当代中国国家治理模式及改革

白智立，刘 娟

（1，2.北京大学，北京 100871）

今年是非常值得纪念的中国改革开放40周年。如果从国家治理变革角度观察和思索的话，中国改革开放的历史征程发端于1978年召开的党的十一届三中全会，在之后长期坚持经济优先的发展过程中，中国出现了“经济国家”宏观政策背景下的国家治理模式。在改革开放推进三十多年后的2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确全面深化改革的总目标为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在2017年党的十九大以及2018年党的十九届三中全会上，确立了以中国共产党为中心的国家治理体系和国家治理结构。

从以上一系列变化巨大的改革活动中我们可以观察到，中国正以强烈的国家自觉，尝试进行国家治理现代化变革。国家治理这一概念兼顾了转型社会国家的主导作用和治理理念所强调的社会诉求，同时实践过程中国家治理可表现为一个结构性的动态均衡调试的过程。①徐湘林：《“国家治理”的理论内涵》，《领导科学》2014年第12期。而且从时至今日仍在持续的改革活动来看，当前中国国家治理现代化改革的实质意义在于对改革开放以来的“经济国家”国家治理模式进行较为全面的修正。

从党的十一届三中全会到十八届三中全会、十九大、十九届三中全会，横亘四十年。在国家治理现代化改革不断深化的当下，思考和探讨改革开放以来的中国国家治理模式及其改革的意涵，应该说具有非常重要的历史和现实意义。

一、改革开放以来的中国国家治理总体特征

在此，我们先将改革开放以来的中国国家治理模式置于“中国模式”语境之下，来探讨这一时期中国国家治理的总体特征。

有关“中国模式”的讨论，前些年热闹一时，现在基本很少看到。但毋庸置疑，有关中国模式问题的讨论，对于我们思索改革开放以来乃至当前进行的国家治理现代化改革都是非常必要的。以1978年党的十一届三中全会为始端开启的改革开放，中国采取的公共政策主要表现为经济政策，而这一时期的国家治理模式可以称为“经济国家”的建构模式，并在此基础之上确实实现了经济发展和巨大繁荣，基本上实现了改革开放之初确立的中国宏观公共政策所追求的终极目标。那么，创造这一在十亿以上人口大国实现经济现代化奇迹的基础性制度、体制、机制究竟是什么，则是本文首先需要探讨的主要问题。

一般而言，我们可以将发展模式定义为有效实现发展目标的政策手段的组合方式。旅日学者唐亮教授认为，中国的现代化模式是“既不同于以自由主义经济和民主制为主要特征的西方模式，也不同于以中央指令性经济和全能主义体制为主要特征的传统社会主义模式”的一种新模式①唐亮：《当代中国政治——对中国特色的现代化发展模式的新解读》，上海：复旦大学出版社，2014年，第3页。。

从总体来看，党的十一届三中全会使中国实现了向经济发展政策的基本转型，从而建立了改革开放以来的“经济国家”国家治理模式，使中国迈向了实现工业化、现代化发展的“经济国家”历史阶段。这一阶段的总体特征主要表现为：一是改革开放政策的实施，改革了以往的计划经济管理方式，积极和全面地引入了市场原理和竞争原理；二是采取和缓的国家统治方式，改革以往的一元化领导模式，开始强调法治和民主在国家治理中的作用；三是由此出现了最大动员型的国家和社会关系，最大限度地动员政府（中央政府，特别是地方政府）、社会（包括传统的企事业单位在内的社会组织）、个人（公共部门和社会的广大成员），参与到了经济发展大潮之中。

与本文关于国家治理模式的探讨相关，这里需要注意的是，由于这些转变都是在从计划经济体制向市场经济体制转型过程中发生的，因此，对政府及其成员的动员则显得更为重要。同时，这一改革开放早期就已基本确定的国家治理模式保持了长久持续的态势，这也是一个重要特点。在此，需要进一步回答改革开放以来的中国国家治理模式的基本结构具有哪些特点的问题。以下主要从“双重的组织结构”、“双重的价值结构”、“双重的效率结构”等方面进行探讨。

二、改革开放以来的中国国家治理模式

（一）“双重”的组织结构

中国国家治理模式特征中最具国别区分意义的内容，应该是中国独特的政治结构——即中国长期形成的与“国体”和“政体”二分论紧密联系的党政体制，也就是执政党—国家体制。②参见陈明明：《在革命与现代化之间——关于党治国家的一个观察和讨论》，上海：复旦大学出版社，2015年，导论、第一章、第三章。

在一般意义上，人们多认为，作为中国唯一执政党的中国共产党全面覆盖中国政治、国家以及社会整体。与此理解不同，正如“国体”和“政体”二分论这一表述所展现的那样，经过改革开放以来的国家治理改革，呈现出“党”和“国”的区分态势。有学者指出，“理解新时期中国共产党与国家主权及社会结构关系的关键”在于，虽然“中国共产党的一元化领导仍然是政党和国家关系的基本规定和中国政治的基本现实（党掌控国家领导权的独一无二性和排他性），然而中国共产党已经认识到，只有通过遵循和运作立法、行政、司法等一系列国家制度（即党作为建基于国家体制内的一个结构性和制度性的力量），才能保障和维系自己的领导权”③陈明明、李锦峰：《中国共产党的政治体制》，景跃进、陈明明、肖滨主编：《当代中国政府与政治》，北京：中国人民大学出版社，2016年，第26-27页。。

这主要表现为，中国保持了“党”的重大政策决策权、干部管理人事权、整合意识形态的思想权、军队领导权等中国国家治理特征，但同时作为国家重要实体的政府，也就是中国的国家——具体表现为多个国家机关构成的国家体——成为了对外具有代表性和对内具有合法性的基本载体。而一般认为对整个中国实施领导权的“党”的组织，并没有被包含在这一系列的国家机关之中。因此，改革开放以来的国家治理模式，还是将“党”与“国”（国家）加以区别开来，而这也正是这一中国国家治理模式具有象征意义的关键特征所在。

在中国国家治理结构的变迁中，以及快速的经济社会发展中，国家的组织和人员的权力行使及能力结构都发生了变化，而且不断以不同以往的国家治理逻辑和规则规范自己，促使国家具有了一定的自主性、排他性乃至理性化、中性化特征。①谢庆奎主编：《民生视阈中的政府治理》，北京：北京大学出版社，2013年，第213-235页。同时，党仍然在中国的国家治理结构中处于领导或优越地位——中国的公共治理结构是一种“以党领政”的治理结构。与同级政府相较，党委处于权力核心。同时，在很多没有政府组织的社会领域，党组织承担着公共治理的责任。②俞可平：《中国的治理改革（1978-2018）》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2018年第3期。改革开放以来的中国国家治理模式最为显著的功用在于，通过实现向经济国家政策转型，在长期坚持这一绝对政策目标的前提下，中国出现了对包括“国家”在内的所有政治、社会主体的最大动员。③［日］毛里和子：《中国政治：習近平時代を読み解く》，东京：山川出版社，2016年，第28页。

这些，可能正是在经济国家发展阶段中，国家治理模式所具有的党和国家双重组织结构的最大功用所在。

（二）“双重”的价值结构

以上我们所看到的改革开放以来的中国国家治理模式所具有的“双重”的组织结构，实际上已经引出了党与国家、政治与行政等政治决策和政策实施过程中潜含的诸多价值结构要素。不过，结合旨在实现中国经济发展这一国家目标的改革开放以来的中国国家治理模式，我们需要关注的是那些可以直接促动或引爆中国发展繁荣的结构性价值要素的存在。当然，这主要与公共部门成员行为方式研究中的伦理规范相关。

改革开放以来的中国国家治理模式是建构在改革开放前的国家治理模式基础之上的。在改革开放以来的国家治理模式的建构过程中，仍延续了以党的领导为主要构成要件的社会主义国家的国家基本属性，强调“党”、“国家”、“集体”等绝对至上的价值观被保留，“忠诚”“无私”等伦理规范仍然是对进入公共部门的成员的最高要求。对这一价值或伦理规范实际遵行的程度如何，我们暂且不去评判，但改革开放以来，符合这些制度化了的价值或伦理规范的公共部门成员的行为方式被作为“典型”或“模范”长期宣传褒扬，确实使其构成了中国国家治理模式中的价值结构的一端。④参见戴晓曙：《中国干部考核制度的现状与难点》，2017年4月10日在北京大学政府管理学院的讲座。对其是否也是中国经济发展的体制性源泉这一现实功用，仍需要展开进一步的深入研究。即便如此，既然经济建设和快速发展成为了党政体制长期追求的国家目标，那么，服从于这一国家目标的“忠诚”、“集体”等价值结构的存在对本文而言就显得更为重要了。⑤白智立：《中国的干部管理与现代公务员制》，北京大学政府管理学院主编：《政府管理50论——北京大学政府管理学院15周年院庆文集》，2016年，第245-247页。

这里需要进一步关注的是，除了上述“忠诚”、“无私”、“集体”等价值或伦理规范之外，改革开放以来的中国国家治理模式中还存在不同以往的“另类”价值结构，从而构成了我们在这里需要深入思考的“双重”的价值结构。这一另类的价值结构，应该说与上述突出“无私”、“奉献”、“精神”的价值结构不同，即在推崇精神激励的同时，还承认“权力”、“权利”、“利益”、“物质”的激励功用。这实际上是一种将职务、晋升、荣誉、金钱、待遇等个人具体利益作为诱因，与改革绩效、经济发展绩效等对组织的贡献相关联的公共部门人事管理机制或激励逻辑。⑥周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期；周黎安：《转型中的地方政府：官员奖励与治理》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年；张军、周黎安主编：《为增长而竞争：中国增长的政治经济学》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年。这一利益诱因与组织贡献相关联的机制所体现的价值结构，实际构成了改革开放以来的中国国家治理模式中价值结构的另一端。其最大功用无疑在于，在中国经济社会发展水平较为低下和可用于经济发展的资源缺乏的中国现代化建设初始条件下，通过对相对较为丰富和较为卓越的公共部门人力资源的有效动员，不仅促动中国出现了最大动员型的现代化发展模式，同时也使得改革开放以来的国家治理模式成为了投入和产出表现较好的效率型发展体制。

（三）“双重”的效率结构

我们说改革开放以来形成的国家治理模式是一种效率型发展体制，这主要是它所具有的以上两种“双重”结构促动产生或发挥的作用所致。同时，这一国家治理模式内含的效率结构仍然具有“双重”的特征。

首先，改革开放以来的中国国家治理模式，并非是打碎改革开放之前的国家治理模式而全新建构起来的。这在前文中关于“双重”的组织结构、“双重”的价值结构等论述中，都能明确观察得到。这也就是改革开放以来的中国国家治理模式所具有的低成本性特征和低风险性特征。而对于在不对过去的国家治理模式进行根本性重构前提下的经济发展和繁荣，我们应该认同其确实存在效率结构，或者已经构成了中国国家治理模式的效率结构。实际上，如果深入探讨的话，诸如成为改革开放以来的国家治理模式基本要件的试验式改革方式、分权型政府体系等，都与改革开放前的国家治理模式有着千丝万缕的联系。①白智立：《中国的试验式分权化改革与地方治理》，王浦劬主编：《国家治理现代化研究》，北京：中国社会科学出版社，2017年，第118页。因此，改革开放以来的国家治理模式的形成本身更多地还需要在中国国家治理的历史路径依赖中寻找其发展踪迹。

同时，在这里还需要关注的是，改革开放以来的中国国家治理模式实质上并没有根本性地放弃之前“举国体制”的国家治理政策手段。在中国的“经济国家”建构和创造经济繁荣的发展过程中，“举国体制”确实发挥了与之前不同意义上的“效率”功效。可见，这一国家治理模式所爆发出的经济学意义上的效率特征主要是：最大限度地有效运用现有有限的资金资源、人力资源、知识资源等，创出了最多的产出，成功实现了党政体制护持条件下的经济发展。②［日］加藤弘之：《「曖昧な制度」としての中国型資本主義》，东京：NTT，2013年，第136页。这里所说的效率型发展模式，更在于对改革或发展巨大成本和风险的部分减降或规避，当然也内含了最大动员型的经济发展特征和对以往国家治理结构的部分解构。其最终的结果，还表现为在中国出现了显著的个体或集团利益的形成或固化。而如何撬动业已形成的既得利益层，进一步全面深化改革，又成为了当下中国国家治理现代化改革的课题。③白智立：《“中国梦”语境下的行政变革》，《行政管理改革》2013年第6期。

三、国家治理现代化改革

改革开放后建构的以“经济国家”目标为前提的国家治理模式，在实现了巨大经济发展绩效的同时，也内含了诸多需要改革的课题，当然这也成为了当下中国国家治理现代化改革的部分内容。在此，我们结合当前仍在持续推进的国家治理现代化改革，观察分析改革开放以来的中国国家治理模式内在的问题，进而引出该模式所实际具有的最后一个“双重”结构特征。

首先，从行政学机械的效率观角度观察，改革开放以来的中国国家治理模式中“双重”的组织结构所体现的党政体制的变迁，其具有的最大动员型特征确实使这一模式在促进中国的效率型发展上具有了“效率”功能，并使得中国这一时期的改革具有了“渐进式”的特点。在这里，我们应该承认在改革开放以来的中国国家治理模式之下中国所取得的政治、经济、社会等领域的巨大进步。不过，我们也应该看到，由于在持续了几十年的长期时段中没有进行深刻的国家治理变革，这一模式同飞速发展的中国经济和社会形态或者说经济和社会的现代化形成了较为鲜明的对比。特别是在中国社会利益急剧多元化、复杂化的经济社会长期高速发展变化过程中，本应作为缓解和解决利益冲突最重要和主要手段的国家和政治发生了部分“缺失”现象，这也加剧了当前推进国家治理现代化改革的紧迫性。

在此，我们进一步具体观察改革开放以来的中国国家治理模式所具有的“双重”结构特征内含的问题。改革开放以来的中国国家治理模式具有的最大功用，在于中国经济发展这一国家目标实现的最大化，对此，我们无论作出怎样的积极评价都显得不为过。不过，从中国的国家治理的发展而言，该体制下中国国家治理模式“双重”结构中内在的问题，如国家治理的混乱、无责任的管理体制、改革难以向深层次推进等，也确实比较明显，并成为了当前中国国家治理现代化改革首先需要面对并努力破解的课题。同样，与此相关联，“双重”结构中也内含了法治国家建设不彻底、公共性缺失、公众利益受损等破坏社会建设和高社会成本的问题。而最显著的就是改革开放以来与中国的长期高速经济发展共生的环境问题、腐败问题和收入差距问题这三大最为深刻的政策课题。①［日］宮本雄二：《習近平の中国》，东京：新潮社，2015年，第3页。

腐败问题可以说是当前中国国家治理现代化改革切入最深，也是治理成果最大的领域。它与环境问题和收入差距问题的发生有着密切联系，更与以政府主导型或地方政府主导型经济发展模式为主要特点的国家治理模式有着天然的联系。这是因为在这一体制之下，企业等经济主体只有依附于公共组织及其成员才能在激烈竞争的不完全市场中生存下去，这就使企业向政府及其成员寻租成为必然；而在具有“双重”结构特征的这一国家治理模式之下，长期高速经济发展的国家目标不自主地成为了对公权力约束弱化的制度条件，公共组织及其成员的经济利益等还成为了激励其追逐经济发展这一国家目标实现的正式诱因，因而也使得政府组织及其成员向企业等经济主体寻租成为必然。

这里实际上导出了改革开放以来的中国国家治理模式所具有的最后一个“双重”结构——在国家不遗余力追逐经济发展目标和企业、社会、个人全身心追逐经济利益的过程中，二者形成了关于国家经济发展的完整的目标共识。这里的国家不仅具有积极制定和实施经济政策的“经济国家”特征，而且具有如地方政府等集体表现出的把自己置身于市场大潮之中积极引入企业经营方式来管理公共部门和地方事务的“公司型国家”治理特质。②［日］毛里和子：《中国政治：習近平時代を読み解く》，第28页。其实质就是国家及其组织成员在市场和竞争中求生存发展和企业等经济体也在市场和竞争中求生存发展的“双重”生存结构，并深深地渗入中国的国家机体之中。其最终的结果就是，整个国家和社会在巨大的生存压力促发之下，经济发展目标和经济利益的追求成为这一“经济国家”和“公司型国家”得以运转的润滑剂，这时腐败在某种程度成为驱动发展的一种动力。而这种动力的非正当性及其巨大代价，使之必然成为当下中国国家治理现代化改革首当其冲需强力克服的难题。

四、“新时代”语境下的中国国家治理变革

综上可以得出这样一个结论：显得比较成熟和稳定的改革开放以来的中国国家治理模式，虽然是在对改革开放之前的国家治理模式进行调试的基础上加以建构，而且在政策目标的实现和经济发展绩效层面产出了巨大成就的比较成功的模式，但从当前中国进行的国家治理现代化改革来看，还不是中国最终完全确立的国家治理模式。因此，我们或许可以说中国还处在不断向稳定且可持续的国家治理模式的最终建构方向的发展变化之中。③周雪光：《中国国家治理及其模式：一个整体性视角》，《学术月刊》2014年第10期。这可能也是中国当前推进被称为“第五个现代化”的国家治理现代化改革的终极目标和实际动机所在。

如果这一判断妥当的话，那么中国国家治理现代化改革的发展，应该从现今中国公共政策层面的宏观结构和目标角度加以展望。可以说，在改革开放以来的国家治理模式作用之下，中国基本上完成了之前预先设定的“经济国家”政策目标。进入21世纪之后，已经逐步实现了向“福利国家”政策的转换，并且确实达到了一定的政策功效。从“福利国家”政策所具有的政策特性来看，其有效实现主要取决于国家治理层面三个公共政策过程环节或功能实现的最大化：即相关公共政策的平准化设计、政策制定和实施的公正性体现以及政治控制的有效达成。为此，中国目前进行的国家治理现代化改革更需要推进以下五个方面的国家治理体系建构，即新中央集权架构、制度性分权政府体系、国民权利保障体系、法治体系、政治责任体系的建构。

结合当前的中国国家治理现代化改革，“福山热”现象非常值得关注。日裔美国学者福山关于现代国家建构的研究，联系到了中国的国家治理建设，特别提到了现代国家治理应该具备的体系化官僚体制、法治国家和责任体系三个现代性特征。④赵振江等：《福山思想的变与不变》，2015年12月26日，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1413327，2016年1月2日。而“福山热”对于中国而言更为重要的是，这一国家治理的探究热情，很有可能是现代国家建构课题在中国的觉醒或自觉的表现。那么，以此为开端，中国能否通过当前进行的国家治理现代化改革朝着实现国家治理现代化——“第五个现代化”目标努力，而最终完成现代国家建构，创造继工业化、经济现代化之后的新的中国“奇迹”，则是需要进一步深入观察的。

中国的“国家治理体系和治理能力的现代化”改革，无疑会触及或已经涉及法治国家建设和民主国家建设的课题。同时，正像中国已经提出“国家监察委员会的建立是一场政治体制改革”那样，中国的国家治理现代化改革已经向政治体制改革延伸。今年召开的党的十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，最终在宪法正文第一条第二款中规定了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的内容，明确了宪法实体意义上的党的领导地位和作用。而通过当前强力推进的党和国家机构、职能的改革，中国最终正式确定了完整的明晰的以中国共产党为中心的国家治理体系和国家治理架构。这些都深刻表明，中国当下推进的国家治理现代化改革不止于对改革开放以来的国家治理模式的修正，甚至是在促发中国国家治理的结构性变动。

根据笔者持续观察，党的十九大确立了“习近平新时代中国特色社会主义思想”，其最核心的内容在于适时提出了中国近期和未来的国家发展目标，明确了中国国家发展的阶段性特征，深刻阐明了中国今后面临的最主要的社会矛盾。这就是在党的十九大报告中昭示的，中国国家发展的近期目标是“全面建成小康社会”，中期目标为“基本实现社会主义现代化”，长期目标在于“建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。报告对当前中国国家发展阶段特征的认知则表述为：一是中国仍然处于社会主义初级阶段；二是中国仍然是世界上最大的发展中国家。

更为重要的是，报告在此基础之上重点揭示出了当前和今后中国的主要社会矛盾，即“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这里所说的人民的“美好生活需要”，报告明确指向的是“在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求”。无论是中国明晰化了的国家发展目标，还是国家精英认知的中国主要社会矛盾以及今后需要积极回应的人民“在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求”，现在看来改革发展任务都异常艰巨。而这些表明中国进入“新时代”的国家发展特征，也确实部分体现在了当下推动的国家治理现代化改革之中。因此，我们可以说中国深入推进的国家治理现代化改革，在一定程度上是在通过国家治理变革，来努力确立有效实现“新时代”国家发展目标的国家治理体系和治理结构，并且还在努力给出一个社会主义国家成功解决国家治理发展课题的中国方案。

总之，通过以上讨论我们可以发现，从党的十八大以来持续推进的中国国家治理现代化改革的表征来看，这一改革政策实施的结果主要表现为对前述“双重”的组织结构、价值结构、生存结构等有较大幅度的修正，这势必对“双重”的效率结构产生影响。①白智立、杨沛龙：《国家治理体系的现代化：中国国家治理的表征及情态》，《经济社会体制比较》2016年第4期。因此，我们可以说，当前中国国家治理现代化改革的实质意义和意涵，可能在于对改革开放以来形成的国家治理模式实施的较为全面的修正。而这一修正，既是为了实现当下中国设定的国家目标而进行的改革路径选择，也是为了克服改革开放以来的国家治理模式内在的部分课题而推进的国家治理机制的改革，更是国家治理结构的变动乃至范式转换——这些，都是我们观察或评价中国国家治理现代化改革的前提要素。

最后，我们结合中国的国家治理变革实践，从比较行政改革研究的视角对中国改革政策中出现的“国家治理”政策话语或概念加以简单思索，以此结束本文的讨论。

本文中使用的“国家治理”概念，不同于近年来行政学研究中频繁出现的一般意义上的旨在诠释强调自下而上、多元主体共治和政策网络管理的“治理”概念。相反，这里的“国家治理”概念更多指向具有国家治理合法权威的政治机关通过自上而下合法性、权威性以及自主性的提升，来促动公共问题解决的理想状态。纵观20世纪80年代以来的世界范围的行政改革运动，虽然人们开始更多地关注“治理”概念中意涵的在公共服务领域多元主体大量出现这样一种公共管理现象，但不能忽略的是者“国家治理”概念也同样对各国实际的行政改革实践具有较强的解释力。这主要是因为，当代世界范围的行政改革活动还经常表现为行政改革与政治改革结合，以促进国家执政体等政治机关的合法权威和优越地位，来积极应对艰巨的公共问题的发生。

从前述中国的治理变革实践状况来看，中国的国家治理现代化改革就是明显具有这种指向性的改革活动。应该说中国的国家治理变革不是孤立的现象，从全球规模的行政改革运动发展变化而言，中国的国家治理变革与其他国家改革活动具有共性，具有世界意义。同时，与改革开放实践的密切联动，验证了“国家治理”概念的有用性。可以说，中国等国的相关改革实践确实拓宽了我们关于治理问题的思考，也扩展了一般意义上的“治理”概念的内涵和外延。最后，从当前中国的国家治理变革状况来看，中国最终确立了较为系统完整的以中国共产党为中心的国家治理形态。这是当前形成的最具国别区分意义的中国国家治理形态的基本特点和最大特色。