我国消防体制的历史沿革与未来发展

王宏伟

2018年是中国应急管理体制的改革之年。我国将13个部门整合在一起，组建了应急管理部，其涉及部门之多、改革力度与难度之大，是其他部门所没有的。特别是，应急管理部的改革横跨军地，公安消防部队成建制转隶应急管理部。回溯历史，我国社会的主干消防力量在性质上具有“非军即警”的特征。基于“非军即警”的现实，如何保持消防在国家综合应急救援中的战斗力，是应急管理部难以规避的一道难题。

新中国成立初期：初具形态

从古代历史上看，我国历朝历代的统治者都重视火灾的防范与应对，并将其称为“火政”。“消防”一词来自日语。1898年（光绪二十四年），光绪下诏“变法”以改革帝制。消防从日文中引入中国。其实，在东汉语文学家许慎的《说文解字》中，“消”者，“尽也”；“防”，“堤也”。可见，消防二字表明两层含义：一是消除，二是预防。由此可见，从源头上看，日语“消防”一词深受中华文化的影响。1931年出版的《词源》中收录了“消防”这一词条，并被解释为“救火之义，谓临事之扑灭，及未燃之防御也”。消防是防火与灭火的统一，体现了防救结合的思想。

1902年，直隶总督袁世凯在编练北洋常备军时，曾经在保定设立警务学堂，设立消防警察专业，被认为是中国近代消防事业的肇始。可见，消防与警察有着深厚的历史渊源。在民国时期，南京政府依旧延续这一消防体制，消防人员隶属警察编制，具有警察的行政性质。消防警察的职责是救护生命财产而进行火灾防范与扑救，“火灾以外，无论人为与天然的灾害，皆非消防警察也” 。1949年以前，消防是国民党政府统治下警察力量的重要组成部分。但是，消防警察并不负责一般意义上的社会救援，因为社会风险相对简单。由于政府消防警察力量的不足，社会自发组织起来的消防力量较为发达，以求自保自救。

新中国成立后，我国在各地建立城市政权后，人民公安接收、改造国民政府时期的旧消防警察，同时吸纳京津地区的水会等民间灭火力量、征召社会进步青年，组建了消防民警队伍，最初由公安机关的治安管理部门统管。按照“党指挥枪”和“支部建在连上”的原则，消防机构设立政治委员、教导员和指导员，由军队干部担任。总体而言，这一时期，我国消防体制的特点有以下五个方面。

第一，由公安机关管理。新中国成立之初，消防工作由公安部治安行政局负责。当时，国民党对上海、福州等沿海大城市进行空袭，潜伏的国民党特务不断以纵火的方式进行骚扰、破坏。同时，城市建设中居民区与危险工厂仓储设备缺少必要的安全距离，加上人的安全意识与制度落后，大型火灾时有发生。1950年6月14日，北京朝外大街辅华合记矿药厂发生爆炸，导致39人死亡，附近大量居民受到影响。消防在确保社会公众安全以及城市正常运行中的重要作用凸显。

1955年11月，经国务院批准，公安部增设专门机构——消防局，对内称公安部第十七局。1957年9月11日，周恩来总理签署了《国务院关于加强消防工作的指示》，提出消防工作是保卫我国社会主义建设和人民生命财产安全的一项重要措施，提出“加强消防工作的组织建设，各级公安机关应当将消防监督机构建立与健全起来”。同时，“依靠和组织群众自防，引导广大群众自觉积极地参加消防工作” 。1957年10月，第一次全国消防工作座谈会召开。同年11月29日，我国颁布了第一部消防法规——《消防监督条例》。1958年12月，在公安部机关调整中，消防局被保留下来，对内改称第七局。在20世纪50年代，全国各地相继建立了消防监督机构，消防队伍得到迅速发展壮大。以公安机关为主导、积极吸纳群众参与是我国这一时期消防工作的一大特点，也是我党、我军广泛开展政治动员传统的延续。

第二，按军事化模式运作。在革命战争时期，我军建立了军事消防组织，负责消防警戒与巡逻。1934年11月，红军长征经过广西苗岭少数民族地区。国民党特务化装成红军纵火，烧毁大片木屋。红军战士随即投入灭火战斗。随后，红军在部队中成立消防组织，每个连指定一个排为灭火排，每个营组织一个专门的灭火机构，分运水组和扑灭组，并随军配备灭火装备。在延安时期，我党在边区政府组织民兵成立消防队，由公安及其派出所负责管理。

1959年6月9日，时任公安部部长罗瑞卿在中南政法片会上指出：“消防是公安机关直接管理的，消防队伍要好好的建设起来。消防警察、消防队伍应把它当成军队的样子来建设，要把它当成我们国防的组成部分之一来建设。这支军队是同火灾来打仗的。”在建国初期，由于新生的人民政权刚刚建立，军事事务与民事安全事务难以完全区隔，是符合我国国情的。

1963年，公安部召开第二次全国消防工作会议。在此前后，公安部在大量调研的基础上，出台了一系列规定、措施、条令等，消防队伍的制度化建设取得重要进展和突破。1964年9月9日，公安部向时任国务院副总理兼解放军总参谋长的罗瑞卿同志和周恩来总理递交了《关于全国公安消防民警实行义务兵役制的请示报告》并得到批准。1965年1月15日，国防部、公安部、内务部、财政部、国家编委会联合发布通知：自1965年5月1日起，公安消防队伍实行义务兵役制，征集时间由公安部队统一归口，服役期为5年，服役、退役的待遇与公安部队相同，由公安部队代征代退。这支队伍单列编制，由国家行政经费开支。此后，公安消防队伍按照军事化模式运作，在政治工作、管理教育、战斗训练等方面实行统一领导。

第三，以块为主，条块结合。尽管按照军事化模式运行，但与解放军不同，消防队伍执行的灭火任务具有高度地方化特征，力量布局分散。所以，消防遵循“以块为主、条块结合”的原则，但在政治工作、管理教育、战斗训练等方面强化与突出条条领导，凸显统一指挥、统一管理、统一调度的特征。

第四，以防为主，以消为辅。在公安消防事业开创之初，我国即确立了“以防为主，以消为辅”的方针。1950年7月，公安部在京召开第一次全国治安行政工作会议，要求同危害人民生命财产安全的火灾、爆炸和车祸做斗争。

第五，专群结合。在消防工作中，专群结合是我国的一个突出特点。1952年，我国城市和农村基层社区建立起了群众性治保组织，由街道（乡镇）的基层政权或企事业单位的行政机构领导，在防奸、防谍、防盗、防火方面起到重要作用。其中，公安部门对其进行业务指导。与历史上社会自发的消防力量不同，这些社会治保组织不再是单打独斗，而是由党和政府统一领导。

“文革”期间：遭受破坏

在“文革”期间，“砸烂公检法”使得公安工作受到严重影响，公安消防处于瘫痪、半瘫痪的状态，既有的消防制度、规章受到无视与践踏。1966年下半年，公安消防机构被成建制撤销，消防工作由公安部下设的治安保卫组负责。但是，火灾的不断发生不能使消防工作中断。1966年12月25日，总参、总政印发了《关于消防队伍中几个问题暂由各军区、省军区协助办理的通知》，其中协办事项包括兵员补退、证书和文件教材的供应等。消防的政治工作、征兵退伍和一般行政工作由省军区、军分区或警备区代管，服役期由5年改为3年。

在文革中，由于军队保持了稳定，消防转隶军队虽为权宜之计，但也是个无奈的选择。很快，代管模式导致了领导管理关系的不顺畅。1971年，公安工作逐渐恢复。1972年10月20日，公安部恢复了消防组的设置。自1973年末，公安消防队伍由公安机关统一领导，省、自治区、直辖市设立消防总队，即公安厅局的消防处；地市和县设立消防支队、大队、中队，分别对应公安机关的处、科和股。

消防队伍处于军警共管的局面：公安消防队伍的编制、政治教育、业务训练、枪支弹药和后勤供应等由公安部门统一管理。但是，征兵退伍随同全国年度征兵令由省军区、卫戍区、警备区一并负责代征代退，服役期限又从3年改回5年，并可以适当超期服役。公安消防队伍单列编制，由行政经费开支。客观上，这也使公安消防后来归属于亦军亦警的武警部队更加顺理成章。

改革开放之后：全面发展

粉碎“四人帮”后、特别是改革开放之后，消防工作的组织与业务建设逐步正常化。1978年6月，公安部恢复设立消防局。中国消防事业开始步入稳定发展的轨道。与此同时，中国所面临的消防安全形势越发严峻。改革开放后，我国经济社会发展迅速，积累了大量的财富。但是，火灾事故频繁发生，经济损失也空前之大。中国改革开放是一个快速现代化、工业化、城市化相互交织的过程。随着科学技术的发展，各种新材料、新设备不断被广泛应用。它们在造福人类的同时，也成为新的危险源。例如，随着石油、化工等危险行业的发展，大量的可燃气体、易燃气体、化学危险品等引发了前所未有的社会风险。日益严峻的消防形势与消防体制和队伍建设的滞后之间形成了巨大的反差。

消防建设与经济建设的发展不同步，消防供水、消防通信、消防通道等公共消防设施满足不了维护公共安全的要求。在城市化进程中，城市规模日益扩大，高层建筑、地下建筑以及人员密集的公共娱乐场所、大型建筑越来越多，给火灾防范与处置提出新的挑战。同时，在防火方面，只有少数大城市设有防火科，专业监督人员很少。公众的安全意识薄弱，社会抗御火灾的能力薄弱。

与高风险的城市形成对照，农村基本处于不设防的状态。当时，我国消防队站建设落后，全国一半以上的县市没有公安消防中队。远离中心城市的地区一旦发生火灾，只能以公众自发扑救为主，许多偏远的农村甚至不知道“消防”的含义。

在经济利益的驱动下，一些地方不顾安全需求，甚至以牺牲安全为代价获取经济利益的增长。在富庶的东南沿海地区，外资“三合一”企业聚集，车间、宿舍和仓库混为一体，厂房封闭，安全管理不到位，火灾时有发生。

可以说，改革开放释放出的经济活力、火灾形式的日益严峻与消防建设的落后之间矛盾突出。在这种情况下，消防事业不得不进行大规模改革。

第一，公安消防纳入武警序列。1982年6月19日，我国组建中国人民武装警察部队，消防成为武警部队的一个警种，并实行“统一规划”“分级管理、分级指挥”的原则。基层中队长以上公安行政编制的干部在编制上转为现役。消防局作为一个正军级单位被纳入武警总部的领导之下。同时，在业务关系上，消防局又是公安部的一个业务司局。与此相对应，省区市、地市、县公安厅、局设立武警总队、支队、大队，消防分别设立处、科、股，接受军地双重领导。服役年限由5年变为3年，行政经费由国家财政支持，所需消防车辆器材等事业费由地方政府财政开支解决。1988年底，消防部队实行警衔制，分别授予将、校、尉警衔。1994年，各公安厅局消防处（局、总队）由副师级升格为正师级。

1999年，根据新修订的《兵役法》和《中国人民解放军现役士兵服役条列》的规定，消防部队实行义务兵与志愿兵相结合的兵役制度，服役年限改为2年，并取消超期服役制度。同年，公安部政治部批准公安部消防局上报的《公安消防部队士官编制暂行标准》，公安消防部队的士官总数占到士兵总数的一半以上，这对于保留消防业务骨干和战斗力具有重要意义。

1999年，全国省区市一级的消防部队对外一律称为消防局，内设司、政、后、防四大部门。

第二，注重提高城市消防能力。1979年8月，公安部在哈尔滨召开城市防火工作现场会，确立了城市消防工作的三级管理制度：省区市重点单位；市、区县重点单位；基层管理单位。前两级重点单位由相应级别的消防部门管理，第三级由街道（乡镇）派出所管理。但是，由于派出所业务繁杂、人员紧张，难以履行防火职责。1998年，公安部第36号令《消防监督检查规定》将民警关注消防以法规的形式明确下来，并规定消防部队对民警进行消防业务基础知识方面的培训。

1982年10月，公安部、城乡建设环境保护部颁发《城镇消防站与技术装备配备标准》，明确城镇消防站的布局要求：从接警起5分钟到达责任区。20世纪90年代后，全国各地总队和支队两级机关，在各级政府和国家财政支持下，陆续建立了消防指挥中心，对接警、调动、指挥、反馈等环节进行信息化管理。

1980年后，大规模消防灭火行动的需求增多，集团性灭火作战和跨区域应急联合作战的需求增多。在这种情况下，我国在经济发展迅速的大中城市设立了消防特勤队伍，直属于消防部队，以扑救、处置重特大火灾、事故以及进行跨地区紧急机动救援为主要使命。

第三，确定防消结合的原则。1984年，国务院颁布《中华人民共和国消防条例》，明确提出“预防为主，防消结合”的方针，替代了“以防为主，以消为辅”的方针。从一个侧面反映出，火灾事故不确定性的增加，不断挑战人们的防御底线。同年8月，公安部召开改革开放后的首次全国消防工作会议，具体研究落实《消防条例》和“预防为主，防消结合”方针事宜。

第四，加强消防工作的社会参与。随着多种经济成分共同发展，我国消防队伍的组织形式也发生了变化，有地方政府出资建立的专职消防队和企业自建的专职消防队。1985年后，在经济发展迅速的沿海地区，出现了一些乡镇自办、联办专职消防队。不仅如此，民间还出现了义务消防队。1985年10月8日，公安部在福建建瓯召开全国农村治安消防联防工作现场会，提出“一斗谷子报平安”：农村以自然群为基础，每户每年拿出一斗谷子，组建农村治安联防队，负责乡村的治安与消防工作。

1986年12月13日，公安部发布《关于加强群众性消防自救工作的通知》，规定：机关、团体、企业、事业单位以及乡、村要因地制宜地建立健全义务消防队、治安联防队等群众性组织，群众自愿参加，由基层的单位、村民委员会、居民委员会治保组织领导。

1998年，我国颁布了《中华人民共和国消防法》。这是调整我国对火灾应对的一部专项法律，明确强调“专门机关与群众相结合”。

此外，在20世纪80年代，我国各级政府汲取江西景德镇的经验，纷纷成立了防火安全委员会。由地方领导挂帅，以公安部门为主，吸纳相关部门的负责同志参与。省区市、区县、街乡成立的安全防火委员会对于落实防火责任制、铺砌消防安全知识起到了重要作用。但是，一些地方政府在机构改革和企业改革的过程中却撤销了防火委员的机构。

1995年2月20日，国务院办公厅批转了公安部上报的《消防改革与发展纲要》，其中比较全面地描述了我国改革开放以来消防工作面临的新情况、新问题：一是消防基础设施落后，过去遗留了不少欠账。二是消防人员严重不足，技术装备数量少、质量差，不适应防灭火工作的需要。三是有些地方和部门的领导同志未能正确认识和处理好经济发展与保障安全的关系，投入少，重视差。四是消防监督执法不严，法规不健全，处罚不得力。五是各种制度没有落实，一些单位不重视抓好防火安全教育，只顾追求经济效益；对火险隐患三令五申也不整改，使企业始终处于火灾隐患的威胁中。此后，许多地区、特别是经济富庶的东南沿海地区将消防纳入到经济社会发展的规划之中。到新世纪来临之前，中国消防的历史欠账基本还清，为经济社会的安全发展奠定了坚实的基础。

进入新世纪的消防事业：纳入应急体系框架之下

进入21世纪后，我国经济转轨、社会转型速度加快，火灾及其他灾害或灾难频繁发生，给社会公众的生命、健康和财产安全带来了严重的威胁。与以往不同，21世纪的灾害或灾难复杂性与不确定性明显增强。2003年“非典”后，我国开始着手建立综合应对各类突发事件的应急体系。其中，消防成为处置突发事件、履行综合救援职能的骨干与中坚力量。

面对新时期、新任务，我国提出努力构建“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、群众积极参与”的消防工作格局。2009年5月1日实施的新《消防法》提出，要建立健全社会化的消防工作网络。强调了政府、部门、单位和公民都是消防工作的主体，体现了治理的理念。

以公安消防部队为核心，我国构建了多种形式的消防力量，包括专职消防队与义务消防队。前者是政府、企业、事业单位为了维护本地、本单位消防安全而建立起来的专业性灭火队伍。他们具有专职、专业的特点，充当公安消防部队的协同力量。后者是机关、团体、企事业单位和村委会、居委会根据需要而建立起来的自防自救性质的灭火队伍，具有非专职、非专业的特点。这两类队伍对于火灾的预防和初起火灾的扑救意义重大。公安消防部队给予这两类队伍予以业务指导。在遭遇重特大火灾时，公安消防部队可以调动指挥专职消防队参加火灾扑救。如果火灾现场距离专职消防队较近，可以率先出警、先期处置。

在突发事件多发、频发、高发的态势下，我国将消防力量统筹在应急管理的框架之下。公安消防部队除了灭火之外，还积极参与突发事件的应急响应，成为应急抢险专业救援力量。2006年5月10日公布的《国务院关于进一步加强消防工作的意见》指出：“公安消防队在地方各级人民政府统一指导下，除完成火灾扑救任务外，还要积极参加以抢救人员生命为主的危险化学品泄露、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大生产安全事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援工作，并参与配合处置水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林、草原火灾等自然灾害、矿山、水上事故，重大环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件。” 可见，在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急处置中，公安消防都是重要的救援力量。

2007年，我国颁布《突发事件应对法》，要求县级以上人民政府建立综合性应急救援队。从各地的实践来看，公安消防部队成了综合应急救援队的不二人选，这是因为他们具有以下特点：第一，作为部队，具有超强的组织性与纪律性，受军人荣誉感的驱使，作风顽强，便于统一指挥；第二，作为专业救援力量，身强体壮，训练有素，装备精良；第三，消防拥有广泛而完善的队站网络体系，24小时备勤，养兵千日，用兵千日，可以就近展开救援；第四，公安消防部队受军队双重领导，调动起来手续简便。从南方雪灾到汶川地震，从舟曲泥石流到天津“8·12”危化品仓库爆炸，从驴友被困到重大突发事件处置，到处都活跃着公安消防战士的身影。

总之，经过多年发展，我国消防表现出以下主要特点：第一，从主要以火灾扑救为主向全方位处置各类突发事件转变，应急救援更加具有综合性；第二，从单纯以公安消防部队为主从事消防工作向多主体共同参与火灾治理转变，消防工作更加社会化。

新一轮行政体制改革：转隶应急管理部

2018年“两会”期间，国务院公布了新一轮机构改革方案。国家将13个部门整合在一起，组建应急管理部。其中，公安消防也被成建制移入应急管理部。按照“军是军，警是警，民是民”的军改原则，原来作为武警一个警种的公安消防部队集体退役，由应急管理部管理。历史上，我国主干消防力量“非军即警”的局面被打破。

国务委员王勇在对国务院机构改革进行说明时指出：“公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理，实行专门管理和政策保障，制订符合其自身特点的职务职级序列和管理办法，提高职业荣誉感，保持有生力量和战斗力。” 2018年8月27日下午，十三届全国人大常委会第五次会议举行第一次全体会议。受国务院委托，应急管理部党组书记黄明作关于提请审议《中华人民共和国综合性消防救援队伍消防救援衔条例（草案）》的议案的说明。这个条例的主要目的是：基于消防“非军非警”的现实，赋予应急救援人员以优厚的经济待遇和较高的社会地位，以保持这支队伍的战斗力。应急救援是高风险职业，此举是符合国际惯例的。

2018年10月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《组建国家综合性消防救援队伍框架方案》（以下简称《方案》）。该《方案》推进了公安消防与武警森林部队的转制和国家综合性消防救援队的建设，基本原则是坚持党对国家综合性消防救援队伍的绝对领导，发展方向是正规化、专业化、职业化，具体目标是建设一支政治过硬、本领高强、作风优良、纪律严明的中国特色综合性消防救援队伍，发挥的作用是中国应急救援的主力军和国家队。未来3年，我国消防改革应该在以下六个方面重点发力。

第一，完善消防治理结构。根据两办发布的改革方案，我国将建立统一高效的领导指挥体系，省市县分别建立消防救援的总队、支队和大队。此外，国家还将建立专业性跨区域应急救援力量。国家综合性消防救援队由应急管理部管理，统一领导，分级指挥。笔者建议，在大力发展综合性应急救援队伍的同时，加快推动应急救援社会化的进程，积极建设地方或单位自有的专职救援队以及基层的志愿者救援队，使其形成相互协调、彼此合作的局面。

第二，强化基层风险管控能力。提高基层风险防范与突发事件的先期处置能力，这有利于尽可能降低重特大突发事件发生的概率。为此，我国城市和乡镇将建立消防救援站。在原有的消防三级管理中，社区民警管消防。但是，消防职能被从公安部剥离出来后，社区消防谁来管理？消防救援站能够覆盖所有社区吗？这些都是应急管理部需要细致思考并加以解决的问题。

第三，重塑消防文化。长期以来，公安消防的纪律部队性质决定了应急救援人员形成了“不怕流血牺牲”的意识。未来，我国将建立严格的队伍管理办法，规范执勤、训练、工作、生活秩序，确保队伍的纪律严明。笔者认为，消防应该更加提倡科学救援、珍视生命、减少伤亡的理念。在美国，职业消防队员在冲入火场之前要进行灾情评估。如果火灾不会危及公众生命、只会损及财产，消防队员在遭遇严重生命威胁的情况下，可以采取保守的救援措施，因为保护第一响应者的生命也同样重要。当然，这需要辅之以必要的公共安全教育和消防组织伦理建设。一方面，降低公众对消防救援的过高期许，另一方面，避免消防人员因畏刀避剑而不作为。根据两办文件，我国将整合消防、安全生产等科研资源，研发消防救援新战法新技术新装备并组建专门的消防救援学院，这将极大地提高我国科学救援能力，有助于降低消防工作的危险性。

第四，稳定消防队伍。我国已把国家综合性消防救援队伍人员分为管理指挥干部、专业技术干部、消防员3类，并制定了消防救援衔条例，实行衔级和职级合并设置。而且，还将建立规范顺畅的人员招录、使用和退出管理机制。这些措施都是稳定消防队伍的“定海神针”。由于消防应急救援需要经验的长期积累，建议国家鼓励应急救援企业的发展，使得消防人员在退出后的价值链得以有效的延长。

第五，形成尊重消防救援人员的社会氛围。目前，我国建立尊崇消防救援职业的荣誉体系，设置专门的“中国消防救援队”队旗、队徽、队训、队服，建立符合职业特点的表彰奖励制度，消防救援人员继续享受国家和社会给予的各项优待。而且，将按照消防救援工作中央与地方财政事权和支出责任划分意见，调整完善财政保障机制；保持转制后消防救援人员现有的待遇水平，实行与其职务职级序列相衔接、符合其职业特点的工资待遇政策。笔者认为，我国还应当推动企业与社会力量采取各种形式的务实行动表达对消防救援人员的尊重。例如，在德国，青年如参与应急救援培训可以充抵服兵役。企业优先招募有应急救援志愿服务经历的员工。为了激励公司，政府对实施这一政策的公司给予减税优惠。

第六，实施差异化政策。我国的国情与历史遗留问题更加复杂，这是消防改制过程中所必须关注的。例如，在一些偏远边疆地区，公安消防力量不足，而政府专职消防队的建设主要依托于其他地区较高素质的人员。但是，由于生活条件艰苦、公共资源与公共服务条件差等现实问题，专职消防队伍缺少长期坚守的准备。在消防体制改革背景下，优惠政策应该更向困难地区倾斜，而不是“撒胡椒面”，才能最终体现公平公正的原则。笔者认为，对于老少边穷地区的消防救援人员，国家在保险、医疗、就业、子女入学等方面应给予更多的优惠政策。