改革开放推动我国服务型政府建设

丁开杰

（中央党史和文献研究院，北京 100017）

建设服务型政府，是我国行政体制改革和政府管理创新的长期战略任务。从历史来看，在1978年前的计划经济时代，中国的政府是无所不能、无所不包、无所不办的，也就是“全能大政府”，包揽了从经济到政治一切事务的决策权；而在实施改革开放政策以来的四十年里，通过政府职能转变、机构改革等一系列努力，中国的政府不断转型，从传统的管制型政府向服务型政府转变。进入新世纪以来，尤其是自党的十八大以来，以“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”为总目标的全面深化改革方略，对服务型政府的建设提出了新的更高要求。

一、服务型政府建设是我国改革开放的必然要求

改革开放四十年以来，中国的发展翻天覆地，取得了世界瞩目的成绩。国际上把中国的发展称为“中国奇迹”，一些学者还总结提出了“中国模式”“北京共识”等话语。从时空维度看，产生“中国奇迹”的原因是多方面的，其中的三个重要变化最值得关注，可以概括为“解放思想、对内搞活、对外开放”。

一是社会主义市场经济体制的建立，也就是我们强调的“解放思想”。中国的改革开放事业波澜壮阔，取得巨大成就的经验有很多，但最关键的一条就是邓小平同志坚持解放思想，实事求是，带领全党和全国人民搞清楚了“什么是社会主义，怎样建设社会主义”的问题，创立了中国特色社会主义理论体系。从改革开放之初提出“以计划经济为主，市场调节为辅”到“有计划的商品经济”，承认商品交换的存在价值，再到邓小平同志“南巡讲话”一锤定音，我们坚持在社会主义制度下发展市场经济，不断理顺政府和市场的关系。用邓小平同志的话讲，“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段”。

1992年，党的十四大报告正式提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。社会主义市场经济体制的建立，推动经济快速发展，也为服务型政府建设奠定了物质基础和制度基础。此后二十多年，我们不断完善对社会主义市场经济体制的认识和实践。2013年，十八届三中全会明确提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。从计划经济向市场经济的转变，必然要求政府从管制型向服务型转变，以维护公平有序的市场竞争秩序。

二是城市型社会的到来，也就是我们强调的“对内搞活”。与改革开放之前相比，改革开放以来，随着工业化的发展，大量剩余劳动力从土地禁锢中解放出来流向城市，城市化进程加快。在经历了城镇化恢复发展阶段（1978年至20世纪80年代中期）、城镇化稳步发展阶段（20世纪80年代中期至90年代初）之后，中国城镇化进入了快速发展、城市群与城市特色化发展阶段（1990年代初至新世纪初）。①叶明勇：《改革开放以来我国城镇化进程及思考》，《中国改革开放的历史经验：第十六届国史学术年会论文集》，北京：当代中国出版社，2017年。到2011年，中国人口城镇化率高达51.27%，首次越过了50%的拐点。从城镇人口和空间形态标准看，中国已经结束以乡村型社会为主体的时代，开始进入以城市型社会为主体的新的城市时代。这是中国社会结构的一个历史性变化。截至2017年年底，我国城市化率已经达到58.52%。城市型社会的到来要求促进公共服务均等化。推进服务型政府建设，构建以公共服务为主要内容、以提高公共服务效能为主要目的的服务型政府绩效管理体制，显得迫切而必要。

三是中国融入经济全球化，也就是我们强调的深化“对外开放”。经济全球化的含义是，包括经济资源的配置、生产活动的开展、交换行为的实现等一切经济活动都在全球范围内按经济规律统一考虑，并在较少限制的条件下进行。它体现的是成熟市场经济的原则，是经济在全球范围内获得发展的最好机制。历经15年的谈判，中国终于在2001年12月11日加入了WTO。加入世贸组织，是中国改革开放进一步深化的重要标志。加入WTO不仅仅是个经济问题，而且也是一个政治的和法律的问题，它对中国政府的影响深刻而巨大，甚至是决定性的。②刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》2002年第7期。通过学习和借鉴国际经验和通行做法，可以促进政府职能转变和社会主义市场经济体制的建设，提高经济运行的总体效率。③陈清泰：《加入WTO后的中国：战略与改革》，《天津经济》2002年第6期。

二、十八大以来我国服务型政府建设取得大发展

相对于计划经济条件下中国传统的管制型政府，服务型政府是一个新概念。它是一个以公共利益为目标，以公众客观需求为尺度，努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府。2004 年， 中国第一次正式提出服务型政府的行政改革目标。通过十多年的努力，我国已经建立相对完善的公共服务体系，初步形成了以服务对象需求为中心的行政运行机制和服务流程，较大程度地提高了服务质量。2006年，社会文教费用首次超过了经济建设费用，成为我国财政支出的第一大项目。④姜异康：《国外公共服务体系建设与我国建设服务型政府》，《中国行政管理》2011年第2期。

党的十八大以来，中央政府对服务型政府建设持续做出了战略性安排，进一步推动了服务型政府建设。十八大报告明确指出，要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。这一论述，为服务型政府究竟是什么样的形态确立了四大标准和四大目标，即职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意。十八大报告还提出“基本公共服务均等化”要求，并在“人民生活水平全面提高”目标中，明确强调到2020年总体实现基本公共服务均等化。

概括来看，十八大以来，我国服务型政府建设取得的进展突出表现在如下六个方面：

一是全面深化改革取得重大突破，服务型政府的建设对“双创”的兴起发挥了重要作用，尤其是商事制度改革和“放管服”改革。过去几年，我国一共推出一千五百多项改革举措，在重要领域和关键环节的改革取得突破性进展，主要领域改革主体框架基本确立。

二是城乡基本公共服务均等化水平稳步提高，城乡差距继续缩小。城镇化率年均提高1.2个百分点，八千多万农业转移人口成为城镇居民。到2017年末，我国城镇常住人口81347万人，比上年末增加2049万人；城镇人口占总人口比重（城镇化率）为58.52%，比上年末提高1.17个百分点。

三是居民生活水平不断提高，群众获得感增强。从城乡居民人均消费支出的具体结构看，在2000—2016年期间，食品烟酒、衣着、居住的消费在城镇居民整个消费中的比重呈下降趋势。尤其是食品烟酒类消费，已经从2000年的39.18%降至2016年的34.37%；同时，交通通信、教育文化娱乐、医疗保健的消费比例不断提高。①国家金融与发展实验室：《中国居民消费升级指数报告》，2017年11月29日，http://www.js.xinhuanet.com/2017-11/29/c_1122026242.htm。2016年，全国居民恩格尔系数为30.1%，比2012年下降2.9个百分点，接近联合国划分的20%至30%的富足标准；交通通信、教育文化娱乐、医疗保健支出占居民消费支出的比重分别比2012年提高2.0、0.7和1.3个百分点。

四是精准扶贫精准脱贫成效显著。党的十八大以来，我国脱贫攻坚取得决定性进展。2013—2016年，贫困地区农村居民人均可支配收入年均实际增长10.7%，比全国农村居民收入快2.7个百分点，贫困地区农民收入增长快于全国。5年共减贫6600多万人，年均减少1300万人以上。2017年，全国减贫人数预计在1000万人以上。②黄俊毅：《脱贫攻坚稳步推进 取得巨大成就》，2018年1月3日，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201801/03/t20180103_27535355.shtml。

五是社会保障体系建立健全，城乡居民基本医疗保险制度整合取得实质性进展。2016年，我国个人卫生支出占卫生总费用的比重下降到30%以下，基本医保总体上实现了全覆盖，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建成。截至2017年底，基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险参保已基本建设成型，社会保障卡持卡人数达10.88亿人。其中，全国参加基本养老保险人数9.1454亿人，较2016年末增加2677万人；全国参加基本医疗保险人数11.7664亿人，较2016年末增加4.3272亿人；全国参加失业保险人数1.8784亿人，较2016年末增加695万人，城镇登记失业率为3.90%，比2016年末下降了0.12个百分点，全国领取失业保险金人数约220万；全国参加工伤保险人数2.2726亿人，较2016年末增加836万人，其中参加工伤保险的农民工7807万人，增加297万人；全国参加生育保险人数1.9240亿人，较2016年末增加789万人。③《2017年国民经济和社会发展统计公报》，2018年2月28日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html。

六是社会事业全面进步。居民受教育程度不断提高，我国15岁及以上人口平均受教育年限由2010年的9.05年提高到2015年的9.42年。医疗卫生条件不断改善，居民平均预期寿命由2010年的74.83岁提高到2015年的76.34岁，婴儿死亡率由2012年的10.3‰下降到2016年的7.5‰，孕产妇死亡率由24.5/10万下降到19.9/10万。④《国家统计局：2017年上半年居民人均可支配收入同比实际增长7.3%》，2017年10月10日，http://f i nance.people.com.cn/n1/2017/1010/c1004-29578108.html。文化、体育事业也加快了发展。

三、在新时代继续推进我国服务型政府建设

十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。不平衡不充分的发展包括民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题。

十九大报告还强调健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治，提出深化机构和行政体制改革的历史使命，包括统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责；统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法；转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。

首先，要不断对行政管理体制及机制进行有效的创新，增强政府的发展动力，将政府的效能发挥到最大，增强群众获得感，进而建立人民信赖的服务型政府。国家治理现代化是市场力量、政府力量、社会力量协同推进的结果。政府是为人民服务的重要行政机构，要想获得人民的信赖，政府就必须从自身的实际情况出发，采取有效的创新策略，正确处理好政府与市场的关系。新时代的服务型政府建设应该坚持“以人民为中心”的发展思想，纵深推进“放管服”工作，建立与市场经济体制相适应的公共服务体系。

第二，要坚持“共享发展”理念，推动公共服务创新从不均到共享发展。“共享发展”理念是中国特色社会主义发展到特定阶段理论创新的产物。现在，衡量一个地方发展的“软实力”，关键是看这个地方在基本公共服务供给方面是否做到了高水平的“民生共享”。作为公共服务均等化的重要组成部分，城市公共服务均等化问题近年来更是得到了广泛关注。在新时代，城市公共服务创新要努力实现户籍人口与流动人口的基本公共服务均等化。

第三，要坚持加强公共文化服务供给。公共文化是公共服务供给的重点内容，是人民群众对更美好生活的需求。我们坚定“四个自信”，其中，文化自信“最根本”，文化自信是“更基本、更深沉、更持久的力量”，是“更基础、更广泛、更深厚的自信”。文化自信的养成，离不开公共文化服务的供给。

第四，要完善干部考核评价机制，促进领导干部树立正确的政绩观。在我国经济发展从高速度增长阶段向高质量发展阶段转变时期，为了生产出更多社会大众需要的公共服务，政府的机构设置和公务人员应该配置到真正为人民服务的领域，政府机构的职能应从原来的管制型转向服务型、宏观监管型、调控型。对领导干部的考核评价应该摈弃GDP导向，转而以公平正义、环境安全作为考核主体，积极建立以“亲”“清”为核心内容的新型政商关系。

第五，要在“协同治理观”下，加大政府体制创新的力度，打破政府垄断公共产品供给的局面，让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共产品的提供。在新时代，中国服务型政府构建之根本，不仅在于完善自身，更在于结合市场与社会，创造一个有机和有效的治理结构， 以促进国家的全面、协调与可持续发展。①林尚立、王华：《创造治理：民间组织与公共服务型政府》，《学术月刊》2006年第5期。要打破单中心的政府服务模式，构建政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式。

第六，要综合利用大数据、物联网、云计算、人工智能等相关新兴技术，提高政府等公共服务业资源的配置效率。大数据是推动政府管理方式和服务模式创新的重要技术手段，是国家治理体系和国家治理能力现代化的重要推手。②在这方面，贵州的实践值得借鉴。基于大数据的贵州省政府政务服务中心自从2014年12月17日正式运行以来，实现了“大厅之外无审批，清单之外无权力”。与政务服务中心相对应的是贵州省网上办事大厅，作为服务型政府的“大数据”，不仅涵盖了全省所有市（州）、县（市），而且几乎穷尽了所有的行政审批和公共服务项目。“大数据+政府服务中心”模式简化了行政审批流程，提高了办事效率。有“三个100%”为证：所有审批事项按时办结率100%，多数审批事项实际办结时限仅为法定时限的10%；省级审批事项网上可申报率100%；服务对象满意率100%。要加大政府数据的资源开放与共享，深度挖掘与分析数据，提高政府工作的效率与透明度，强化服务型政府建设的技术支撑，促进公共服务均等化供给。而人工智能可以极大解决传统政府庞大的等级科层产生的效率缓慢、机构臃肿、部门协调和公共服务缺乏精准化等不足，从而为构建高度柔性动态和为民服务的政府体系创造良好的工具与渠道。③何哲：《人工智能时代的政府适应与转型》，《行政管理改革》2016年第8期。应该积极探索人工智能在政府公共服务与公共决策领域的广泛适应性，从而更好地满足公民不断提升的公共服务效率质量的要求。

第七，要进一步创新财政体制，建立适应服务型政府要求的公共财政体制，加大对公共服务的财政投入。公共服务均等化并不是强调所有居民都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是“底线均等”。由于我国城市化进程不断加快，人们的公共需求在不断增加。在新时代，政府需要将公共服务的支出作为财政支出的主体，加大对公共服务的支出，切实为人民建立一个舒适的居住环境及生产环境，例如，市容美化、城市道路的通畅、公园绿地的建设等等。此外，政府还应该加大教育、医疗、社保等财政的支出，为人民的生活提供更多的福祉和保障。