我国与发达国家的电子废弃物管理体系差异

潘 政 翁福良 梁景新 吴长坤

（斗门海关（原斗门出入境检验检疫局） 广东珠海 519100）

引言

发达国家和地区更早关注电子电器废弃物的治理问题，比中国更早就开始探索电子电器废弃物的制度构建及立法，建立起有关废弃物污染防治和回收利用的管理体系。其管理体系的主体是延伸生产者责任制(Extended Producer Responsibility,EPR)和消费者责任制，两者上，发达国家和地区更多地采纳延伸生产者责任制。通过学习借鉴发达国家和地区电子电器废弃物管理方面的制度和立法经验，与我国电子电器废弃物管理体系比对分析，从而给我国在电子电器废弃物管理体系方面的构建及立法给予一定的参考。

1 日本电子电器废弃物管理立法情况

在发展循环经济，促进资源循环利用方面，日本走在了世界的前列。日本是世界循环经济立法较早并最为完善的国家之一。在20世纪90年代，日本就制定了一系列环境方面的法律法规，其中就包含了关于电子电器废物回收利用方面的各类专项法律法规。

日本在电子电器废弃物的立法主要分为三个层次：第一层是基础层次法律，即《建立循环型社会基本法》。基本法规定了社会各方应分担的责任，其核心内容主要是抑制废弃物的产生，以及促进资源的回收循环利用及处置，从而达到减少自然资源使用，减低环境负荷的目的。第二层是综合性法律，包括《废弃物管理和公共清洁法》和《促进资源有效利用法》两部。《促进资源有效利用法》规定企业从设计、制造等方面要综合努力，以及国家、经营者、消费者应采取的必要措施，促进产品及产品部件的回收再利用，减少废弃物的产生；其中电脑、手机、电视机等多类机电产品均为其中主要产品种类；第三层是具体产品法律法规，按不同产品的特性相对应。其中与电子电器废弃物关系较为密切的，如：对应电视机、空调、冰箱、洗衣机产品废弃物的《家用电器资源回收法》，主要内容为推动对该类产品废弃物的收集、处理及利用，保护生活环境；针对计算机等产品，规范回收再利用行为的《个人计算机循环法令》。

日本采用的是延伸生产者责任制(EPR)中的个人制造商责任延伸(IndividualProducer Responsibility，EPR)模式，规定了制造商对自己产品担负回收、再利用的责任，包括在商品生产、销售过程中，充分考虑回收处理的难度，以及建立再循环利用工厂等。

2 欧盟电子电器废弃物管理立法情况

欧盟对电子电器废弃物的问题关注更早些，于九十年代末开始就陆续制定相应的管理法律法规。包括电子电器废弃物的新法案（第一草案）,《废旧电子电气回收法》，《欧盟电子废弃物管理法令》等等。纵观欧盟制定的关于电子废弃物管理的法律规范，对世界以及各成员国影响较为广泛主要为以下三个指令:《废弃电子电气设备指令》(WEEE)、《禁止在电器电子设备中使用某些有害物质的指令》(RoHS,2011年起实施RoHS 2.0指令)、《用能产品生态设计框架指令》(EuP)。

（1）《废弃电子电气设备指令》(简称 WEEE指令)于2005年实施，指令确定了延伸生产者责任制(EPR)，规定欧盟市场上流通的电子电气设备的生产商必须承担起废弃物回收的费用。欧盟会员国制定相应的法规及行政规定，以确保符合该指令之要求。在废弃物的处理方面，WEEE指令规定：成员国应确保生产者或者代表其的第三方，根据共同体法律，建立使用最佳的可用的处理、回收和循环技术的系统负责报废电子电气设备的处理。各欧盟成员国应确保承担处理垃圾的企业或公司获得主管机构的许可，主管机构还需对相关企业每年进行检查，并将检查结果通知欧委会。

（2）《关于在电子电气设备中限制使用某些有害物质指令》(简称RoHS指令)。RoHS指令是欧盟制定的强制性标准，指令对2006年7月以后投放欧盟市场的电子电气产品生效。除某些符合豁免条款的情况，在电子电器产品中，限制铅、汞、镉、六价铬、多溴联苯（PBB）和多溴二苯醚(PBDE)等六种有害物质的使用，从而加强对环境的保护，达到保护人类健康，确保可持续发展的目的。

（3）《用能产品生态设计框架指令》（简称 EUPs指令），2005年欧盟通过，2008年分段实施。EuPs指令考虑了欧盟能源效率产品的生态设计要求以及所有产品在整个生命周期内均对环境产生影响，包括材料选择与采购、生产规范、能源使用以及最终处理与回收利用。指令要求在产品设计阶段就考虑环境性能，减少产品对环境的影响，覆盖范围包括能源使用产品（EUPs）和能源相关产品（ERPs）。

可见，欧盟在电子电器废弃物管理，由早期的针对具体电子电器产生的废弃物管理立法逐渐过渡到从源头上、从产品设计、生态设计开发上，更高层面的防治和管理，其治理方向从末端逐渐向前端迁移。

3 美国电子电器废弃物管理立法情况

美国在联邦层面并没有统一的法规规范电子废弃物回收利用，主要是由各州建立自己的废弃物回收立法。美国国家环保署（EPA）在2006年制定了约束力宽泛的“负责任的回收”（R2）规范，从2009年7月27日起，对保证符合R2标准的回收企业进行认证。但R2属于自愿性认证规范，约束力不强。2010年4月，美国行业监管组织“巴塞尔行动网络”制定了电子废弃物回收企业“e-Stewards”标准及相关的认证程序，用于规范电子电器废物回收行业，得到了美国环保署承认；由于美国是联邦制国家，在电子电器废弃物管理方面主要由各州负责，在联邦层面上并未出台电子电器废弃物专项管理法规，最早由加州制定了电子废物的法律法规即《电子废物回收利用法》，其后，缅因州、马里兰州和华盛顿州在州层面都制定了相应的电子废物回收法规。

在废弃物回收费用承担方面，除加利福尼亚州、犹他州采取消费者预付回收费用（Advanced Recycling Fee，ARF）的管理模式外，其余各州均采取延伸生产者责任制 (Extended Producer Responsibility，EPR)模式中的集体制造商责任延伸 (Collective Producer Responsibility，CPR)模式。在CPR模式下，制造商通过组建集体系统来履行制造商责任，实现规模经济，一定程度上克服了独立体系中单个制造商能力的有限性和重复组建过多设施的无效率[1]。

同时美国有些州运用税收的手段,对填埋和焚烧废弃物的行为征收填埋和焚烧税,这样可以有效的减少焚烧和填埋行为,`鼓励企业对废弃物进行循环利用,减轻对环境的污染。

4 中国电子电器废弃物管理体系与发达国家、地区的比较

欧盟、日本、美国等发达国家和地区在电子废弃物管理方面，都有相对应的法律，已经从立法层面上进行保障，也形成了有序推进的制度建设。这些法律法规从原先的后端管理逐渐过渡到前端控制，并且在资源回收再利用这一方面有专门规制的较高层次的法律。这反应了发达国家对循环经济和环境保护的一致重视。

2016年，中国的《电器电子产品有害物质限制使用管理办法》实施，被称为中国版RoHS 2.0，与较为相似的欧盟RoHS 2.0相比，有以下差异：

4.1 可操作性

《管理办法》可操作性更强，2016年7月1日起施行后，即在全国范围内生效。

根据欧盟的法律体系，RoHS属于欧盟指令，指令本身并不能直接实施，要经过各成员国转换为本国相关法律以后，才可以在各成员国实施。因此，欧盟RoHS指令本身并不具备直接可操作性，只有欧盟各国将其转换为各成员国的法律，才有可操作性。

4.2 管理模式

《管理办法》对电器电子产品有害物质限制使用的管理采用“达标管理目录”模式，首批达标管理目录于2018年3月公布，并于2019年3月15日实行。首批目录包括电冰箱、空调、洗衣机等共12类成熟产品，切实考虑国内经济社会发展状况，逐渐将在有害物质方面有可替代物质的、经济技术上可行的产品放进目录管理。即《管理办法》采用“穷举法”的方式来限制电子电器产品中使用有害物质。

而欧盟RoHS指令限制电子电器产品中使用有害物质采取的是“排除法”，要求在欧盟市场上出售的产品必须符合RoHS指令对有害物质的限量要求；同时，对那些有害物质控制技术尚不够成熟、经济上不可行的产品提出豁免，对于被列入到豁免清单中的产品（或部件）可以不满足RoHS指令要求。故欧盟是采用“排除法”予以“豁免”。

4.3 技术支撑

《管理办法》在实施的过程中，需要标准、豁免、达标管理目录、合格评定模式等进行来支撑。

而欧盟RoHS指令的实施则需要标准和豁免清单的支撑。

4.4 监管模式

《管理办法》中对有害物质的控制采取了“两步走”方式。第一步：要求进入市场的电子电器产品以自我声明的方式披露相关的环保信息，这个过程政府采用后市场的监管模式，即产品可以先进入市场，政府通过市场监督抽查，然后对生产、销售不满足《管理办法》要求产品的企业进行处罚，从而达到市场监管的目的。第二步：对进入达标管理目录的产品实施严格监管，需要实现有害物质的替代或达到限量标准的要求，然后要经过合格评定制度才可以进入市场。这个过程政府采用的是前市场管理模式[2]。

而欧盟的RoHS指令对有害物质的控制采取的是“自我声明”的方式，企业生产的产品在进入市场前必须确保已经满足RoHS指令的要求，并“声明”产品是符合指令要求的。政府则是通过对市场中的产品进行抽查验证，从而达到市场监管的目的。

但从整体的管理体系来说，与发达国家和地区相比较，中国相关法规、制度大致上存在以下不足：

（1）法规制度层级低。目前国内相应的法律尚不完善，各部门制定的一些法规和办法，与法律、不同部门或层级较高的法规制度有冲突时，难以进行适用，不利于电子废弃物管理工作的开展。

（2）法规制度重复。鉴于我国的国情，在电子电器废弃物管理上部门责任不明晰，且由于没有高层次的法律规定相应的职责，而是各部门联合或独自制定了一些规定和办法，因此管理职责多有重合，法规制度内容多有重复。

（3）法规制度内容不够详尽。电子废弃物的处理方面的法规制度，内容上与发达国家和地区相比，不够详尽。对于生产者、销售商、使用者等各方的规定要求不全，对废弃物处置设施、资金要求不完备，激励机制不完善，各方积极性、主动性不强，法规制度的操作性不高。

结语

以上管理体系的种种不足，即不利于电子电器废弃物污染的防治，也制约了电子电器废弃物综合循环利用。如今，电子电器产品正全面嵌入生活的方方面面，如不能有效处置利用电子电器废弃物，由此引起的污染问题将越来越严重，我们必须尽快加强完善法律法规，加强制度建设，弥补不足，解决环境污染和资源匮乏的问题。