综网格 精治理：基层社会治理创新的路径选择——以江苏省徐霞客镇为例

邵 燕

（中共江阴市委党校，江苏 江阴 214400）

中共十八届五中全会指出：“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。这些都是顶层设计对社会治理最新的要求，为基层社会治理创新指明了发展方向和实践路径。社会治理创新的重心在基层，根基也在基层，基层也是创新社会治理的前沿阵地。

乡镇政权处于我国行政管理体系的末梢，与群众直接面对面，承担着各个条块工作的落实与执行，是国家法律法规政策落实到“最后一公里”的重要执行者，是基本公共服务的重要提供者，是基层治理的重要组织者，其社会治理水平和创新能力直接影响着社会治理的成效。改革开放以来，江苏、浙江、广东等省涌现出一批经济发达强镇，成为经济社会发展的引擎，在社会治理创新方面也进行了有益的探索。创造和积累了一系列丰富的社会治理的成功经验和有效方法。其中，以居住人口为单位，把城乡社区划分成一些网格，实现基层管理服务“横向到边、纵向到底”，全覆盖的网格化管理成为基层社会治理创新的重要举措之一。

当前，网格化管理已经由部分城市试点在全国范围内推广，从城市覆盖到乡村，广泛运用于信访、综治、社会保障、城市管理、公共服务、党建、卫生、工会等领域，成为覆盖城乡的一种技术化的基层治理模式。网格化借助于信息化技术，整合人才、资源和公共服务，形成了一种无形的控制网、服务网和管理网，极大提升了基层社会管理的效率和水平，特别在维护社会稳定、服务基层等方面起到了积极作用。同时网格化管理在实践中也产生了一些问题，导致其在基层社会治理中的作用有所减弱，网格化的可持续发展也面一系列挑战。

一、“五力”促升级：网格化升级的徐霞客镇实践

徐霞客镇，位于无锡市区和江阴市区之间，是江阴市面积最大、人口最多的乡镇，镇域总面积110平方公里，下辖21个行政村，户籍人口10.98万，常住人口18万，有6000多家企业和个体工商户。2010年5月，徐霞客镇被中央编办确定为“经济发达镇行政管理体制改革试点”，是全国首批24个国家级扩权强镇试点镇之一。徐霞客镇抓住扩权强镇试点的新机遇，密切结合江苏省“一张网”“五个统一”创新网格化社会治理机制的重要举措，充分利用大数据等现代科技手段，通过联动治理，实现了基层社会治理实体化、系统化、联动化、智能化，打造了现有网格化管理模式“升级版”，开创了社会治理精细化的新路径。

（一）全力建平台

徐霞客镇建成了实体化的政务服务平台，并将网格化管理系统、综合执法系统、智能化APP系统、大走访系统及公共社会管理系统等整合，形成“云”系统。例如，徐霞客镇的网格化管理系统，将全镇划分为21个一级网格和179个二级网格，系统整合了便民服务、社会管理和综合执法三大类共38个部门的961项办理事项通过网格化管理系统平台，全镇的179名网格员和1025名信息员如同流动的稍一般，在各自划定的网格内通过手持的终端APP，随时随地发现、收集、上传问题到网格化管理系统。指挥中心能够实时查看网格员的定位分布图，并按照相应的标准对网格员上传的各类问题通过颜色预警进行分级处理，红色代表紧急事件，必须当天处理；黄色代表一般事件。网格化管理系统还对网格员上报的所有信息进行分类汇总成大数据，进行热点分析，为绩效考核提供依据，为决策提供支撑。

（二）奋力建制度

规章制度是提升网格化治理成效的重要保障，完备的制度可以保障网格化的高效、有序运作。为了充分发挥网格化综合治理的叠加效应，徐霞客镇先后制定出台了《网格化综合执法运行体系建设方案》《网格化管理信息上报考核制度》《网格化执法终端管理制度》《网格员任务清单》《网格化综合执法依据权责清单追责制度》《网格化综合执法双随机抽查公开制度》《综合执法告知书》等一系列完善网格化管理的制度，确保了网格化在基层治理中的有效运用。

（三）着力促融合

网格化管理原本较多地运用于维稳、化解矛盾等综治方面，徐霞客镇拓展了网格化治理的覆盖范围。徐霞客依托于网格化管理系统有效整合了社保、计生等7张专向工作数据网络系统，并接入了环保、水利等各类信息化管理系统。初步实现了各部门信息共享、职能互补，把各部门的执法、管理、服务等职能融合到“一张网”上运行。以各部门的违章违规为例，网格化治理将原来分散在各个条线的网格员力量集中起来，与乡镇综治执法体系进行融合，即以网格化管理体系为基础，整合基层治理资源，配合综合执法，在发现问题的第一时间对污染、噪音、临建等违法行为作为快速反应，第一时间进行处理，有效规避了以往基层执法滞后的弊病。

（四）合力优流程

优化流程有助于提升网格化的治理效果。其一，依托网络技术优化流程。通过综合管理信息平台对全镇的人口进行分类建档，实现了对镇域范围内的基本人群、特殊人群、流动人群的数据覆盖，并对镇域的企业、公共设施等进行数据的全覆盖。其二，通过设置分级处置机制进行流程再造。在网格化内能化解的，由网格员、网格长进行处置；不能处置的则由中心进行委派。其三，依托信息化完善“双随机”执法模式。网格化管理平台把所有的执法员和网格员纳入到名录库中，当发生问题需要进行处置时，通过双随机的模式对执法员和执法客体进行匹配，有效避免了以往执法过程中出现的选择性执法、人情执法、懒于执法、懈怠执法等不良现象。

（五）强力育人才

综合网格化治理对网格员提出了新的要求，徐霞客镇高度重视队伍建设，进行培训，通过多种方式选拔优秀人才，通过挂职、进修、交流、研讨等方式，丰富业务知识，熟悉工作流程，提升网格员的专业能力和业务水平。通过大数据，将镇域范围内的工作对象、工作资源，镇域内的所有不稳定社会因素的风险点和因素全部梳理出来，让网格员铭记于心，提升网格化工作的针对性和有效性。

二、“一网”运行促治理：网格化升级版的成效

徐霞客镇通过综合网格化治理的升级，基本形成了“互联网+大数据”的综合网格化治理模式，极大提高了社会治理的效能，同时也为科学决策、高效决策和快速反应、及时处理提供了有力支撑。网格化管理是一种治理手段，其最终目的是为了更好地服务群众，真正将民生事项解决在群众需求之前，将社会问题解决在萌芽之前，显著提升了服务效率、提升了群众的满意度。

（一）服务更便捷

徐霞客镇率先实行“一窗式”政务服务改革，将原来26个专业窗口，整合为14个“全科式”的综合窗口，实行“一窗通办、一章审批、一站服务”。目前，徐霞客镇“一窗通办”的行政审批和公共服务事项增加到228项。通过网格化和互联网政务服务，服务的重心和服务内容下移，做到服务事项“应上尽上、全程在线”。实现“网上办、快递送、不见面”，进一步方便企业创新创业，方便群众办事办证。让办事群众不再像以前一样“进多个部门，盖多个公章”，只需要走进政务服务中心，就能找到需要申请办理的全部事项。

（二）服务更高效

徐霞客镇通过政务服务改革，优化整合政府服务系统，将办事流程进行压缩，实现“一个窗口说了算，填了表格马上办”，办事更加高效。通过建立“一门式”网上办事大厅和App移动政务终端，实现了“不见面服务”即申请人不必到便民服务中心，通过网络办理各项服务事宜。在网上提交申请之后，还可以通过网络实时查看办理进度、办理流程等。让群众办事更方便、更规范、更阳光，真正做到“把方便留给群众，把复杂揽给系统，把高效带给政府”。

（三）服务更规范

大力推行服务审批流程标准化，对政务服务进行业务整合、统一管理和整体优化，实现了以综合窗口为主导的流水式固定作业，政府服务实现了标准化、规范化、流程化。制定出台了一系列的规章制度，从制度上对服务的实施环节、承办岗位、责任人、办理要求、责任目标等进行规范和流程化设计，有效化解了基层治理普遍面临的“多头管理、相互推诿”的难题，从制度源头上确保了服务的规范化运行。

（四）群众更满意

网格化结合便民服务中心，及时收集和回应了群众的各种需求和诉求，通过服务下沉，给农村居民群众提供了更加便捷、高效的服务。做到了不出村就可以实现“不花钱有人帮着办、不出门自己可以办”，群众办事也告别了来回奔波。徐霞客镇还在服务事项“网上办”和“代办制”方面进行探索，做到了让政府工作人员多跑路，让企业和群众少跑路甚至不跑路，改革工作对推动转型升级、服务保障民生的深刺激、强刺激作用已经初步体现。

三、“四化”并进显特色：网格化升级版的特点

为适应经济发达强镇管理事项广泛、群众需求众多、管理任务艰巨的基层治理格局，徐霞客镇借助于大数据和行政服务审批权限、综合执法权下放发的有力时机，将网格化管理升级为网格化综合治理。网格化综合治理在已有网格化的基础上，更加注重依托职能部门协同、信息化技术，社会力量的参与，精细化的服务，提升基层治理效能。

（一）职能部门的协同化治理

网格化综合治理打破了原来职能部门之间的条块分割，横纵联合的不利局面，把原本分散在几个职能部门的网络进行整合，即将各职能部门及其管理的事项统一整合，由统一的综合管理平台处理，做到“即发现、即处置”。有效改善部门管理内容交叉、管理责任不明晰的状况，突破了原有“条块”分割的科层体制局限，实现了从传统科层制治理向整体性治理模式的变革。徐霞客镇在原有网格化管理的基础上，重新划定网格，将区域内的“人、地、事、物、组织”等要素全部纳入到组织中去。把原本分散在环保、安监、城管、国土、住建等十四个职能部门各类问题进行联动处理。

（二）网络技术的智能化治理

全面准确地掌握社会治理对象和内容的基础性信息是一项基础性工作。只有全面准确地掌握社会治理对象和内容的基础性信息，才能有效地推进社会治理工作。为此，必须充分利用网络信息技术，加快社会治理信息平台一体化建设。互联网和大数据等现代信息技术，为社会治理精准化提供了技术支撑。徐霞客镇在原来已开发的综合化管理服务大平台上，嵌入了徐霞客镇大走访活动网络平台和手机APP，走访人将走访中收集的民情日志和矛盾问题，通过移动终端传送到指挥平台，平台将受理情况分类汇总，然后将分配情况反馈至走访人，实现了指挥中心与所有走访人的互动和联动，创建了“天上有云、地上有格、格中有人、人在走访、访后上传、传后评估、评后考核、考核入档、归档入云”的大走访工作闭环。目前，徐霞客镇已将卫计、民政、社保、安监等多个职能部门的信息整合到电子政务信息平台，做到了信息共享共用，提升了网格化治理的智能化水平。

（三）多元主体的社会化治理

当前基层政府所提供的社会治理资源还难以满足基层日益增长的社会治理的需求。特别是基层社会治理的复杂性、多元性和琐碎性使得单一的社会治理主体难以有效回应群众的多样性需求。因此，基层社会治理的现实需要社会治理走向多元治理主体的合作共治，走向参与式治理。徐霞客镇通过网格化综合治理，积极创新社会治理主体的参与治理模式，吸纳各种主体参与社会治理。不仅将社区保安、社区综合协管员、居委干部、物业安保等各类协管辅助力量和平安志愿者，吸纳到网格员队伍中来，还积极动员党员、社区居民（村民）及社会组织等各类社会力量，参与网格化治理，不断提高社会治理社会化的水平。

（四）基层导向的精细化治理

基层的社会治理应对的大多都是基层居民微小而琐碎的各种诉求，因此注重细节的精细化思维在基层治理中至关重要。基层治理的精细化就是以基层群众需求为导向，做到重心下移、力量下沉、保障下倾；努力做到“服务群众最后一公里”，让群众“少跑一趟路、少跨一个门槛、少走一道程序”，把简单的带给群众，把复杂的留给政府，让群众在家里小事上有更好的客户体验。徐霞客镇将综合网格化治理系统，通过纵向上接乡镇、县市行政审批平台，横向连接县市直接的窗口部门，形成横向到边、纵向到底的服务一张网。

四、“四大协同”：优化综合网格化治理的思路

中共十九大报告指出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”徐霞客镇以智能化的数据管理中心为依托，借助专业化网格员队伍，社会协同化的参与治理，有效提升了社会治理水平。基于徐霞客镇网络化综合治理的地方实践表明，乡镇的社会治理直接对应群众的多样性需求，解决好社会治理中的“最后一公里”问题是综合网格化治理的核心任务。因此未来，综合网格化治理的发展思路和发展重点在于末端传导的精细化上。未来，为了有效提升社会治理的精细化水平，进一步发挥网格化综合治理的精准治理作用，需要在部门协同、政社协同、信息协同和规范协同四个维度下功夫。

（一）理顺条块关系，推进部门协同

实现社会治理精细化就必须大力推动政府机构职能改革，力争把政府从传统时期的推动市场经济主角的角色和功能，更多地转向改善民生、社会分配、公共服务。2016年12月，中共中央办公厅、国务院印发了《关于深入推进经济发达镇行政体制改革的指导意见》，这为乡镇理顺条块关系，推动政府机构职能改革带来的新机遇，通过综合网格治理整合已有站、所、分局的力量和资源，推动政府机构职能改革为民众提供整体性的公共服务，提高基层政府的服务与治理水平。

（二）创新治理机制，推进政社协同

精细化的社会治理关键在于政府超越“划桨者”或者是“掌舵者”的角色争论，实现由重政府作用、轻多方参与向政府主导型的社会共同治理的彻底转变。通过综合网格化治理，既发挥了政府的主导作用，又将社会力量吸纳到社会治理体系中。综合网格化治理通过整合12345公共服务平台、大走访服务系统、联动联勤和应急处置系统等，实现了政府公共服务和社会治理的多元有效衔接。综合网格化治理还通过购买服务的方式，将企业、社会自治、志愿者的社会力量吸纳到治理体系之中，部分缓解了政府社会治理任务繁重的压力。

（三）借助大数据治理，推进信息协同

中国互联网络信息中心（CNNIC）发布第41次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2017年12月，中国网民规模达7.72亿，互联网普及率达到55.8%。互联网政务服务各平台的互联互通及服务内容细化，大幅提升政务服务智慧化水平，提高用户生活幸福感和满意度。各级政府及机构加快“两微一端”线上布局，推动互联网政务信息公开向移动、即时、透明的方向发展。未来，网格化综合治理必须依托数据背后的社会运行和社会治理规律，实现精准化治理的新突破。

（四）完善服务标准，推进规范协同

标准化是社会管理精细化的关键，有了标准才能使管理者和服务提供者的工作明确化；有了标准才能将细致的管理理念通过具体的操作规范落实到实践层面；有了标准才能对管理行为和服务效果提供有效的监督和评判依据，促进治理成效的不断更新。提升综合网格化治理的效率的前提是梳理出管理服务平台处理各类事项的规范和标准，通过不断打磨工作机制、优化工作流程、完善工作标准，切实提升综合网格化的实施细则和操作规范，将社会治理做小做细做精，以科学严密的制度体系为社会治理精细化提供制度保障。