环境影响评价与排污许可制度衔接研究

钟石长

（于都县环境保护局，江西 赣州 342300）

工业革命以来，人类在改造自然和发展经济方面取得了巨大的成就。但与此同时，自然资源的过度开发利用也造成了严重的环境污染和生态破坏。相关研究表明，人类经济活动是导致资源能源消耗急剧增长、环境污染加剧的主要原因。目前，在我国环境污染源治理工作中，环境影响评价和排污许可制度是两个重要的管理制度，是降低不良污染物环境影响的重要途径。国务院提出改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源（位置固定、具有一定规模、可核查且可监测的污染源）的企业排污许可制度，关键在于整合衔接现有各项污染源环境管理制度，其中一项重要任务是做好环评与排污许可制度的衔接研究[1]。

1 环境影响评价与排污许可制度衔接的必要性与相关方法

1.1 环境影响评价与排污许可制度衔接的必要性

目前，国家印发了诸多生态环境保护政策文件，对现阶段环境治理工作进行规范，其中便将环境影响评价制度和排污许可制度列为建设项目的环境准入门槛。相关建设项目需要在环评审核通过后方可施行，而在日常经营管理事务中，废水、废气、废料的排放与倾倒也需要符合排污许可制度的相关规定[2]。

环境影响评价制度与排污许可制度二者相辅相成，均是贯彻落实国家综合环境治理工作相关政策的主要制度，二者的衔接可使得环境污染治理和污染源管理同步进行，在治污的同时减排，弱化重大环境影响项目对生态环境的影响，对于规范排污、环保建设的积极推行具有重要意义。

1.2 环境影响评价的方法

现阶段，环境影响评价方法可分为定性与定量评价两种方法，定性评价要求评价人员能够深刻理解生态学的基本概念和原理，努力做到熟练、充分地应用生态学原理分析评价工程建设对生态的影响。定量化方法则是通过具体的量化标准确定环境影响评价的具体目标。目前一般采用定性评价与定量评价相结合的方法。常见的方法有列表清单法、综合评分法、生态机理分析法、生态图法和景观生态学分析法等。

定量评价要求明确环境的基本特性，如对区域环境的整体性与区域性、变动性与稳定性、资源性与价值性进行相应的研究。其次对环境影响按照不同的影响层面进行分析，包括按照影响的来源、影响的效果、影响的性质等。通过分析环境影响评价，得出量化的环境质量评价分、环境影响预测与评价分等，继而实现对区域环境影响进行全面评价的目标。

2 环境影响评价与排污许可制度衔接存在的问题

2.1 两项制度的衔接缺乏制度安排

环境影响评价制度和排污许可制度在污染源管理方面存在差异，前者重在事前预防，对排放不达标和存在潜在环境影响风险的项目不予颁发环评合格证书，同时督促整改，使其更好地适应环保制度。而排污许可制度重在事后监管，是载明排污单位污染物排放及控制有关信息的“身份证”，许可证是排污单位守法、执法单位执法、社会监督护法的依据之一。

环评工作和排污许可制度的关系密切，但一直以来我国相关监管部门对二者的结合重视程度不足，比如环评结果在排污许可证的颁发过程中没有起到相应的作用。而一些既有企业的排污特征和排污量数据也未能应用到之后类似企业的环评工作中[3]。环保评价制度和排污许可制度长期以来独立运行，二者结合的统筹安排尚不明确，制度不明。

2.2 两项制度的衔接缺乏技术基础

环境影响评价制度和排污许可制度都需要计算待评价项目或企业的污染源强度，但是二者的计算方法不尽相同。《建设项目环境影响评价分类管理名录》和《固定污染源排污许可分类管理名录》中对于不同污染物类别、强度和污染物产生量以及排放强度等都有不同的规定[4]。环境评价制度更倾向于事前管理，因而更加明确考量排放强度的环境影响，而排污许可制度侧重于从污染物排放对水体、土壤、大气等的事实影响进行定量分析。由此可以看出，这两项制度的衔接缺乏一定的技术基础。二者还多有不相匹配的地方，因而目前尚无法实现良好的衔接。

2.3 两项制度的衔接管理缺乏联动机制

环境影响评价制度和排污许可制度在目前环保管理体系运行中的联动管理存在一定的问题，主要表现在多头监管和“重发证，轻监管”的问题仍然存在。众所周知，实现环境影响评价制度和排污许可制度在制度规范和实施层面的衔接意味着要统一认定和管理标准，对污染源类型和污染物排放水平的确定要形成系统化的管理体系，但是长期以来环保部门行政监管效能以及地方政府环保立法权的干扰，使得“政出多门”和“多头监管”现象严重阻碍了两项制度标准的统一，环评标准的改变缺乏与排污许可制度的联动管理，常常造成环评审核通过的项目在事后监管过程中出现排污超标等现象，造成监管漏洞和经济损失[5]。

3 完善环境影响评价与排污许可制度衔接的对策

3.1 制定相应的法律法规

2017年，国务院颁发了《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》（国办发〔2016〕81号），作为对《建设项目环境保护管理条例》的进一步完善和细化，同时也提供了环境影响评价体系和排污许可制度衔接的基础。而早在2016年，原环境保护部《排污许可管理暂行规定》便从国家层面对排污许可管理进行了规定[6]。目前，我国在环境影响评价和排污许可制度分项管理方面的法律法规已较为完善，加强环境影响评价与排污许可制度衔接需要从上述制度出发，在排污许可管理中承认环评报告书或相关审批文件的有效地位，将依据环评合格报告书给相应企业和项目颁发排污许可证作为制度性规定。同时，将排污许可证执行情况作为现有工程回顾评价的主要依据。现有工程应按照相关法律、法规、规章关于排污许可实施范围和步骤的规定，按时申请并获取排污许可证，并在申请改扩建项目环境影响报告书（表）时，依法提交相关排污许可证执行报告。这一过程可实现制度保障层面的衔接，使得环境影响评价与排污许可制度的衔接更有效率。

3.2 结合绿色发展体系，统一两项制度的技术基础

绿色发展理念在当代环境治理中经过了长期的积淀，生态环境保护的总体实现与绿色可持续发展的理念有较大的关联，可以减少污染源对人类和环境的风险。社会发展的绿色化从本质上来说是一种针对人类参与改造和利用自然环境过程长效化、整体式的环境预防策略，旨在通过技术层面的绿色创新，应用清洁技术、环保材料，以最大限度地减少生产活动对环境造成的损害，同时实现环境效益和经济利益的最大化。而环境影响评价制度和排污许可制度的衔接在很大程度上也需要以绿色发展理念作为先导，全面修订现有环评导则总纲、各要素导则和行业导则，简化、瘦身环评技术要求，实现环评与排污许可在技术体系上的衔接。同时，完善《建设项目环境影响评价分类管理名录》和《固定污染源排污许可分类管理名录》中污染物类型、污染物排放量以及环境影响力的计算方法，实现标准统一，可适用于环境影响评价制度和排污许可制度的全面衔接，减少制度发挥过程中的冗余因素，将国家和地方污染物类型、排放标准、环境质量验收标准等关键要素的核算方法写入较为规范的技术手册并与环境影响评价制度和排污许可制度一同运行，实现标准统一、制度鲜明。

3.3 强化监督管理，建立联动管理机制

环境影响评价制度和排污许可制度的全面衔接必然少不了监管层面的积极作为，以往环评工作和排污许可证的发放由于受到多头监管的影响，无法突出各自的制度特征以便全面衔接工作过程，给环保工作质量带来一定负面影响。而了全面推进环境影响评价制度和排污许可制度的衔接，就要强化监督管理。

首先，对建设过程进行环保控制。对建设项目的环评工作要求其实现低废、少废、清洁且高效的生产，建立规范化的生产空间、可靠的操作与控制流程、良好的卫生规范，符合环保生产对质量、生产环节的要求，必要时开展第三方监督与管理，实现资源的有序利用和生产过程的环保化。比如，材料的选用和加工是建筑企业实施建设过程清洁化的重要环节，选择材料是配合生产、提升建筑物生命周期的必然选择，因而在选择材料时要进行全面控制，保证使用简便，同时具有良好的循环再利用特性，提高环境质量和减少成本，获得经济与环境收益；实行合理的材料闭环流动，主要包括原材料和产品的回收处理过程的材料流动、产品使用过程的材料流动和产品制造过程的材料流动，以便实现环境影响评价机制的高效运作[7]。

其次，生态环境部负责统一建设建设项目环评审批信息申报系统，并与全国排污许可证管理信息平台充分衔接。建设单位在报批建设项目环境影响报告书（表）时，应当登陆建设项目环评审批信息申报系统，在线填报相关信息并对信息的真实性、准确性和完整性负责，此举有助于实现环评工作和排污许可证颁发工作的政府直接监管，利用信息平台在线采集建设项目信息，避免审批手续的差异和信息采集方式的差异造成各级地方政府部门环评工作和排污许可证发放无法衔接。

最后，要求企业自觉进行环保情况检查，自主提交排污许可证的后续执行情况报告，对环评措施和落实情况进行主动公示，实现内部与外部监督体系的完善，促进监管体系的效率性提升，使得环境影响评价和排污许可证制度衔接的最后一环得以闭合。

4 结语

目前，我国环境影响评价和排污许可证制度衔接还存在较多的问题，主要表现在缺乏制度安排、缺乏技术基础以及监管不到位。这体现出目前我国环保工作的规范化程度不足、环保工作过程缺乏有效监督，同时也要求人们更加重视环境影响评价和排污许可证制度衔接的研究。本文从明确环境影响评价和排污许可证制度衔接的法律规范等方面论述了环境影响评价和排污许可证制度衔接的对策，以期推动环保工作规范开展。