危险废弃物处置项目运作模式

陈坚栋

（浙江申联环保集团有限公司，杭州 311400）

据统计，2016年我国工业危险废弃物的总量近4 000万t，相比2015年增加1.3%，其中化学原料与制品近700万t，占据首位。我国对危险废弃物的认知时间较短，从理论到实际落实工作不到30年。在此背景下，由于我国危险废弃物处理起步较晚，整个运作体系还处于初期发展阶段，各方面经验严重不足。人们需要结合公益性项目市场运行主要形式和危险废弃物项目运作模式现状，不断完善配套措施。

1　公益性项目市场运作模式

1.1　BOT模式

简单来说，BOT模式就是私人资本参与建设的形式，作为一种新型的公共服务特殊投资方法，它是为吸引资金、先进技术而提出的一种新型市场融资方法，主要包括建设、经营、移交三个环节，具有优先追索特性。在该模式下，政府通过授予特殊经营专权的方法，将基础设施项目交给市场第三方企业展开融资、建设、经营，允许企业通过对用户收取费用或出售产品偿还贷款，加强资金回收并获取更高的利润。在特许权期限满足实际标准时，即可按照协议规定无偿向政府移交项目。BOT模式可以有效降低财政支出、转移风险、提高管理水平等，对于政府来说，可以最大程度上减少财政压力，将建设风险转移给第三方企业，从而加强资源的优化配置。

1.2　BOT的延伸模式

在BOT模式的基础上，目前已经延伸出多种方法，如BOOT、BOO、BLT、BT等。其中最为常见的就是BOO形式，在实际运行中，项目建设完成后，企业拥有所有权，并不移交给公共部门，而政府则需要购买企业的项目。该模式主要体现了整体规划、分布经营、政府监督、企业运营等方式，实现了建设、管理、维护一体化的形式。这样政府可以节省大量的资金和人力，实现项目使用功能。

1.3　PPP模式

PPP模式就是政府和企业之间的联合，可以满足政府公共需求以及项目经营需求的一种模式。在PPP模式下，政府部门通过采购形式和中标单位签订合作合同，并由企业对项目进行筹资、建设。政府与企业展开合作，企业主要对整个项目运行时期负责，从而弥补政府经营管理能力不足的情况。通过合同设定标准，政府自身也承担了部分风险，这样可让政企贯彻统一的经营理念，保障工程项目正常实施。相比BOT模式，PPP模式可以避免工作周期过长、投资方风险过大的问题，实施起来效率更高。PPP是政企相互合作的形式，实现建设、经营上的共赢，更加适用于半公益性工程项目中。

2　危险废弃物处置项目运作模式

在危险废弃物处置项目运行模式中，人们主要采用BOT、PPP、BOO模式，其主要优劣势如下。

2.1　BOT模式

该模式下主要由政府做出框架性规定，其并不直接参与项目投资，企业自主运行。其间，企业负责日常经营，有利于发挥其特长，政府可以更好地发挥监督职能。在特许期届满之后，政府即可将危险废弃物处理设施回收。

从劣势方面看，该模式中政府对项目控制力偏弱，危险废弃物处理的审批环节烦琐，如果不熟悉企业流程，可以能会影响前期的工作效率。再者，该模式的特许期限时间长，所以政企在实际运营中可能存在较大的风险隐患。在届满后，交付的危险废弃物设施存在很多不确定因素。

2.2　PPP模式

该模式下，政府参与投资，在一定程度上可以避免政策、技术风险，提高工程建设效率。政府在实际项目建设中具有一定的控制能力，可以充分利用企业专业技术。但是，PPP作为政府、企业合作模式，特别是对于一些不熟悉业务的企业来说，这将会大大延长适应期和磨合期。

2.3　BOO模式

该模式主要是企业自主经营，这样可以有效发挥企业管理的优势，也可以加强政府监督职能。企业具备危险废弃物设备的所有权，无需交付，所以没有特许权期限限制。

政府对项目控制能力偏弱，而危险处置项目审批程序复杂、烦琐，针对不熟悉业务操作的企业来说，自行建设前期工作效率相对较低。

2.4　危险废弃物运行模式对比选择

通过各种项目运行模式可知，在污水和生活垃圾处理过程中，BOT模式的应用更加广泛。针对危险废弃物项目运行来说，危险废弃物生产量和收集率不稳定，无法保障产能利用率，导致政府无法对特许权做出明确担保，所以危险废弃物项目运作通常不采用BOT模式。

BOO模式是指企业自主投资建设，政府给予企业经营权，企业可以在运行过程中具备项目收费权，政府主要起到监督、规范作用。企业拥有危险废弃物设备的所有权，可以充分发挥自身的技术和管理作用，更加适合市场发展规律。在BOO模式中，投资方需要成立一个专门的子公司负责运作，例如，威立雅环境服务中国有限公司就采用了这种方法。

PPP模式在公共工程建设中的应用较为广泛，在危险废弃物项目运作领域也有所涉及，参股形式主要包含资金与土地使用权。其中，资金参股更加简单，同时也不需要进行折算，但是会增加政府的财政负担。而利用土地使用权参股，不仅能够减少财政支出，也可以提升资源利用率，从而解决土地项目指标等问题，但同时也要在折价方面与企业协商。无论采用哪种方法，政府都会具有一定的项目经营权，有利于后期控制和风险规避[1]。

结合危险废弃物项目运行特点，如周期长、投资大、收运、定价等因素，政府需要掌握一定的控制权和决策权，通过项目监管与监督保证工程正常运行。目前，危险废弃物处置行业处于初期发展阶段，发展情景较好，但也有很多不利因素，所以PPP模式更加合适。

3　基于PPP模式下危险废弃物处置项目完善配套措施

3.1　完善法律法规

PPP模式是以合同为基础的政企合作模式，需要提出一套更加完善的法律条文作为依据，这样可让双方谈判有章可循、有法可依。但从当今PPP项目运作模式来看，我国并没有出台相应的法律法规。相关法律条文出台较早，很多内容都是针对BOT项目模式制定的，导致PPP模式在实际应用中出现各种问题，如特殊授权形式、特需授权与合同关系、项目风险管理等。同时，很多现行法律法规条例不适用于PPP项目开展，扶持政策也不够明确[2]。

针对上述问题和情况，国家需要尽快出台针对PPP融资模式的立法，并对公共事业市场准入、退出机制进行完善，同时也要明确服务质量标准、企业权责、资产处理、违约责任等规定，这样才可以保障PPP模式在危险废弃物项目运行管理中顺利开展。

3.2　构建科学的风险分担机制

由于危险废弃物项目工程投资非常大、危险废弃物收集量无法保底、政府控制处置价格等因素，这就需要确保风险分担机制可以发挥自身的作用。PPP项目的风险分担原则包括：让风险承担能力更强的一方承担主要风险。风险承担力更强代表在合同中处于有利位置，可以有效减少风险发生率和风险损失，这样即可保障风险承受能力弱的一方在风险花费上更小。同时，由于风险在某一方的有效控制范围内，所以另一方敢于大胆开展风险管理工作。因此，需要结合PPP项目运行模式构建风险分担机制，这样可以减少整个危险废弃物项目的风险发生率，保证风险控制成本在指定标准下完成。

3.3　构建危险废弃物项目成本和定价机制

从当今危险废弃物处置工程开看，整个项目缺乏客观、公开、合理的运营数据，所以通常采用政府指导价格的模式，不同地区往往参照不同类型危险废弃物的标准，如热值、种类、工艺、设备、处理能力等，所呈现的成本也不尽相同。所以，只有构建合理的成本曲线，才可以保证投资与补贴的合理性，投资决策也才更符合实际标准。再者，定价中重点需要关注的问题是项目市场化，通过运用经济杠杆和定价机制对市场进行控制，这也是在市场经济体制下发展的前提与关键。如何在政府标准模式保障自主定价，构建科学、合理的定价价值，是危险废弃物处理项目实现市场化的必要操作。

3.4　强化人才培养工作

PPP模式需要政府和企业共同承担整个危险废弃物处置项目，整个项目操作起来比较复杂，所以需要人才作为支持，复合型人才需要具备经济、法律、财务、合同管理以及专业技术的综合性能力[3]。从宏观层面上分析，我国危险废弃物处理建设当中技术性人才数量非常多，但是具备危险废弃物处理管理专业的人才比较匮乏，特别是缺乏符合国际标准的工程项目管理人才。这就需要重点加强人才培养，针对项目的实际情况和具体需求，与国际危险废弃物处理公司加强合作，聘请专业教师或者派管理人员到其他企业学习，从而提高管理人员的专业素养和管理能力，提高经营企业或外商对危险废弃物项目的投资自信，保证整个项目各环节都可以顺利开展并落实。

4　结语

危险废弃物处置项目对于推动我国经济发展、保障绿色生态有着重要意义。结合不同项目运行模式的优缺点，笔者建议采用PPP模式。这样不仅能够解决融资困难，又可以加强政府对项目的控制与管理，实现项目经营目标，实现风险和资源的合理分配[4]。这就需要以PPP项目运行模式作为基础，对整个运行模式进行完善，从而提高项目工程效益。