生产建设项目水土保持方案变更审批的红线控制

牛崇桓，程 复

(水利部 水土保持司，北京 100053)

水土保持法明确规定，水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准；在实施水土保持方案过程中，水土保持措施需要做出重大变更的，应当经水土保持方案原审批机关批准。允许经批准的水土保持方案在后续实施过程中进行变更和调整，旨在让水土保持方案的管理更加符合工程建设规律。水土保持方案变更管理是适应初步设计、施工图设计和施工阶段的具有补充性质的行政许可，是水土保持法设计的一项重大救济措施。水土保持方案变更审批工作实践表明，这一制度设计是科学合理的，为建设单位优化设计、改良工艺、提高效率提供了极大便利。但同时也出现了一些生产建设项目随意变更经批准的水土保持方案而不履行变更管理程序，以变更为由逃避水土流失防治义务，降低水土流失防治标准和效果的现象。因此，需要水土保持方案审批管理部门切实树立水土保持方案审批管理的红线意识，严格生产建设项目水土保持方案变更管理。

1 水土保持方案变更的主要原因

导致水土保持方案变更的原因主要有生产建设项目自身变化、生态要求变化和国家政策调整三个方面。

1.1 项目自身变化引起方案变更

根据水土保持法规定，生产建设项目应在工程(包括三通一平等土建工程)开工前履行水土保持方案审批程序，这就决定了生产建设项目水土保持方案可以在项目开工前一个比较长的时间跨度范围内进行编制。随着项目后续设计(初步设计、施工设计等)的不断推进和深化，因建设目标的调整，以及社会经济条件、自然地质条件等的制约进一步显现，可能会造成项目建设地点、建设规模、工程布局、工艺工期等发生变化，并由此导致已经批准的水土保持方案发生变更。

1.2 生态要求变化引起方案变更

随着生态文明建设的大力推进，社会各界的生态环境保护意识越来越强，对生态环境改善的要求越来越高，建设美丽中国已经成为全面建设社会主义现代化国家的重大目标，生态文明也逐渐成为广大生产建设项目的建设目标。生产建设单位不再单纯以追求经济利益为目的，也在追求更好的生产环境和生活环境，积极树立绿色生态企业形象。因此，一些生产建设项目在后续建设过程中，会以更好的措施、更高的标准、更大的效果来组织实施水土流失防治和生态建设，从而引起水土保持方案的重大变更。

1.3 国家政策变化引起方案变更

国家政策的变化主要包括法律的调整，发展规划(如城市总体规划、土地利用等规划)、保护区(如自然保护区、风景名胜区)、生态红线及水土保持生态环境管理措施(如技术规范等)的调整。这些调整会不同程度地引起生产建设项目选址选线、布局和规模、水土保持目标和标准等的调整，从而引起生产建设项目水土保持方案的重大变更。

2 水土保持方案变更的红线控制内容

实施好水土保持方案变更审批制度，让合理的水土保持方案变更得到简便快速批准，让不合理的水土保持方案变更得到有效遏制，需要水土保持方案审批管理部门强化红线意识，坚守底线思维，严格控制，对触及红线和突破底线的水土保持方案变更，坚决不予审批。

2.1 政策法规的红线控制

政策法规的红线控制主要包括对一些区域、活动、产业的禁止或者限制性管理措施。一是水土保持红线控制，如水土保持方案变更是否避让了水土流失重点预防区和重点治理区，是否处于水土流失严重、生态脆弱的地区，是否避开了泥石流易发区、崩塌滑坡危险区及易引起严重水土流失和生态恶化的地区。二是生态保护红线控制，如生产建设项目是否处于重要江河、湖泊及跨省(自治区、直辖市)的其他江河、湖泊的水功能一级区的保护区和保留区，以及水功能二级区的饮用水源区，水土保持方案变更后是否损害了国家水土保持监测站点、重点试验区，是否占用了国家确定的水土保持长期定位观测站。三是产业政策红线控制，水土保持方案变更审批要严格遵守国家产业政策，如是否符合国务院发布的政府核准投资项目目录精神，是否符合国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见要求。四是其他法律红线控制，水土保持方案变更如果涉及河道、自然保护区、世界文化和自然遗产地、风景名胜区、地质公园、森林公园、重要湿地等，还要符合相关的法律法规规定。

2.2 水土流失防治责任范围控制

水土流失防治责任范围是指生产建设单位或个人因其开发建设行为而应该承担的水土流失预防和治理法律责任的有效区域，既明确了水土流失防治责任的空间范围，也明确了水土流失防治的责任主体，是水土保持方案审批的重要事项。水土保持方案变更审批要高度重视水土流失防治责任范围的变化，科学审定水土流失防治责任范围变化的合理性，切实控制水土流失防治责任范围的不合理减少，杜绝水土流失防治责任的不合理转移。特别要注意，一些单位和个人以取土场、弃渣场等的占地权属、后续使用问题为由转移水土流失防治法律责任，减轻自身水土流失防治法律义务，要通过严格审核把关，确保生产建设单位和个人全面准确履行应尽的水土流失防治法律义务。

2.3 水土流失防治任务控制

水土保持法规定，开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失的应当进行治理，明确界定对开办生产建设项目造成的水土流失进行全部治理是生产建设单位法定的防治任务。因此，生产建设项目水土保持方案经批准后，生产建设单位就必须按照批复的水土保持方案严格落实各项防治措施，全部完成防治责任范围内水土流失防治任务。在水土保持方案变更审批中，应坚持生产建设单位全面治理水土流失的任务底线不能突破，对一些逃避或减轻水土流失治理任务的现象，如以永久占地是预留用地、临时占地后期另有计划安排或权属已移交等为由而不进行治理的，要严格技术评审和批复把关，避免通过水土保持方案变更减少水土流失防治任务。

2.4 水土流失防治措施体系控制

经批准的生产建设项目水土保持方案的水土保持措施体系是通过现场调查，结合工程实际，借鉴本地区成功经验，并按照水土保持相关标准规范要求，形成的全面完整的水土流失防治体系，可以有效预防和治理水土流失。水土保持方案变更，应该继续保持水土保持措施体系的科学性、规范性、完整性，无充分理由不得随意减少或改变已批准水土保持方案的水土流失防治措施体系。如弃渣场，其完整的水土保持措施体系应包括：表土剥离、下游拦挡、上游截水、渣场排水、渣面平整覆土、恢复植被等，对高陡边坡还需因地制宜设置马道。措施体系中任何一项措施的减少，均有可能降低水土流失防治的可靠性和有效性。在水土保持方案变更审批过程中，应切实依照国家颁布的技术标准和规范，严格审核审批，杜绝随意改变水土保持措施体系和减少措施体系内容的现象。

2.5 水土保持防治措施标准控制

合理确定工程的设计标准是保障水土保持措施安全有效的基本保障。这些措施包括工程措施和植物措施，如水土保持工程设计规范规定弃渣场划分为5个级别，拦挡工程划分为5个级别，植被恢复与建设工程划分为3个级别；水土保持工程防洪参照水利水电工程等级划分及洪水标准规定的3～5等进行设计。为了切实发挥工程标准的控制作用，水利部办公厅发布了进一步加强生产建设项目水土保持方案技术评审工作的通知，明确规定要将确立水土保持措施等级和标准作为水土保持方案技术评审通过的重要条件。在水土保持方案变更审批中，需要高度重视水土保持措施标准调整变化的科学性和合理性，加强技术评审管理，严格遵循水土保持技术标准和规范，确保调整后的水土保持措施建设标准达到国家的要求。

2.6 水土流失防治效果控制

水土流失防治效果是衡量生产建设单位是否全面履行水土流失防治义务，是否完成水土流失防治任务的重要控制性指标，是水土保持措施设计的重要依据，也是水土保持方案批复的重要内容。生产建设项目水土保持方案变更审批需要高度重视水土流失防治效果指标控制，将其作为水土保持方案变更技术评审的重点。一是水土流失控制，要严格预防可能发生的水土流失，全面治理已经发生的水土流失，确保建设过程中的水土流失得到全面治理。二是水土流失灾害控制，高度重视高陡边坡和渣场的水土保持措施，切实消除水土流失灾害隐患，确保不发生重大水土流失灾害，保障人民生命财产安全。三是水土流失防治功能控制，水土保持措施的调整应科学、合理、有效，严格按照开发建设项目水土流失防治标准的要求，保证水土流失防治总体指标不降低，各项水土保持措施水土流失防治功能不降低。

3 加强水土保持方案变更的红线控制措施

3.1 完善水土保持方案变更审批管理制度

进一步加强生产建设项目水土保持方案变更审批制度研究，完善水土保持方案变更审批的程序和标准，制定水土保持方案变更审批的正面清单和负面清单，明确水土保持方案变更必须遵循的原则要求和底线要求，为生产建设单位编制、技术评审机构评审、水行政主管部门批复水土保持方案变更提供明确、清晰的制度依据。

3.2 严格水土保持方案变更的技术把关

水行政主管部门应进一步强化生产建设项目水土保持方案变更技术评审的监督管理，督促技术评审单位在水土保持方案变更技术评审中切实树立底线思维和红线意识，严格按照水土保持法律法规、行业政策和技术标准的规定，按照制定的正面清单和负面清单，严把方案变更技术审查关口，对不满足水土保持方案变更技术要求、不满足正面清单和触碰负面清单的水土保持方案变更，坚决不予通过。

3.3 加强水土保持方案变更的批复管理

通过水土保持方案变更技术评审只是水行政主管部门同意批复水土保持方案变更的必要条件，而非充分条件。水行政主管部门应在水土保持方案变更通过技术评审的前提下，进一步复核其与国家政策、法规和调控措施的符合性，进而做出行政许可决定。水行政主管部门要按照水土保持法的规定，切实履行好行政审批职责。一是要坚决查处不履行水土保持方案变更程序的违法问题，严格按照水土保持相关法律法规，特别是对“未批先变”的违法行为，在做出行政许可决定前完成行政处罚程序，避免出现使违法项目通过水土保持方案变更合法化的情况。二是对符合变更审批条件的水土保持方案要及时做出行政许可决定，支持生产建设单位及时做好水土流失防治工作。三是对不符合水土保持方案变更审批条件的坚决不予通过审批，避免出现通过水土保持方案变更使生产建设单位逃避水土流失防治责任、减轻水土流失防治任务、降低水土流失防治标准的现象，尤其要避免出现生产建设单位通过水土保持方案变更使其严重的水土保持违法问题合法化的现象。