了重要启示。

“外部性理论”打破了古典经济学中关于市场交易机制可以比较充分和有效地调节人类社会生活秩序，从而只需一个相对消极的“守夜人”政府的想象。外部性的存在意味着对于一个社会主体而言，其行为产生的成本与收益并非完全由其自身承担；反过来，社会主体也可能被动承担因他人的行动而带来的成本或收益。［2］由于外部性问题，各类社会主体行为间互相影响所导致的得失损益并不能通过自由市场这一“看不见的手”而充分实现平衡，造成激励机制扭曲、资源配置效率低下和社会公平丧失等经济、社会问题，从而需要政府更多地介入到经济、社会的运行中去，实施一种积极的国家治理。

一、外部性问题的普遍性

关于外部性有狭义和广义两种界定。狭义上看，外部性是指那些生产或消费行为对其他群体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形，主要针对经济领域的生产和消费行为引发的外部性及其对经济效率的影响；而广义的外部性则涵盖市场和非市场的社会行为，是指一个行动的某些效益或成本被强加给了没有参与这一行为决策的人。［3］广义的外部性指政府、企业或个人等各类主体的社会行为引发的外部影响，包括负外部性（成本、代价）和正外部性（收益）。

现代经济学首先探讨的是企业行为的外部性，其中一个突出的典型是环境破坏和污染问题。［4］环境和生态问题是世界各国工业化过程中普遍发生的一个现象，在我国经济快速发展过程中同样存在。许多企业在生产过程中过度消耗资源并形成了大量污染排放，造成生态破坏和环境污染，对这些企业周边乃至更大范围内人民群众的生产、生活和健康造成不利影响。整体上看，我国生态环境在整体上面临的严峻局面已经是有目共睹的基本事实；而从局部来看，一些地方因空气、水等资源被工业企业过度消耗和污染，当地群众被迫改变长期以来的生存方式乃至迁移，在经济收入、身体健康和生活质量等方面均受到不利影响，被动承担来自外部的经济社会成本。

有少部分学者探讨了政府行为的外部性问题。［5］对政府行为外部性的研究之所以较少，一个可能原因在于，按照外部性的广义定义，几乎所有的政府施政行为都必然意味着外部性。政府行为基本都是在自由的市场交易关系之外对社会主体发挥影响，这种影响在公共政策、公共工程等方面都有鲜明体现。在公共政策方面，许多政策和改革举措会对不同的社会主体带来不同影响，产生巨大的利益再分配效应。在市场经济体系中，一个突出的表现是货币总量变动所导致的收入和财富分配效应。货币投放所引发的商品和资产的相对价格变动，导致不同地区、行业和阶层群体之间的收入和财富转移和再分配，同时对宏观经济发展也有重大影响。［6］又如在改革过程中，新的政策使得外资和私营企业在承担较少社会责任的情况下参与市场竞争，对原来承担更多社会责任的国营企业及其职工就构成了极大的负面外部冲击；从重大公共工程方面看，外部性效应往往更加直接和外显。如在全国各大城市基础设施建设大规模扩张过程中，交通和其他公共服务设施建设对特定区域居民可能带来显著的正面或负面影响。其中正外部性包括基础设施建设带来的生活改善以及不动产价格上涨，负外部性则如修建高架道路带来的噪音、空气污染等。

由于社会个体同样处于广泛的相互影响和联系中，个体社会行为也普遍存在外部性问题。以社区生活为例，伴随大量私家车的增加，无形中使步行者的路权受到损害，增加了他们的风险和不适，乃至造成火灾发生时因道路受阻所带来的救援困难；社区周边餐饮、娱乐等服务业的发展，对周边居民带来空气和声光污染。而另一方面，一些社会行为也会具有正外部性，对社会发展、社区生活产生积极影响。如基层社区治理中的公共活动积极分子可能推动社区服务和社区公益事业的发展，提升社区文明程度，塑造社区信任和社会资本，从而推动社区发展和治理水平，提高居民生活质量，甚至导致小区房价的提升和增加居民的财富。

也就是说，各类主体的社会行为都具有超越市场交易或协商谈判关系而对“旁观者”利益的积极或消极影响。这些外部性因为处于交易或谈判关系之外而往往呈现自发无序状态，产生非常复杂的社会效应。

二、社会转型过程中外部性问题的凸显

广义的外部性是人类共同生活中普遍面临的一种现象，甚至可以认为是对哲学中普遍联系观点的一种经济学表达。所有社会行为都必然具有各种不在自愿性市场交易范围内的外部影响，对其他主体的经济利益或者社会权利构成增益或损害。施为者的责任规避和公众的风险规避往往导致负外部性在公共空间日益积累，群体间负外部性的规避能力和正外部性的攫取能力差异也会加剧不合理的社会分化，引起多种经济社会问题。

但在一个相对稳定的社会中，社会主体之间的相互影响和权利边界通过较长时段的博弈可以达到一个相对均衡的状态，与外部性相关的矛盾问题能够得到较好的化解。而在快速变迁的转型社会中，技术、制度和社会结构变迁带来新的生产和生活方式，往往会形成各种新生的负外部性问题，同时又会改变社会既有的权利边界和利益均衡。政府和社会在剧变中往往也难以及时、充分地识别各种新旧外部性的复杂结构和多重影响，难以及时调整制度安排以减弱其不利后果，导致社会问题多发频发。

现代社会科学对于社会快速变迁转型中社会问题多发的现象早有关注。如法国社会学家涂尔干认为，近代以来的快速工业化过程中，经济因素的影响力超越了传统道德规范对个人欲望的合理限制，从而造成社会的“失范”，引发各种社会问题。［7］16-17美国人类学家奥格本则提出了“文化堕距理论”，指出在社会变迁中由于物质技术变迁速度很快而制度文化变化较慢会导致“社会解组”［8］106-107。政治学家亨廷顿也指出，处在现代化进程中的社会通常会比发展停滞的社会面临更为严重的政治稳定风险问题，而问题的核心是政治制度的发展落后于社会经济变革。［9］28上述观点都强调了技术、经济和社会的结构变迁与社会规范系统（制度、文化等）之间的不匹配或者失调所带来的问题和危机。但是，对于造成这种不匹配和失调的深层次内在机制，上述研究尚有缺失或薄弱之处，需要进一步分析。

从外部性的视角看，这种物质技术、经济结构变迁与制度文化系统“失调”的内在机制在于，社会变迁中各种“新生”外部性问题加剧了负外部性在公共空间的累积，同时改变了既有的权利和利益关系，导致社会利益结构日益失衡，从而使既有的社会秩序和格局难以为继。这里，正、负外部性的治理缺失均可构成社会失衡和失序的重要原因。具体来说，由于外部性存在于社会契约和市场交易关系之外，责任和权利主体相对模糊，“市场”在有效配置资源、合理分配财富和协调利益关系中的作用就存在很大局限。由于市场调节在外部性问题上的“失灵”，对于正负外部性的均衡配置就可能处于相对无序状态。特别是在社会快速发展和变迁过程中，各种新生的正外部性被眼光敏锐者或机运垂青者及时捕捉，最大限度地收入囊中而少有分享；而各种负外部性则被抛入公共空间，逐渐积累恶化并由第三方或全社会承担成本。亦即，许多本应共享的发展红利被少数人私人享有，本应由特定主体自身承担的成本则被外部化，推向社会公共领域。在社会成员对正、负外部性的这种“理性”取舍之间，一方面社会阶层分化被无端地、不公平地加剧，另一方面造成负外部性在公共空间不断积累，直接造成多种社会问题。

特别是对于中国社会而言，由于经历了长时期剧烈的政治革命和改革，政策变动所致的外部性问题也更加突出，与经济、社会结构变迁导致的外部性问题形成叠加效应。如果不能通过持续的制度变革来妥善处理社会总体变迁中的外部性问题，必然导致负外部性在公共空间日益积累，以及正负外部性在不同社会群体间的不均衡分配不断放大，从而打破社会平衡发展的合理格局。

三、外部性视角下的中国社会问题

外部性引发的社会问题涉及多个领域，在很大程度上构成了理解近三十年来我国经济迅猛发展的同时社会发展相对滞后、社会问题多发的关键。负外部性在公共空间的不断累积，以及正、负外部性在不同地理和社会空间中的不均衡分配，引发多种社会问题，对效率和公平这两个社会发展的基本目标和价值都构成严重威胁。

一是生态环境危机。负外部性引发社会问题的一个典型表现是环境危机。由于相当一部分自然环境资源的产权是无归属的（如空气、地下水、河流等），在其产权主体缺位的情况下，对资源使用的负外部性约束不足，从而形成类似于“公地悲剧”的结局。企业等社会主体不去考虑资源和环境使用的社会成本，只是以自身的成本收益而做出行为选择，对资源的过度使用和对环境的污染极为普遍，生态系统受到的破坏，资源耗竭危机隐现。许多生态环境问题更直接损害特定社会群体的切身利益，如一些地区工业发展中过度抽取地下水和排放污水造成相邻社区传统的饮水、灌溉模式受到破坏，加重了农村居民生产、生活负担，加剧了农村贫困。

二是区域发展矛盾。在缺乏有效治理的情况下，外部性在区域之间、城乡之间以及世代之间就会形成不合理的利益分配格局，当前尤其突出的就是区域协调发展上的矛盾。这种区域协调的矛盾在不同区域之间有不同特征的表现。一个典型的例子是，在工业开发受到限制的粮食主产区、生态保护区等区域，其所承担的粮食生产和生态保育功能具有极大的正外部性，在很长一段时间里其付出的代价在很大程度上并没有得到相应补偿。这些地区的居民就更多地承担了发展的机会成本而较少分享到发展的成果，造成不公平的发展差距。［10］在更微观的层面，我们也经常可以发现在大城市的不同基层行政区之间，财政收益和社会治理成本之间的不匹配问题。一些工商业聚集的行政区域可能获得了相应产业创造的财富和税收，而周边区域却可能因为务工人口的大量导入居住而承担巨大的公共服务和社会治理成本。

三是阶层分化加剧。外部性带来的损益通常不是均匀分布，不同社会群体获取或规避正负外部性的能力也有巨大差异。因此，正负外部性的分配状态往往呈现出“马太效应”，使社会阶层分化情况更加恶化。特别是在快速的社会变迁过程中，全社会对正负外部性问题的应对更加滞后和无序，改革与发展的红利（正外部性）被一些群体过多地分享，而代价和成本（负外部性）则更多被那些攫取和规避能力较差的弱势群体承担。如在近20年内，因为城市发展、公共设施改善以及货币超发等因素的复杂影响，形成了一个长周期的房地产价格暴涨过程，从而对不同社会群体产生了不同的外部性影响。在这个过程中，全社会经历了一次剧烈的财富再分配，导致阶层差距扩大和固化的态势日趋严峻。

四是社会心态失衡。外部性对社会财富和利益的合理分配秩序构成了挑战。外部性的普遍存在意味着不同社会主体的得失损益和阶层流动很大程度上受外部因素影响，财富分配和阶层分化的经济合理性和道义合法性受到挑战。不均衡分布的外部性影响叠加在社会“一次分配”本身所带来的差距上，会进一步加剧民众在财富和福利上的不公平感。外部性所致的这种“无功得益、无辜受损”的不合理分配格局达到一定的程度，会严重损害社会价值体系，打击诚实劳动者和实业家的积极性。由于外部性问题在很多情况下相对隐蔽，其所造成的损害常常表现出“冤无头债无主”的特征，从而使利益受损者和弱势群体更容易形成对政府和社会的“无名”怨恨情绪。这种社会情绪构成很多社会问题的重要诱因。

五是社会发展滞后。改革开放四十年的一个重要特征，是经济、政治和社会等诸系统之间的分化，其中一个典型表现就是承担多元社会责任的“单位制”的解体。引入外部性的视角，我们可以发现这也是一场社会成本的大规模转移过程，即大量的社会责任（如社会福利、文化和公共活动等）从“单位”中剥离，抛给了社会自身。这一改革很大程度上重新分配了社会发展的成本与收益，减轻了市场主体的负担，而加重了政府和社会的责任。这些社会责任被外部化之后，相当长时期里政府的公共服务、公共财政并未跟上，社会发育不足也造成社会自身同样缺乏足够能力来承担这些责任。这一“单位组织”社会责任的外部化过程对社会整体发展产生了重大影响，多年来在社会、文化、生态等领域中的许多方面发展迟缓、停滞甚至倒退，其后果最终经由社会系统的功能失衡而表现为各种社会问题。

四、治理外部性的多元路径

当前，我国处于经济转型和社会变革的关键阶段，各种经济社会问题错综复杂。只有真正认清各种复杂经济、社会问题背后的发生、发展机制和机理，我们才能够更加有效地提出有效应对策略。这里，源于经济学的“外部性理论”对于我们理解转型期中国经济发展和国家治理中诸多问题的深层机理具有重要启示。高度重视和有效治理外部性问题，已经构成推进国家治理体系和治理能力现代化的关键一环。

由于外部性自身性质特点，对外部性的治理面临特殊的难题。作为市场交换关系之外社会行为的后果和影响，外部性往往存在于权利和责任主体不明确的公共空间，易于陷入类似“公地悲剧”的治理困境。其在地理和社会空间中通常也不是均有分布，发挥影响的链条和边界难以精确识别和界定。外部性还往往表现为行为意图或意料之外的后果，容易受到忽视。这种复杂特征决定了对外部性的治理难以形成一劳永逸的简单方案，而需要借助政府、市场和社会多种治理机制的“组合拳”。

（一）政府路径：庇古方案

通过政府行为修正外部性所致的市场失灵问题是经济学最早提供的解决方案，也是西方主流经济学视角下校正政府角色和定位的基本逻辑。由于这一方案首先由英国经济学家庇古提出，所以也被称为“庇古方案”［11］。这一方案强调通过国家公权力部门以税收、立法、政策等手段调节社会发展中成本和收益的分配，同时解决与外部性相关联的公共物品供给问题。这一路径的核心是“理性化”，是试图以政府有意识的理性规划来突破市场自发调节的局限性，同时以正式法律来规定和调节包括产权在内的各项社会权利安排。这一方案作为现代欧美国家治理中的主流取向，从一开始就受到“奥地利学派”等市场原教旨主义思想的质疑。到上世纪70年代，随着欧洲“福利国家”体制积弊日深，这一方案受到更大挑战。其主要逻辑在于，由于外部性及其引发的社会问题的普遍性、复杂性、不可测量性等特征，使得以理性规划和成文法规为特征的政府路径面临诸多难题。［12］对于社会生活中无处不在且影响链条复杂的外部性问题，完全依赖政府正式制度来测量和协调相关权益是面临严重的有限理性和信息不完全问题，相应地也将带来无法克服的巨大治理成本。

（二）市场路径：科斯方案

到上世纪80年代，国家治理中的“政府失灵”问题已经成为基本共识，全球范围内兴起一波相反的放松政府管制的潮流，经济学家开始探讨解决“外部性”问题的市场机制。这个市场机制主要吸收了科斯等开创的新制度经济学的产权理论和交易费用理论，因此也被称为“科斯方案”。从这一路径的角度看，对外部性进行治理的出路主要就是尽可能地厘清产权乃至各种相对抽象的社会权利，如排碳权、污染权等。也就是说，如果这些“权利”的边界能够划定得足够清晰，那么当某种“初始”的权利边界被打破时，利益相关方就可以通过自由交易，为外部性问题找到一个市场化的解决办法。如，目前在全球范围内已经开始探索建立“碳排放”交易机制。在国内，目前已经初步探索的还有针对生态保护区和粮食主产区的跨区域生态补偿机制、耕地保护补偿机制、建设用地指标交易机制等。但是，市场路径在实践中同样面临着很大的局限。外部性之所以被置于自愿市场交易关系之外，就在于其位于产权模糊和权利边界之处。对这些权利和利益进行市场化的协商交换存在难以克服的交易成本问题。［13］要充分界定各种产权和复杂的社会权利以及保护这些权利完全自由平等地交易，同样存在巨大的社会成本，乃至是不可能完全实现的。因此，科斯方案并没有真正解决由外部性引发的“市场失灵”问题。

（三）社会路径：帕特南方案

由于上述政府失灵和市场失灵的问题，上世纪中期以来社会科学家开始探讨外部性和国家治理的“社会机制”。这一机制以美国社会学家帕特南的社会资本理论为代表，可以称之为“帕特南方案”。具体来说，治理外部性的社会路径主要通过如下两种具体机制来实现：社会资本机制和社会参与机制。所谓社会资本机制，是通过发展道德、信任、关系、舆论等社会领域的“非正式制度”和社会运作机制，增强社区或全社会层面的社会资本，调节社会主体的社会行为。其核心逻辑在于，在社会生活中大量存在的模糊性和变动不居之处，需要借助道德、舆论、信任和人际互动等柔性的、社区性的社会机制来进行调节，更有效地化解外部性及相关的协调成本、信息不对称等问题；［14］社会参与机制则是指通过第三部门的发展和公民参与的政治过程，来推动不同层面的政策改变、市场规则调整和公众意识觉醒，从而促进外部性问题的解决。外部性引发的各种经济社会问题，只有在一定的政治压力下才能够引起社会各方的重视，进而被“问题化”和纳入政治决策议程，寻找解决办法。也就是说，对外部性问题的合理解决绝不仅仅是一个技术性的工作，在很大程度上需要有政治性的动员、博弈和协商。

结 语

推进国家治理现代化是一个涉及诸多领域的复杂问题，需要多学科视角的审视。作为现代社会科学中理论建构相对成熟的学科，经济学从一开始就以“市场”和“政府”的二分框架对社会运行的基本秩序问题作出了说明。其中，由庇古等提出的外部性理论更进一步推进了关于政府角色和功能的阐述。

但外部性发生、发展和治理的逻辑又超出了一般的经济学研究范围。第一，经济学研究更多关注外部性对资源配置和经济效率的影响，而没有扩展到对更多社会领域的影响，如阶层关系、社会信任、道德水平、法制秩序、生态环境等；第二，经济学更多考虑交易或者经济行为的外部性，而没有扩展到一切“社会行为”——包括非市场交易性的社会行为和政府行为——的外部性；第三，经济学更多强调对负外部性的治理，而相对忽视了对正外部性的治理，如正外部性不均衡占有带来的阶层分化问题。

正是在上述这些方面，对外部性问题的治理缺失已经构成当前我国国家治理中的一个突出短板。外部性问题的普遍性、累积性和不均衡性，构成理解国家治理中诸多问题形成演变乃至国家治乱兴衰的一个重要视角。当前，对外部性问题治理的缺失关联着环境污染、区域矛盾、阶层分化、心态失衡和社会发展滞后等突出的现实问题。这些问题一方面涉及经济发展意义上的资源配置效率，另一方面更关乎社会公平，必须引起高度重视。

本文作为对国家治理中外部性问题的一个框架性论述，首要目的是试图从新的角度深入揭示国家治理中各种“不平衡不充分”发展问题的内在逻辑，提升解决现实问题的理论自觉。从外部性视角出发，我们能够更加深刻地理解当前创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的重要意义。其中“创新”的核心要义在于通过知识、技术、制度和组织的创新，提高社会效率，释放具有最大普惠效应的正外部性；“协调”意味着要推动不同区域、阶层的平衡发展，以及建立更加科学的发展指标体系，引导各级政府统筹考虑全口径的社会效益和成本；“绿色”发展的理念直接针对当前最突出的负外部性问题——生态环境危机，这一危机根源就在于对生产和消费的负外部性缺乏足够的重视和治理；“开放”的深层次内涵同样系于外部性问题，我们必须充分把握全球化过程中国家间的复杂影响关系，才能够准确理解全球人类命运共同体的内涵；“共享”则有效回应了我国改革发展带来的红利（正外部性）与成本（负外部性）的合理分配问题。只有认识到人们的损益得失很大程度上是外部性的后果，才能形成不同社会群体是息息相关的命运共同体以及要共享发展成果的理念。