村镇生态化治理的问题、经验及对策

沈满洪

（宁波大学商学院，浙江宁波 315211）

中国现代化的关键是农村现代化，中国绿色化的关键是村镇绿色化。围绕“村镇生态化治理”主题，本课题组主要成员到浙江省、上海市、江苏省、福建省、安徽省、江西省等东南沿海省份及德国的吕本瑙市、柏林市郊，法国卢瓦河流域等地进行了较为广泛的实地考察和调研。在调研基础上，梳理了问题，总结了经验，提出了村镇生态化治理的对策思路。

1 坚持村镇规划的分区化，以功能分区原则引领村镇生态化建设

村镇生态化治理的重要前提是村镇建设规划的功能分区。没有功能分区就会导致村镇建设规划杂乱无章。功能分区不仅是生态城市建设规划的基本原则，而且是生态村镇建设规划的基本原则。有了明确的村镇居住区、产业发展区、生态保护区等功能分区，村镇建设就可能形成人与自然、生态与经济和谐发展的前提和基础。

1.1 问题

“走了一村又一村，村村像城镇；看了一镇又一镇，镇镇像农村”，这曾经是浙江省不少地方村镇发展的真实写照。经过美丽乡村建设、生态城市建设工作等，村镇生态明显改善。但是，问题依然不少。沪杭甬沿线、杭金衢沿线普遍呈现出城、镇、村难以区分的状况。城市不像城市，城镇不像城镇，村落不像村落，而且城市与城镇之间、城镇与村落之间没有隔离带，这是村镇建设的突出问题。

1.2 经验

一是苏南地区新旧村镇的功能分区和生产生活的功能分区。村镇既主动对接城市又不被城市所湮没，村镇建设与开发区建设、生态功能区建设既相对独立又相互联系。二是法国卢瓦河流域村镇的合理布局。为了保护生态，法国建立了卢瓦尔河国家自然公园，并设立了管委会。国家公园建于1996年，内有20万人、141个村。为了协调人地关系，国家公园做了整体规划，实现了三大功能协调发展：保护自然与风景；保护乡村、反对城市化；保护环境前提下促进经济社会发展。

1.3 对策

村镇生态化治理，必须以规划为引领，按照功能分区的原则进行整体谋划。第一，明确城市与城镇、城镇与村落、村落与城市之间的边界，防止模糊不清。第二，明确老城与新城之间、老镇与新镇之间、老村与新村之间的分区。第三，明确村镇居住区与产业功能区等之间的分区，明确居住区、农业区、工业区、旅游区、生态区等各区之间的边界，形成产业发展促进村镇建设的格局。

2 坚持村镇环境的宜居化，以人地和谐原则引领村镇生态化建设

天人合一、人地和谐的基本要求是村镇建设的选址是宜居的。宜居就意味着满足：资源条件——拥有山水林田湖等满足生存所需的自然资源；环境条件——拥有绿水青山及江河湖泊等环境景观；安全条件——具有地质安全和心里安全等保障。宜居环境可能是天然的，也可能是人造的，但必须做到顺应自然，不可反其道而行之。

2.1 问题

环境的安全性是村镇环境宜居化的前提。东南沿海是风灾、洪灾、涝灾及地质灾害频发的地区，自然灾害的损失不计其数。但是，相当一部分灾害并不是“天灾”，而是“人祸”。例如，2013年浙江余姚市的涝灾和杭州城西的涝灾很大程度上是“人祸”。余姚将新城建设安排在地势低洼地区，而且没有设计足够的排水通道或者排洪通道堵塞；杭州把20平方公里的湿地（相当大程度上具有滞洪功能）建成住宅小区，侵占了水的地盘；2015年丽水山体滑坡事件也是事先有信号并提出了警告的，但是没有得到及时整治和预防。

2.2 经验

中国的传统文化十分重视村镇环境的选择。一个宜居宜业的环境，至少应具备三个条件：一是亲水而居，保障水资源供给；二是资源充分，或者在山靠山，或者在水靠水，或者在海靠海，或者有地靠地；三是安全可靠，不存在地质隐患，少发生自然灾害。例如，欧洲、北美、澳大利亚的村镇和城市的建设均具有这种自然条件，其实质就是要选择地理安全、资源安全、心里安全的环境。世界文化遗产之一的安徽省黟县宏村的灵魂在于其水系。牛形村落通过人造水系有机连接，其源头是西溪引水工程，在地势相对较高的位置修筑大坝来保障全村供水。利用北高南低的自然地理条件，将水引到全村各户人家。村的中间设计了一个半月形的月沼，既有恒温功能，又有消防功能，还有审美功能等。村民用水按照时间进行控制，例如，上午7:00只需取水保障饮用，而后才可以满足梳洗等需要。全村的水汇聚到南湖，形成“前有照，后有靠”的景观。

2.3 对策

东南沿海地区的地理格局和人多地少的人地矛盾，决定了其不可能有那么多的自然条件优越的地方。村镇的风水宝树大多也不是纯天然的，先辈的栽种与呵护，给后人留下了宝贵的遗产。因此，第一，有必要对村镇的地质安全进行一次系统的普查，并进行及时的整改，建立相关档案。坚决避免已经有安全隐患信号，而没有及时整改行动的拖延行为。第二，对村镇的防洪排涝系统进行普查，利用全面深入治水的东风，真正把防洪水、排涝水的基础设施和制度体系建设到位。第三，在村镇分区规划的基础上对村镇环境进行必要的改造，加强村镇的防护林和绿化带建设，鼓励居民“房前屋后，栽树种花”。

3 坚持村镇道路的差异化，以融通古今原则引领村镇道路的分类建设

道路是人类活动的“动脉”。但是，“动脉”的大小必须根据村镇人口的规模、自然地形特征等因村而异、因镇而异。既要防止人多路小所致的交通拥堵，又要防止路宽人稀的“缺乏人气”；既要防止一味“求新”而忽视对传统古街的保护，又要防止固守“遗迹”而忽视对人们出行的基本需求。

3.1 问题

我国已经迅速进入汽车时代，农村地区也不例外。在这一背景下如何规划建设好村镇道路是一个严峻挑战。存在的突出问题：一是村镇道路全面水泥硬化，每家每户汽车均可通达。这样，把村镇景观破坏殆尽，尤其是一些具有特定文化遗产、自然遗产的村镇。二是“村村通”工程付出了巨大的生态代价，“通了一条路，毁了几座山”，实为得不偿失。

3.2 经验

一是江浙一些江南古镇和古村落的保护性开发，既做到汽车的可达性，到达村镇，便捷居民及来客，又做到古村镇的传承性，禁止汽车通行，以保持原汁原味的小街小巷风貌。二是浙江丽水市等地的下山扶贫，让一些居住在深山老林里的零星村落和居民集聚到城镇，在实现人口集聚的同时也实现了精准脱贫。

3.3 对策

村镇道路建设应该根据各个村镇的具体情况进行具体规划，至少应该坚持下列原则：第一，坚持保护优先，尤其是要保护文化遗产和自然遗产。第二，坚持人车分离，对于大部分居民共同经过的道路应该修建公共公路，对于一些古街、商业街、居民之间来往的道路应该修建人行道。人行道不宜水泥硬化，而应该采取鹅卵石铺路等生态化方式。第三，谨慎实施“村村通公路”的方针，对于一些零星的自然村应该鼓励移民，而不是不惜代价修公路。

4 坚持村镇民居的特色化，以产品差别原则构筑村镇建筑的个性化特征

从经济学上讲，有产品差别就有垄断因素，有垄断因素就有超额利润[1]；从村镇建设的角度看，拥有村镇建筑的产品差别，就有文化价值的独特性，就有审美价值的独特性，就可避免因千篇一律所致的边际效用的递减。

4.1 问题

我国东南沿海地区村镇民居建设存在以下突出问题：第一，追求高大上，造成资源浪费。浙江省的相当一部分民居造到四层、五层，像“塔楼”，实际利用率十分低下，完全是炫耀式建筑。课题组成员在福建省调研中还看到大量的民居成为“半拉子”工程：人家造那么高，我也必须造那么高；没有建设资金了，赚钱以后再来造。第二，迥然不同风格的建筑并存，造成杂乱现象。相当一部分村镇，既有明清建筑，又有民国建筑，还有当代建筑，当代建筑中既有20世纪六七十年代的，又有20世纪八九十年代的，还有21世纪的。第三，拆了又建，建了又拆，无法形成村镇建筑的文化记忆。

4.2 经验

第一，我国江南民居的成功经验。最有特色的是皖南的徽派建筑和苏南的苏南民居。它们之所以能够保持粉墙黛瓦的建筑特色，一是依靠功能分区，在苏南无论苏州市这样的大城市，还是千灯镇之类的小城镇，均能够做到古镇与新镇之间的功能分区，从而保护了古迹，保护了历史；二是依靠建设管控，在皖南与苏南，民居的建设均有大小、高低、风格等方面严格的政府管控，建筑内部可以现代化，建筑轮廓必须特色化，从而把历史文化传承下来。

第二，法国卢瓦河流域的民居保护。法国卢瓦河流域的民居很难说一定多么美观，宝贵的是民居一旦建成是不允许拆除的，只允许保护性利用。由此使得每一幢民居都有历史，都有故事，都是文化。欧洲那种保护每一段历史印记的做法是值得我们学习和借鉴的。

4.3 对策

制造产品差别是企业利润最大化和居民效用最大化的基本原则。村镇建设也要制造产品差别。第一，设计村镇建设风格和特色，如建材的风格、色彩的风格、建筑的风格、绿化的风格等，以每个村镇相对一致的风格形成一个村镇的风格。第二，设置民居建设标准，实施精准化管理。根据家庭人口基数设置民居建筑高度、面积、色彩、风格等方面的标准，形成依法治村（镇）的制度体系。第三，设立民居保护规则，对以往的古民居要进行保护性使用，对新建的建筑要使其成为未来的古民居，防止民居大拆大建的现象。

5 坚持村镇水系的生态化，以水体灵动原则引领村镇生态化建设

水是生命之源、生产之要、生态之基[2]。水系是一个村镇的灵魂。拥有水系环绕，村镇就富有灵动感和美感；没有水系相伴，村镇就变成荒漠孤岛，就缺乏生机和美感。

5.1 问题

东南沿海地区的村镇水系建设问题依然问题不少。第一，填占水域，导致水域的大幅度减少。例如绍兴市古城，在“陆路快于水路”思想的指导下，一半以上的河道变成了马路；杭州市城西地区，在“土地重于水域”观念的指导下，西溪湿地整整被填占了一半以上。第二，水系污染，人体健康严重受损。萧绍平原是福建省癌症村比较集中的地方，原因就是地表水和地下水不同程度地受到污染。第三，治水“一刀切”，对于不同规模的乡镇统一要求建立污水治理厂，导致人口规模小的城镇的污水治理厂“吃不饱”而无法运转。

5.2 经验

经验之一是浙江已经初见成效的“五水共治”[3]，其中，系统化治理、合力化治理、制度化治理是重要经验。经验之二是苏南和上海村镇污水的因村而异、分类处理。基本分成三种不同类型：纳管集中污水治理；小型污水处理站处理；一体化污水处理设备等。经验之三是欧美国家等严格控制国土开发强度，确保水系灵动和人水和谐。

5.3 对策

水系的生命在于流动。为有源头活水来，必须保证水系的畅通和流动。湖泊、溪流、山塘、水库等对于村镇而言都是极为宝贵的生产资源和生态资源。第一，防洪水、排涝水是东南沿海地区特别需要关注的问题，为此，必须保证水域率[4]，保证水系通畅。要像保护耕地一样保护水域，甚至实施水域占补平衡制度。第二，保供水是村镇居民的最基本需要，对于离城镇相对较近的村镇应该实施城乡公共服务均等化，对于离城镇相对较远的村镇应该实施俱乐部式的自来水供应体系。第三，治污水需要适应新形势的要求，村镇生活污水的治理应该坚持“宜集中则集中，宜分散则分散”的原则，不应搞“一刀切”的污水治理厂建设工程，避免出现“晒太阳工程”。

6 坚持村镇资源的循环化，以绿色发展理念引领自然资源高效利用

按照减量化、再使用、再资源化的基本原则实现资源的循环和高效利用，才能保障自然资源的可持续利用和废弃物的无害化处理。村镇资源的循环化利用关键要防止“循环不经济”现象，要努力促进“循环且经济”[5]。

6.1 问题

村镇使用的传统能源是秸秆和薪柴，这种能源利用方式的好处是可持续利用，但是使用量大的情况下会导致森林被破坏。煤气和天然气的使用，对于村镇而言是一场革命，便捷、清洁、高效，由此不必砍柴而导致了森林覆盖率的大幅度上升。但煤气和天然气毕竟是可耗竭的化石能源，依然属于高碳能源，还需要从长计议。

6.2 经验

案例之一：据法国卢瓦河流域1万人口的索米尔市市长让·米歇尔介绍，从烧柴到烧油，从烧油到烧气，再从烧气到烧木粒，这是能源发展的大趋势。这种理念已经在拥有120人的丰特武侯皇家修道院付诸实施。看来，返璞归真的能源革命是可能的。案例之二：德国的吕本瑙市，本是一个废弃的矿业城市，随着煤炭开采业的终结和化石能源中心的转移，城市就面临转型升级的考验。在这种情况下，城市的生态化、遗产化、轻型化重建工作做得十分出色。案例之三：我国的江苏省太仓市东林村成立合作农场，农场种植富硒大米，秸秆做饲料，饲料养羊，羊粪肥田，形成了完美的循环农业链条。

6.3 对策

绿色发展理念贯穿于村镇居民生产和生活的方方面面。第一，坚持多能并举方针。对于村镇而言，能源利用不宜采取“把所有的鸡蛋放在一只篮子里”的做法，而是要充分利用各自的资源禀赋各显神通，太阳能、风能、沼气能、小水电等都是可供选择的能源。“多能并举”是解决能源安全和能源可持续利用的基本方向。第二，坚持循环发展理念。对村镇垃圾按照“户分拣、村搜集、乡运输和县处理”的分工进行资源化利用和无害化处理。第三，坚持创新驱动原则。清洁能源开发和资源循环利用存在的问题是成本问题。如何降低成本？一靠科技创新，政府要提供公益性循环发展技术；二靠制度创新，政府可以采取生态补偿、循环补贴、低碳补助等财政激励手段鼓励村镇居民循环发展，也可采取环境税、资源税、碳税等遏制粗放式发展。

7 坚持村镇景观的园艺化，以美丽乡村目标引领村镇美丽家园建设

随着生活水平的提高，村镇生态化治理的要求已经从满足环境功能要求进一步上升到满足审美功能要求。因此，无论村镇建筑本身，还是与村镇建筑相伴的小品小景，抑或不同功能区之间的隔离带等，都要按照审美要求进行设计和建设，达到“处处是景”的园艺化效果。

7.1 问题

浙江省是最早提出美丽乡村建设的省份，并为全国开创了先河。但是，真正从审美感受而言，村镇建设依然存在下列问题：一是总体上还处于生态功能的治理，尚未走向审美功能的治理。二是总体上缺乏顶层设计，在有些区域尚未起步，在城乡接合部既不如城市又不如乡村。三是缺乏鲜花装扮村镇的典型范例，也缺乏园艺师的技术和艺术指导。

7.2 经验

无论欧美发达国家，还是东亚发达国家，村镇治理领先于我国的主要是生态化基础上的园艺化。我国在鲜花妆扮城市和鲜花妆扮村镇方面已经有了一些成功的典型：第一，全县景区化打造，如浙江的安吉县、桐庐县、淳安县、开化县均提出并实施了全县景区化打造的计划。原本被认为属于公共物品的县域环境事实上已经部分转化成俱乐部物品，通过休闲旅游实现生态投资的经济回报。第二，村镇景区化打造，如江西省婺源县江岭村全部农地种上油菜籽，油菜花盛开时灿烂的油菜花与粉墙黛瓦的徽派建筑形成独特的美丽风景；浙江省杭州市桃花源村，全部农地栽上桃树，春暖花开漫山遍野都是粉红的桃花，让人目不暇接。如此，不仅美化的村镇，而且实现了“美丽经济”的目的。

7.3 对策

随着人均收入水平的上升，人们对审美的需求按照递增的速度递增。因此，要坚定不移地推进以美丽中国为目标的生态文明建设。为了满足居民的审美需求：第一，从村镇社区层面，要优化风水宝树布局，加强村镇园林建设，加速公共空间美化。第二，从村镇民居层面，指导居民房前屋后种树种花，加强花色品种相互搭配，努力做到花开四季，花红草绿。第三，从公共服务层面，加强物美价廉的花草种苗的供应体系建设。第四，树立美丽村镇建设的先进典型和落后典型，激励正面典型，鞭策落后典型，不留丑陋村镇死角。

8 坚持村镇治理的科学化，以各司其职理念构建多主体协同治理格局

从整个社会治理角度看，往往是政府主导、企业主体、公众参与的治理格局。但是，村镇是一个典型的社区概念，过多的政府介入会导致治理成本的高昂，从民间智慧的角度看，完全可能形成以居民自治为主体的生态化治理格局。

8.1 问题

市场化改革前存在的突出问题是“政府办企业”，市场化改革深化进程中存在的突出问题是“政府办社会”。政府的过多包揽导致社会矛盾均聚焦到政府自身。实际上村镇就是社区的基本单元，应该让社会主体、社会组织及居民自身更多参与治理，不应该有过多的政府介入和政府的大包大揽。

8.2 经验

无论在法国卢瓦尔河谷自然保护区的调研，还是在我国东南沿海生态村镇调研，一条重要的经验是：对传统文化的保护对自然生态的保护，无论生态化的开发，还是绿色化的消费，每一个决策的形成、决策的实施，都离不开公众的参与。案例1：土耳其阿兰亚渔村捕鱼点位的公平配置方案是乡村长者的智慧，解决了长期以来捕鱼点争夺引发的冲突[6]；案例2：我国张掖市灌区内农户之间通过“水票”制度实施水权交易是农民的智慧，由于降低了交易成本而使得水权交易具有净收益[7]；案例3：我国上海市闵行区农村建设中多主体治理、网格化管理、村务公开化、治理民主化的经验是很有启发意义的。

8.3 对策

村落是最小的社区组织，城镇政府是最基层的政府机构。村镇生态化治理必须高度重视治理结构。从治理主体而言，必须是政府、企业与公众的协同与制衡，防止政府功能扩大化；从治理内容而言，必须是经济可持续、社会可持续和生态可持续的协同与综合，努力做到“绿水青山就是金山银山”；从治理制度而言，必须是法律法规等正式制度、伦理道德等非正式制度和监督举报等实施机制的相容与耦合，要充分尊重乡规民约的重要作用。

[1]高鸿业. 西方经济学(微观部分)(第六版)[M]. 北京: 中国人民大学出版社, 2014.

[2]中共中央、国务院. 关于加快水利改革发展的决定[Z]. 国务院公报, 2010-12-31.

[3]夏宝龙. 以“五水共治”的实际成效取信于民[J]. 政策瞭望,2014(3): 4-6.

[4] 沈满洪, 蒋国俊, 徐云华, 等. 绿色制度创新论[M]. 北京: 中国环境科学出版社, 2005.

[5]沈满洪, 陈凯旋, 魏楚, 等. 资源节约型社会的经济学分析[M].北京: 中国环境科学出版社, 2007.

[6]埃莉诺·奥斯特罗姆. 公共事物的治理之道: 集体行动制度的演进[M]. 余逊达, 陈旭东, 译. 上海: 上海译文出版社, 2012.

[7]沈满洪. 水权交易制度研究——中国的案例分析[M]. 杭州: 浙江大学出版社, 2006.