监督执纪“四种形态”贯彻落实问题探究——以云南省保山市为例

刘国海

（中共保山市委党校，云南 保山 678000）

监督执纪“四种形态”的提出，是党中央在全面从严治党历程中的理论实践和制度实践，经历了一个不断认识、不断深化的过程。在具体实施过程中进行了不断的修改完善，直至党的十八届六中全会审议通过了《中国共产党党内监督条例》，重新规范和定义了“四种形态”。

一、保山市贯彻落实监督执纪“四种形态”面临的问题

自中央提出“四种形态”以来，保山市纪委监察局及时召开会议，研究贯彻落实措施，出台系列文件；委托中央纪委监察部北戴河培训中心、杭州培训中心等机构，对全市纪检干部进行培训。按照“走出去、请进来”的思路，组织全市各级纪检监察干部学习培训，做到全覆盖。为准确理解和运用好监督执纪“四种形态”夯实了基础，为培树纪检监察干部尊崇党章，遵循“惩前毖后、治病救人”的原则，督促并规范全市各级纪检监察机关“治病树”“正歪树”“拔烂树”，分类处理好“树木”与“森林”的关系，遏制腐败增量、减少腐败存量，标本兼治地推进全市党风廉政建设向纵深发展。

（一）对“四种形态”内涵的理解不深不全面

“四种形态”的运用目的是“惩前毖后、治病救人”。“四种形态”每种形态对应的问题性质逐渐加重，涉及范围和对象逐渐减少，惩处措施却愈发严苛，一“加”一“减”一“严”，体现了宽严相济、严管厚爱，构建党内政治文化和党内政治生态，教育大多数、惩处极少数的丰富内涵。第一，“四种形态”着眼抓早抓小，着眼于苗头性、倾向性问题，以预防教育为主，防止小问题演变成大问题。第二，“四种形态”将纪律和法律区分开来，很好地解决了“纪法不分”问题。第三，“四种形态”强调纪律处分和组织处理要同频共振，逐一压实党委（党组）的主体责任和纪委的监督责任，强调从严治党的主体责任和监督责任“两个责任”都不能缺位。第四，“四种形态”强调将纪律挺在前，体现了“纪在法前”“纪严于法”。第五，运用“四种形态”，分类要求、分别处置，避免了纪律查处“要么是好同志”“要么是阶下囚”的唯一选择。

保山市在贯彻落实监督执纪“四种形态”中，不同程度地存在对其内涵学习不够、理解不深、认识不到位等问题。突出表现为：“四种形态”提出后，一些人认为是不是意味着反腐转向、节奏放缓、力度减弱；一些人认为“四种形态”强调区别化对待，是不是对少数人要网开一面；少数人认为，“四种形态”强调抓早抓小，大案、要案少了，既体现不出纪检部门办案件的成绩，又降低了震慑作用，等等。

（二）有的党组织履行主体责任不力

从严治党，关键在治，要害在严。党章规定，党组织有教育、管理党员的权力，是从严治党的责任主体。第一，从现实看，有的党组织放弃管党治党的责任和担当，将党章党规党纪束之高阁，党内政治生活敷衍了事，组织涣散、纪律松弛，造成党员干部理想信念滑坡、沉溺于私心杂念；一些地方、一些部门、一些领域管党治党要求不严，特别是一些工程项目成为“唐僧肉”，“不吃白不吃”的侥幸心理，导致窝案串案频发，成为腐败重灾区。第二，从组织处理看，有的党组织对违纪党员和干部组织处理不及时，一味以培养一名干部不容易为由，党纪重处分、重大职务调整跟进不及时，甚至大事化小、小事化了，从严治吏措施不力。

（三）有的纪检干部能力不足，担当不够

第一，在纪检干部能力方面，存在不能及时发现问题、不能有效沟通、不能优选最佳方法、不能规范运用纪律尺子等问题，突出表现为：对一些倾向性、苗头性问题不能及早发现，甚至对一些群众反映、舆情汹涌的问题，缺乏及时发现问题、及时抓住问题“牛鼻子”的能力；对立案问题，缺乏与上级部门请示汇报、与同级部门沟通协调、与案件当事人询问沟通能力；对已立案件，突破口找不准甚至找不到，不能因人因事采取合适的方法，找不到开锁的钥匙；对立案对象处分适用的纪律条款把握不准，宽严不济，达不到纪律审查“24字方针”要求。第二，在担当方面，存在硬气不够、底气不足、正气不显，当老好人，怕报复等问题。

二、全面贯彻落实监督执纪“四种形态”的着力点

（一）深刻理解“四种形态”的科学内涵

“四种形态”是具有相互递进逻辑关系且涉及范围逐步缩小的“顶层设计”。从其科学内涵来看：第一种形态，即经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态。［1］目的是防止党员在政治上“生病”，小过即处、小错即纠，“善医治未病”，防病至未萌，治病在初期。

第二种形态，即党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数。［2］如果把拥有8900万党员的执政党比喻成森林，每名党员就是一棵树。用“四种形态”这把尺子来衡量“树木”和“森林”，有点有面、点面结合，把查办腐败案件与推进党风廉政建设及构建整个青山绿水的政治生态结合起来，既见“树木”，又见“森林”，符合辩证法。让轻微违纪的党员受到党纪轻处分、组织调整，起到“正歪树”作用。比如，2003年12月出台的《中国共产党纪律处分条例》党纪处分门槛过高，党纪处分成了空转；2015年10月新修订的《中国共产党纪律处分条例》新增加了“群众纪律”“生活纪律”两章，降低了党纪处分门槛，能覆盖党员全部违纪行为。

第三种形态，即党纪重处分、重大职务调整的成为少数。［3］对涉嫌严重违纪但还未违法的行为纪律重处分（撤销党内职务、留党察看）和组织重大职务调整，防止党员干部继续在悬崖跳舞，起到“治病树”和“拔烂树”的双管作用。

第四种形态，即严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。［4］着眼“拔烂树”，彻底铲除害群之马，保持政治生态的风清气正。

（二）深刻理解“四种形态”的重要意义

“四种形态”既是纪律的标尺，又是操作的指南，集理论性、实践性为一体，具有十分重要的历史意义和现实意义。

1.体现了惩前毖后、治病救人的原则。“四种形态”实际是在纪律尺子上打了四种刻度，它着眼于抓早抓小，着眼于“以科学的态度来分析批判过去的坏东西”，释放越往后执纪越严的信号。

从中央反腐倡廉的轨迹看：反腐工作有“不敢腐、不能腐、不想腐”三个层面。党的十八大以来，中央反腐是标本兼治，以治标为主，为治本赢得时间。随后，十八届中央委员会每次全体会议，中央对反腐形势均有一个基本的判断。从中纪委十八届二次全会“腐败现象依然多发，滋生腐败的土壤依然存在。”［5］到中纪委十八届七次全会“反腐败斗争压倒性态势已经形成。”［6］可以清晰地看出中央遏制腐败增量、消除腐败存量的“顶层设计”，体现“惩前毖后治病救人”原则。

从现在情况看：“不敢腐”的压倒性态势正在形成。“不能腐、不想腐”的政治生态构建任重道远。“不敢腐”的政治生态主要靠制度的约束和法规的惩戒；“不能腐、不想腐”的政治生态主要靠政治文化的自律。

事实上，党内政治生活、政治生态和政治文化相辅相成。其中，政治文化是党内政治生活和政治生态的灵魂。保山市要以问题导向激浊扬清、以实践导向净化革新、以需求导向与时俱进的“三个导向”抓好政治文化，突出政治文化的认知性、情感性和评价性，让“不能腐”成为党员干部一种无须提醒的自觉；让“不想腐”成为党员干部根植于内心的一种基因，持续推进党风廉政建设向纵深发展，营造青山绿水的政治生态，从而实现党风廉政建设的标本兼治。

2.体现了要靠纪律管住全党的要求。第一，《党章》第七章党的纪律明确规定，“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。”［7］表明党的纪律不是针对某个人某些人，而是针对整个全体，是所有党员共同的遵循。第二，党的十八大以来，习近平总书记多次强调政治纪律和政治规矩，并对党的规矩进行专门论述，确立了党章、党的纪律、国家法律、党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例等等，都是党员必须遵守的规矩，并且特别强调政治纪律和政治规矩是第一位的，这些都一一凸显了用纪律管住全党的理念和措施。

3.做到了纪法分离、纪严于法。《中国共产党章程》开宗明义阐明：中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求、先进文化的前进方向和最广大人民的根本利益。［8］这个定位决定了中国共产党和其他政党的区别，决定了中共党员和中国公民的区别。在这两个区别中，党是政治组织，党规党纪保证着党执政合法、政令畅通、运转有序，是执政的中国共产党的底线；中共党员是以先进性和纯洁性为特征，对党员的要求不同于对一般公民的要求，党纪是每名党员的底线。

全面从严治党，就要抓全党的纪律，使纪律成为管党治党的尺子、党员不可逾越的底线。例如，2015年10月18日，中共中央印发的《中国共产党纪律处分条例》将2003年12月印发的《中国共产党纪律处分条例》中97条与违反国法的内容删掉，增加“拉帮结派”等42条违纪条款，避免了“法”“纪”重复、“法”“纪”不分。

再比如，2016年10月27日，十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》“严明党的政治纪律”方面，首次明确“党员不准搞封建迷信，不准信仰宗教…”［9］这与《宪法》第三十六条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”的规定不一致，等等。这说明党员是以先进性和纯洁性为特征的先进分子，不同于一般的公民，这些规定都明确体现“纪法分开”“纪严于法”“纪在法前”的特点，着力解决党员干部纪律审查要么是“好同志”，要么是“阶下囚”的问题。

4.有利于端正入党动机，纯洁党员队伍。入党动机是要求入党的内在原因和真实目的。这个内在原因和目的的真实性，直接关乎加入党组织成为党员后的先进性和纯洁性，是一个政党永葆先进性的内生动力。党的十八大以来，党中央出台《中国共产党发展党员工作细则》按“控制总量、优化结构、提高质量、发挥作用”的总要求，按照5阶段25步骤发展党员，突出注重质量要求，严把入党“入口关”。党中央持续开展了群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育等集中性教育，将党的理论和党性教育作为思想政治教育的基础内容，反对“四风”，持续推进党员先进性和纯洁性建设，纯洁党员干部队伍。

（三）持之以恒地抓好党内教育

1.党内教育要注重方式，明确方向，突出重点。第一，党内教育分为集中性教育和经常性教育两种。从全国各级党组织架构、分布和数量上看，党内教育要以经常性教育为重点，辅之以集中性教育，两者各有侧重、相互支撑，构成党的建设的基础性工作。第二，党内教育要突出培树党员的政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，尤其是突出看齐意识，提高政治站位，提升政治定力，自觉从政治上思想上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。第三，要重点解决思想认识问题。习近平指出：“思想认识问题一时解决了，不等于永远解决。就像房间需要经常打扫一样，思想上的灰尘也要经常打扫。”［10］思想是行动的先导，要树立“依靠学习走向未来”理念，自觉把纪律立起来、严起来，做到中央禁止的坚决不做、中央倡导的坚决响应、中央明确的坚决实践。

2.着力解决党员思想入党的问题。各级党组织要防止党员政治上跑偏和生活上走邪。“跑偏”“走邪”说到底是信仰迷失、理想丧失、精神缺失，说到底是党员组织程序上入了党，思想上没有入党所致。

要解决思想入党问题，必须抓好以下三个方面：第一，解决为什么入党的问题。入党为什么是党员的终极哲学之问，只有解决入党是同党的先进性对标，警醒自己“每日三省吾身”，还是为所谓的“仕途”获取一张党票，从而增加自己的筹码；是以“俯首甘为孺子牛”的姿态强化公仆意识，践行好全心全意为人民服务宗旨，还是脱离群众，视自己特殊而我行我素等问题，才能真正从思想上入党。第二，要端正入党动机、增强党员意识、锤炼党性修养，把为人民谋利益，还是为个人谋利益作为检验思想入党的试金石。第三，要“坚持公私分明，先公后私，克己奉公；坚持崇廉拒腐，清白做人，干净做事；坚持尚俭戒奢，艰苦朴素，勤俭节约；坚持吃苦在前，享受在后，甘于奉献”的《党员廉洁自律规范》为基本的做人做事准则。［11］

（四）层层压实党组织管党治党的主体责任

1.用好管党治党的利器。第一，熟悉党内法规，按照党内法规从高到低的位阶，《中国共产党党内法规制定条例》把党内法规分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则7类，对每一类党内法规都要精心研读，做到真学、真懂。第二，7类党内法规面对的是党员整个群体，纪律的尺子适合任何一名党员，没有脱离或凌驾于党内任何一类法规、任何一项纪律的特殊党员。第三，综合运用好《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等党内法规，持续抓好各种制度的学习、贯彻和落实，让制度和法规成为悬在每名党员头上的达摩克利斯剑。

2.持续进行跟踪问效。全面从严治党，关键在严，要害在治。要综合运用好《中国共产党纪律处分条例》 《中国共产党问责条例》等制度，由组织、纪检部门对照《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》和《党委工作方法》等规定，对各级党组织进行跟踪问效，对严重违反党纪的党组织及时进行改组或解散，对相关党组织负责人进行党纪处理。促使各级党组织、党的纪检机构及其负责同志，在履行管党治党责任中不当“甩手掌柜”，真正把担子担起来，种好自己的“责任田”。

3.切实抓好问责。实践证明，“动员千遍、不如问责一次”，从严治党不能空论，要毫不动摇地把严明政治纪律和政治规矩摆在首位，把纪律挺在法律前面，违纪必究，体现严管就是厚爱。各级党组织要依据《中国共产党问责条例》等制度，强化责任追究，层层传导压力，使问责成为常态，推动全面从严治党落到实处。

（五）全面提升纪检干部的履职担当能力

1.严明党的纪律。严明党的纪律，一项重要任务，就是严明党的政治纪律和政治规矩。纪检干部要把严明党的纪律作为一项根本遵循，作为安身立命的基点，切实做到党中央要求的坚决执行、党中央禁止的坚决不做，不断提高政治站位，主动从思想上政治上行动上自觉与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

2.树立终身学习的理念。理念决定着方向，方向决定着目标。每名纪检干部，都要进行“四种形态”的内涵、重要意义的深入学习，把学习党章、党规当成一种生活态度、一种工作责任、一种精神追求，真正使读书学习成为工作、生活的重要组成部分，成为自己近乎下意识的本能行为。

3.制约纪检监察的公权力。“信任不能代替监督”，要发挥好县级及以上纪委干部监督室职责，按照中纪委“有权不可任性，亦不可懈怠”“纪委不是党内的公检法”等要求进行自我约束，确保权力在制度的笼子里运行。要专门针对纪检干部不敢碰硬、不敢担当的庸政、懒政行为进行查处，防止“灯下黑”，确保在其位、谋其政、成其事。

4.保证纪检干部正常的进退流转。第一，各级组织人事部门要把纪检干部培训轮训、挂职、下派纳入整体的干部培养计划，积极创造条件，给予纪检干部多种形式的学习培训和实践锻炼，全面提高纪检干部队伍整体素质和能力。第二，各级党委要把纪检干部交流纳入统筹安排，畅通双向交流渠道，加大纪检与其他党政机关和单位干部的交流力度，畅通干部“出口”和“入口”，不断为纪检监察部门注入新鲜血液。第三，从政治上生活上心理上切实对纪检干部进行适时关注，疏解纪检干部心理的压力，解决后顾之忧，确保纪检干部干事有激情、有活力、有纪律、有担当。