试论居家养老服务券制度的困境与出路

曹陆婷子

为了更好地推进社区居家养老模式，政府实施购买居家养老服务的政策，在这一过程中，居家养老服务券制度应运而生。本文以扬州市H社区为研究对象，采用访谈法与文献研究法，通过研究发现，在居家养老服务券的使用过程中存在着服务券设计不合理、服务人员专业化水平较低等系列问题，对其进行总结归纳并剖析成因，而后根据“福利三角”理论提出了居家养老服务供给主体多元化、分权化等可行的措施，以完善扬州市的居家养老服务券制度。

一、问题的提出

随着人们物质生活水平的不断提高与医疗健身设备的不断完善，我国老龄化进程明显加快，养老问题受到社会各界的广泛关注。核心家庭逐步替代主干家庭，家庭养老的功能弱化，机构养老的弊端也日益显露，在这一形势下，政府提供养老服务显得尤为重要。但是，由于政府资金与职能的有限性，在我国实行政府包办式养老服务是行不通的。政府过度地干预反而会带来很多问题，所以许多地方推行政府购买养老服务，在这一过程中，居家养老服务券制度产生了。

“居家养老服务券制度来源于西方国家实行的‘抵用券制度，通过发放带有现金性质的兑换券，让接受公共服务的人在指定金额内购买所需要的服务，其目的是鼓励他们对特定物品和服务的消费。”居家养老服务券是凭单制的一种，相当于代金券、有价证券。政府将补贴资金下发到社区，社区将其印刷成等价的服务券发放给老人，老人用服务券到特定的服务机构消费，购买所需要的服务，服务机构凭借服务券向社区兑换现金。

2008年开始，北京、上海等地区作为试点开始实行居家养老服务券制度，目前，服务券在全国许多地方推广并实施。各地制定的政策中明确了政府的责任，但是如果实行政府包办式居家养老服务是不可行的。要想推进居家养老服务券制度更健康地发展，让社会福利造福更多的老人，必须鼓励社会各界的共同参与，即福利多元主义。罗斯是首个定义“福利多元主义”这个术语的学者，他认为社会福利由国家、市场与家庭提供，其中每一个主体对其他两个主体都有意义，他们一起供给福利但却承担不同的责任，这也被称为“福利三角”。

养老服务券的发放其实是一种社会福利的分配，它不仅可以为老人提供低层次服务，更能为老人提供高层次服务，其服务的广度与深度都得到了提升。养老服务券制度整合了社会各界的资源，促使老人更幸福地度过晚年生活，表明了政府对老年人生理与心理的关怀，体现了其对居家养老服务的重视。

二、居家养老服务券制度实践中出现的问题

居家养老服务券制度突破了传统的养老模式，符合时代发展的潮流。但是研究发现，在实践过程中，出现了一系列问题。

（一）H社区居家养老服务发展现状

H社区共有8100人，60周岁以上老年人口占比27.76%，其中约10%为高龄、独居、残疾老人。H社区特别重视社区居家养老服务，曾经多次执行过为老人服务项目，其居家养老服务是由J综合性家政公司提供的，涵盖助浴、助残、精神慰藉等多个项目，为老年人的儿女分忧。2016年，央视报道了扬州市老年人在H社区膳坊用餐的新闻，点赞了该市的助餐服务，可以说在居家养老方面，H社区的做法，在整个扬州市起到了示范作用。

（二）居家养老服务券制度实践中出现的问题

1.政府层面的问题。第一，养老券的设计不合理。养老券的面值一般都是整数金额，用它购买比较小额的服务时，还得找零，这种服务过程非常不便捷。养老服务券尺寸很小，虽然比较好携带与存放，但是对于记性不好、视力模糊的老年人卻很容易丢失。养老券一开始推行的时候，是不能跨地区使用的，困难老人只能在户口所在社区的养老机构购买服务，这就使养老券在使用中的便捷程度大打折扣。

在H社区，居家养老券不能兑换现金使用，服务券正面印有：街道名称、社区名称、面值、有效期、姓名等。虽然服务券上注明要填写受助对象的姓名，但是为了方便起见，工作人员直接将姓名写在信封上，这样一旦服务券丢失了，老人便很难再找回，并且补办的程序也非常复杂。H社区养老券的使用也是有地区限制的，不能在扬州市各社区通用。如果老人要在常住社区享受居家养老服务的话，必须用现金的方式购买，所以服务券在使用的设计上还是存在很多纰漏。第二，政府财政与政策支持力度弱。社区居家养老服务能否运营得好，很大程度上还是由资金所决定。各个地区每个月给困难老人的补贴不等，上海根据评估照料等级给老人200～400元/月的服务补贴，而扬州只能给老人80～240元/月的服务补贴，当然这两个地方的物价也是有差距的。从总体上来讲，无论是财力上还是政策上，政府对于居家养老服务的支持力度还是不够的。

扬州市居家养老政府购买服务的筹资渠道是：市、区两级财政，按照一比一承担。每年，政府拨给H社区共35万元左右的经费（含街道其他6个社区的经费），而全街道符合政府补贴标准的老人有206位，平均每位老人每个月能补贴到140元左右的养老券。可见，社区居家养老服务资金来源主要还是靠政府拨款，社区筹集资金的能力弱，资金来源也比较单一，未能很好地与周围的企业和社会组织建立良好互惠的合作关系，只是凭借政府的力量发展社区养老是行不通的。

2.服务供给者层面的问题。第一，服务供给者的商业性大于公益性。从全国来看，居家养老服务的提供者既有营利性企业也有非营利性组织。其中，营利性企业追求利润与效益，虽然它在提供服务时比较高效，但是对服务的定价较高，一些老年消费者并不“买单”。真正为老年人做事，迎合老年人真实需求的企业很少，这就形成了服务企业的营利性大于公益性。

扬州市社区居家养老服务基本上都外包给各种家政服务企业，H社区亦是如此。H社区提供的居家养老服务多达42项，其中比较便宜的是：助餐、送餐、擦玻璃，比较贵的是：按摩、清洗油烟机、管道疏通。从服务的定价来看，有部分服务的定价还是偏高的，一点都不比市场价便宜，在这些服务中，陪同散步、陪聊、读书读报都需要付费。可见，企业作为养老服务的提供者，其最终目的还是营利，其服务的商业性大于公益性。第二，工作人员专业化程度低。无论是企业还是非营利性组织，其服务人员的专业素养还是偏低的。他们大多年纪大、学历低，只经过短期培训，没有受过专门化的训练，综合素质差，更没有专业职业资格证。他们一般只能为服务对象提供买菜、做饭、清洁卫生等最基础的家政服务，并不关注老人的精神世界。endprint

H社区的居家养老服务人员大部分都是四五十岁的下岗女工，只接受过短时间的培训，没有受过专业化的训练，更没有取得资格证书。而大多数老年人也将这些工作人员视为“保姆”，对其不了解，不尊重，加上工资和待遇低下，所以很难吸引一些专业人才，这就降低了老人们接受服务的质量，极大地阻碍了H社区居家养老服务的发展。

3.家庭（社区）层面的问题。自居家养老服务券推行以来，人们过度强调了政府和服务机构的功能，而忽视了老人所在家庭的功能。于是，在这个过程中出现了家人推脱责任的现象，从照料者的角色转移到监督者的角色。事实上，家庭应该在服务中起到支持性作用，只有家人才能为老人带来最贴心的关怀。

在H社区，主干家庭越来越少，出现了很多独居老人与留守老人。事实上，家庭应该是居家养老的主要场所，然而，现在H社区许多年轻人忙于自己的事业，对老人不闻不问，连最基本的问候与照料都做不到，更别说监督服务的质量了。年轻人逃避照料老人的责任，把这个照顾老人的角色推给社会与政府，这就把家庭照料与居家养老完全对立起来了。

三、完善居家养老服务券制度的对策

我国的居家养老服务券制度可以借鉴福利三角理论的中心思想，将政府的责任分散化，转给市场和家庭，形成社会福利的分权化与多元主体供给，具体做法如下：

（一）政府层面的对策

1.积极推行养老服务卡。随着服务券弊端的日益显现，各地政府开始推行使用养老服务卡，从而更便捷地为老人提供服务。一些地区已经实现养老服务券电子化管理，在多家商户安装了POS机，每个符合标准的老年人都会发到一张卡，政府每个月将补贴的钱打到卡上，老人可直接使用养老服务卡在各个点、各个社区进行消费，购买所需要的服务。

居家养老服务券的生产、发放与使用是一个很复杂的过程，浪费了很多资源。为了减少浪费，可以推出养老服务卡，在服务机构安装pos机，实现电子化。在采访时，当问到H社区是否有可能用电子卡代替服务券时，社区人员的回答是：“电子卡在扬州没推行起来，主要就是增添智能设备的费用比较高，服务机构不愿意花高价引进这些设备，但是从长远来看使用一卡通还是比较实惠的。”

2.拓展资金来源，加强政策支持。居家养老服务资金一般来源于市、区两级财政预算，不仅如此，有些地区还纳入了福利彩票公益金。当然，如果让政府全部承担居家养老所需资金，财政将不堪重负，所以各级政府也在积极探索其他筹资的渠道。例如：大连市沙区在每个街道成立办事处，动员民间力量为居家养老捐赠，安泰保险公司持续3年资助了80多万元。

扬州市应拓展资金来源，将福利彩票公益金纳入到居家养老服务的资金体系中去。政府要鼓励社会企业、慈善机构等为社区捐赠，通过媒体的宣传引导他们为居家养老服务贡献自己的力量。在政策支持方面，政府要用好关于支持养老产业的税收优惠政策，在场地提供、税收减免等方面给予支持。

（二）服务供给者层面的对策

1.充分发挥非营利性组织的功能。非营利性组织参与居家养老服务一般是由官方授权，政府会从社区内挑选一家非营利组织承接养老项目，它们在运行过程中具有一定的独立性。与营利性企业相比，他们更偏向于公益性。在宁波市海曙区、南京市鼓楼区等地区，政府注重培育非营利性组织，大量承接政府的项目。

目前，扬州市专门从事居家养老服务的非营利性组织的数量还很少。相較于家政服务公司，非营利性组织的优势还是有很多的，如：非营利性组织整合社会资源的能力强，专业队伍建设也优于家政服务公司。扬州市的非营利性组织要加强能力建设，促进自身发展，形成优胜劣汰的氛围，以更好地服务于居家养老服务券制度。

2.加强培训，提高专业化水平。2013年，国务院出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，强调要加强养老人才培育，支持高校与职业院校开设相关专业与课程；要加强对老年护理人员的培训，对取得职业资格证书的工作者予以一定的补贴。这一政策出台后，许多高校与职业院校都相继开设了相关专业，研究老龄化问题，培养养老服务人才。

H社区毗邻扬州大学，有着得天独厚的地理优势，可与扬州大学社会工作专业合作，邀请有经验的老师对服务人员进行岗前培训，提升其专业技能，以更好地为社区困难老人服务。不仅如此，还应建立人才激励机制，吸引专业对口的学生从事养老服务，如：为专业对口的工作者提供入职奖励，对取得助理社工师证、心理咨询师证的工作人员给予一定的补贴，激发从业人员的积极性。

（三）家庭（社区）层面的对策

家庭能够给老年人最基础性的关怀与照料，在老人心里的地位是不言而喻的，所以要有效利用老人所处家庭这一资源。部分地区已开启家人照顾老人可领补贴的新模式，鼓励家人在家里照顾老人，这样能调动家人的积极性。为了弥补家庭渐缺的支持功能，一些地方开始建立社区互助网络，老人们互相陪伴、互相帮助、互相支持，促进信息分享和经验交流，形成新的社交圈。

为强化家庭的支持功能，H社区可以对在家照顾老人的子女给予一些补贴，激励他们继续延续这种优良作风。不仅如此，还要建立起社区互助网络，为老人的家人减轻照顾老人的负担。虽然H社区在2016年进行过“守望相助社区发展计划”，但是该互助项目仅仅持续了一年，没有形成特定的的互助网络。老年人也有自我实现的需求，通过互助让老年人充分发挥自身优势，提高其解决困难的能力。

四、结论

扬州市实行的居家养老服务券制度符合养老的趋势，是当前社区居家养老模式的重要内容与形式，但是在实践过程中出现了一些问题。居家养老服务券制度不能完全依赖于政府，需要政府、市场以及家庭的三方协作，承担不同的责任。其中，政府是主导者，应给予政策与财政支持，从总体上把握好这一制度的发展方向；市场是供给者，为服务对象提供具体的服务，为居家养老服务券制度提供公平竞争的良好氛围；家庭是支持者，要配合好政府以及市场，给予老人最基本的生活照料。积极地改善居家养老服务券制度可以提升养老服务的质量，提高老人对服务的满意度，推动扬州市居家养老服务更持续高效地发展。

（作者单位：扬州大学）endprint