汉江流域跨界水污染问题及防治策略

李柱，张，王天天

（湖北文理学院汉江研究院，湖北襄阳441053）

我国是水资源匮乏国家，人多水少且分布不均。而30年来日益严重的水污染加剧了这一困境，造成我国水资源短缺、水生态恶化、群众健康受损、社会安定受威胁等问题十分突出，已成为制约经济可持续发展的主要瓶颈。为控制水质恶化，我国水污染防治费用节节攀升。“十二五”期间，全国重点流域水污染防治投入达5 000亿元，年均1 000亿元。尽管投入巨大，水污染却难以遏制，水环境恶化形势依然严峻[1]。

我国水危机表面上看是资源危机，实质则是治水制度的危机，是水管理制度长期滞后于水治理需求的累积结果。跨界水污染即是指因水体流动而导致污染物在流域内跨行政区转移的现象。虽然我国十分重视流域水污染的防治，并建立了以“行政命令控制”为核心，以法律规范、经济调节手段为辅助的多种手段共用、有所侧重的水污染防治法律政策体系[2]，然而纵观各大流域治污效果，却难以看到明显成效，甚至污染情况呈现出不断恶化的趋势。如我国从1994年开始便投入巨资加强淮河流域治理工作，但20年来淮河水污染形势依然严峻，严重污染事故还时有发生。究其原因，我国现行的行政区划分割和部门分割的水资源管理体制，割裂了流域的自然整体性和流域内水资源的联动性，政府绩效考评制度的GDP导向性及利益平衡机制的缺失，则导致了各地方对自身经济利益最大化的追求及对水环境保护的整体利益的忽视甚至损害，从而造成流域内跨界水污染问题难以解决。

汉江是长江最长的支流，也是我国中部地区水质最好的大河，同时也是南水北调中线工程的水源地。然而近20年以来，随着沿岸城市工业化和城镇进程加快，排入汉江的生活污水、工业废水以及农业面源污染等各类污染物大量增加，汉江中下游水质大幅下降，支流污染严重。近年来随着南水北调中线工程、引汉济渭工程等调水工程的实施，汉江中下游水量将减少三分之一，水环境容量将大幅萎缩，汉江水环境保护将面对多方面的严峻挑战[3]。为了避免淮河治理的前车之鉴，汉江流域水污染治理亟需改变我国现行的流域治理模式，对跨界水污染防治机制进行深入研究和探索。

1 汉江流域水环境现状

汉江全长1 577 km，是长江最长的支流，沿途包括褒河、丹江、唐河、白河、堵河等主要支流。根据1956—1998年资料，汉江流域多年平均年地表水资源量约 566亿 m3（其中上游为 388亿 m3，中下游为178亿m3）。汉江流域面积15.9万km2，流域涉及鄂、陕、豫、川、渝、甘 6省（直辖市）的 21个地（市）、79个县（市、区），现状总人口约5 000万人[3]。流域内有汉中、安康、十堰、襄阳、南阳、武汉等重要城市。汉江流域农业发达，江汉平原是我国主要商品粮基地之一，汉中盆地、南阳盆地也是重要的农业区。粮食生产以稻米、小麦为主，主要经济作物为棉花、油料作物、麻类、烤烟及桐油等。汉江中下游流域地区工业基础良好，汽车、电力、机械、化工、建材、电子、轻纺、食品等工业蓬勃发展，是湖北省重要的汽车工业走廊及装备制造和纺织服装生产基地。同时，汉江流域经济发展也面临一系列问题，包括发展方式比较粗放，产业结构层次偏低，传统农业比重大，工业技术含量偏低，服务业发展滞后等。

汉江流域目前水生态环境总体良好，然而面临水污染威胁在日益增大。近年来环境监测结果表明，汉江水质总体较好，干流水质普遍优于地表水水质标准Ⅲ类。但近年来干流从上游至下游污染浓度普遍上升，水环境质量呈明显下降趋势，大部分支流污染严重。汉江上游陕西段虽然出境水质良好（为II类水质），但近城镇河段水体污染明显。干流汉中至石泉段水质较差，部分断面为IV类水。丹江水质要差于汉江干流，特别在商州区段为劣V类[4]。2001年汉江中下游干流17个控制断面中，钱营和余家湖断面在枯水期氨氮超标，汉川市小河断面在丰水期总磷超标。襄阳、武汉等城区段主要水质指标已接近水环境质量临界值。汉江中下游堵河、北河、南河、小清河、唐白河、蛮河、竹皮河和汉北河八大支流的19个控制断面中，有17个控制断面不能满足相应的功能区标准[5]。流域内城市纳污河流污染严重，其中尤其以唐白河、神定河、小清河及竹皮河等最为严重，主要水质指标劣于地表水Ⅴ类标准[5，6]。这些支流入汉江后均形成较大的污染带，严重影响了汉江干流的水环境质量。汉江水体主要超标因子为COD、氮、磷等，污染特征为有机污染类型。污染源主要来自工业（主要为化工、造纸、纺织等行业）与城镇生活污水、生活垃圾等点源污染；此外包括水土流失、农业生产、蓄禽和水产养殖等导致的面源污染也占很大比重[4，5，7]。

近年来，汉江流域上下游间跨区域水污染问题日渐突出，已经直接影响到城镇饮用水源、农业、渔业甚至威胁人畜安全，并引起多起水污染纠纷。如20世纪90年代以来，南阳境内大量小型造纸和化工企业长期向汉江支流唐白河排污，导致下游襄阳翟湾村等地饮用水源遭污染，造成了广受关注的“癌症村”问题。虽经南阳襄阳两地政府多年来多番联合整治，但水污染问题却难以根治[8]。汉江下游段干支流曾于1992年2月、1998年2月和4月、2000年2月、2003年2月、2008年3月等多次发生“水华”，而且一次比一次影响范围广、持续时间长，严重影响了沿岸城市的饮用水的供应[7，9]。2014年4月23日，汉江武汉段水质出现氨氮超标，武汉城区三家水厂的取水口水质受到污染，先后紧急停产，30万居民用水受影响，甚至引发市民到超市抢水的恐慌[10]。汉江流域水污染正呈现出从支流向干流延伸，从城市向农村蔓延，从地表向地下渗透，从区域向流域扩散的趋势，成为汉江流域所有地区不可回避的问题。

除了不断加重的污染压力外，调水工程和流域梯级开发是汉江流域水环境保护需要面对的第二重挑战。目前汉江上游已建设或规划的大型调水工程有南水北调中线工程、“引汉济渭”工程及鄂北水资源配置工程三项。南水北调中线工程已于2014年底正式通水，近期规划年平均调水95亿m3，远期将达到135亿m3。即将开工的“引汉济渭”工程规划调水15亿m3。鄂北水资源配置工程设计引水量14亿m3，最大引水量30亿m3[11]。如果按最大量计算，这3项引水工程每年的引水量将达到180亿m3，占整个丹江口水库上游年平均来水的46%。这将使汉江中下游流速放缓，水位大幅下降，水量减少三分之一以上。此外，汉江流域梯级开发对汉江水环境也将产生深远影响。目前汉江干流从上游黄金峡到中游兴隆的1 000 km江段上，已经规划有15座大坝。汉江各支流更是被密集开发，建有水电站近千座[12]。梯级开发将导致水流速极大降低，汉江干支流面临沟渠化、湖泊化的危险。水量减少和流速降低必然影响水体自净能力，导致汉江水环境容量大幅萎缩及污染放大效应，给汉江水环境保护带来严峻挑战。

汉江流域经济的迅速发展及粗放的工农业发展模式给汉江造成日益严重的污染压力。而大量调水及密集的梯度开发导致汉江水环境容量大幅缩小，对汉江水环境保护形成巨大压力。在双重挑战下，汉江水污染形势严峻，水环境保护迫在眉睫，亟需建立和完善流域水污染综合防治体系。

2 汉江流域跨界水污染防治机制存在的问题及困境

目前，我国流域跨界水污染防治还存在诸多问题，包括管理体制存在缺陷，政策与法规体系不健全，政府绩效评价体系价值错位，公众参与缺乏，技术支撑体系薄弱等，亟需完善。汉江流域主要涉及六省（直辖市）70多个市县，行政主体众多，流域内工农业发达、经济增长方式粗放，同时还面临巨量调水和密集梯度开发带来的水环境挑战，其面临的跨界水污染防治问题与我国其它流域相比既有共性，也有其自身特性。主要有以下几点。

2.1 分割式的流域管理体制不能满足流域综合治理要求

我国水资源管理实行的是流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。我国虽然早已在各大流域设立流域管理机构，并被赋予了水资源管理方面的诸多职能，然而由于我国法律对其地位定位模糊，同时并未赋予其对地方政府行为的制衡权力，因此缺乏对流域进行综合管理的能力。因而，我国的水资源管理实际上实行的是以行政区划管理为主，流域管理作为协调的管理机制。按行政区划进行条块分割式的管理人为地割裂了流域的系统性和整体性，形成了众多不同地方政府利益主体。地方政府往往根据本辖区发展经济和实现政治目标的需要而选择环境法律的适用标准和方式，导致地方保护主义盛行。各行政区边界常常成为本辖区环境执法最弱、污染企业最集中区域。国家设立的流域机构在职能和资源上都难以承担跨行政区联合执法和监督的重任。

流域管理体制的分割性不仅体现在区域分割上，而且还体现在水环境管理权力的部门分割上。《水污染防治法》第八条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”但也同时赋予交通主管部门对船舶污染水域防治的监督管理权限。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门，以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自职责范围内均有对水污染防治实施监督管理的权限。《水污染防治法》赋予了诸多部门水污染防治监督管理权限，却对如何协调不同部门之间的权力没有作出具体规定，极容易造成不同监管部门权力间的冲突，导致各部门间职责不清和争权推责，最终难以对流域水污染进行有效防治。

具体到汉江流域，汉江理论上归属水利部长江委员会管辖，但它基本只具备流域内水利开发、工程建设和防灾减灾等部分涉水事务的管理权，没有对水量和水质的管理权，不具备节制地方的权力，因此在汉江流域水污染防治中难以发挥作用。实际上汉江流域水污染防治主要由地方政府负责管理实施。由汉江流域陕西、河南、湖北3个主要省份各自制定规划，交由下辖的70多个县级行政区分头负责。各地方制定的规划从自身利益出发，往往难以协调顾及流域的整体利益。同时各级环保部门由于隶属于各地方政府管理，没有独立的财权和人事权，在环境问题的管理上受地方利益和部门利益的双重制约，其执法的有效性和公正性受到极大的限制，导致整个流域水资源环境呈不断恶化趋势。尽管各行政区之间也有一些跨区域水污染治理合作，如襄阳和南阳的唐白河治理，但上下游地区间不能建立起牢固的、长期的水污染治理合作治理机制，行动难以协调一致，经常出现相互推脱责任的现象。汉江流域水资源管理权的分割在调水管理上表现得尤为明显。汉江上游的南水北调中线、引汉济渭、鄂北水资源配置三大调水工程分属不同地方、不同单位。仅就南水北调中线工程而言，其也被“分割”为丹江口大坝、丹江口大坝加高工程、陶岔渠首工程和中线干线工程四部分，分别由汉江集团、南水北调中线水源公司、淮河水利委员会和中线建管局4个主体负责运营管理。这种条块分割、多头管理的体制极易使水源区陷入多方抢水的“乱战”。

可见，分割式的流域管理体制造成各行政区各自为政，各主管部门权责不明，使整个流域的水污染防治缺乏科学规划和统筹协调，导致流域上下游之间水污染转嫁现象频发，流域的跨行政区水污染治理成为难治之症。

2.2 生态环境补偿机制缺失导致上下游利益难以平衡

按照我国现行环境防治政策，各地方政府对本行政区域内环境污染负责，并承担本行政区域内的污染治理费用。然而水的跨界流动性使得上下游之间水污染得利者与受害者相切割，水污染防治投入方与受益方相分离。即上游因发展而污染，则上游得利，下游受害；上游因保护而限制发展，则下游获益，上游受损。对于上游地区政府来说，其在水环境保护上投入的成本越大，其经济发展受限越大，收益却由中下游地区获得，因而缺乏动力积极推动跨界水污染防治。对于下游地区政府来说，不仅享受不到上游发展的福利，反而要承受水污染恶果，最终陷入“你污染我也污染”的恶性循环。因此，如果欠缺对流域水环境保护的利益平衡机制，地方保护主义便不可避免，跨界水污染问题便难以解决。汉江支流唐白河的污染问题便是典型案例。

如20世纪90年代以来南阳境内大量小型造纸和化工企业长期向汉江支流唐白河排污，导致下游襄阳翟湾村等地饮用水源遭污染，造成了广受关注的“癌症村”问题。虽经南阳襄阳两地政府多年来多番联合整治，但水污染问题却难以根治[8]。

2.3 不健全的法律体系难以处理流域跨界水污染问题

我国水污染防治法律体系存在诸多缺陷，主要问题表现在以下几个方面：一、法律规定不一致，缺乏协调。如《水法》提出流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，而《水污染防治法》却没有明确流域管理制度的地位，主要强调地方人民政府对本行政区域的水环境质量的监管权力和职责。《水法》规定上一级政府对纠纷有做出裁决的权力，而《水污染防治法》只赋予其协调解决的权限。流域水污染防治规划由国家环境保护部门根据《水污染防治法》编制并组织实施，而流域水资源保护规划由国家水利部门根据《水法》组织编制并实施，对于两者间如何协调等问题并无法律予以明确。这种法律间的不协调，造成了水污染防治执行层面的法律适用的困难。二、只提出协商解决的原则性规定，缺乏具有操作性的具体法律条文。对于跨行政区域水污染纠纷，我国现行法律规定以地方政府间协商解决为主。然而由于相关法律没有对涉事各方的权限与职责进行明确规定，造成解决方式缺乏法律效力与稳定性，随机性很强，难以有效解决跨界水污染问题。三、法律责任不全面，污染违法成本过低。《水污染防治法》规定的污染主体所承担法律责任的仅为警告、罚款、停止生产或者使用、责令停业、关闭、赔偿损失、排除危害等行政处罚后果。对于受害者的民事救济方式也仅只有赔偿损失、排除危害两种。这样的规定远远不能反映出环境污染后果的严重性，也远不能满足救济污染受害者及受损生态环境的需要，有失公平和合理。

具体到汉江流域而言，水污染问题往往跨省，地方政府间的协商解决也不可避免地成为跨界水污染问题的唯一解决方法。襄阳市与南阳市即采取联席会议的形式来治理唐白河跨流域污染问题。襄阳环保局与南阳市环保部门建立了唐白河水环境联防联控工作机制，定期召开联席会议，及时通报本辖区内的水质变化和违法排污企业查处情况，对于减轻唐白河流域对汉江水质的影响起到了一定的作用。但是，南阳和襄阳分属不同的省级行政区域，由于没有共同的直接上级行政机关进行调节，唐白河污染问题一直难以根治。另外，即将在汉江上游实施的引汉济渭工程，陕西省从未与下游湖北省协商过调水规划，下游地区既无力阻止工程实施，也无从得到损害赔偿。此外，由于在立法层面上没有全流域的权威法律，导致了各省分头立法，同一流域多法并存的现状。如同为汉江流域，湖北省有《湖北省汉江流域水污染防治条例》，陕西省则另有《陕西省汉江丹江流域水污染防治条例》。因此，在跨界流域水污染纠纷处理的具体操作层面上，我国现阶段实际上处于无法可依的状态。

2.4 公众参与缺位导致水污染防治缺乏有效监督

跨行政区域水污染事故往往破坏了社会公共环境，即社会公共利益，但是在一定的区域内，社会公共利益的代表很难确定。我国传统法律制度采用由国家作为公共利益的代表，通过行政权利的运用保护公共利益，但这种保护模式，忽视了公众在环境保护中的作用，难以达到环境保护的目的。

目前，汉江水污染防治主要采取集中化、突击型、强制性的方式，属于典型的“运动型执法”。其结果是在短期内收效显著，整治期间排污企业销声匿迹偃旗息鼓，环境形势一片大好，然而稍有放松便会立刻反弹，长远效果并未得到改善。如襄阳市环保局的资料显示，本地的许多小造纸、小皮革企业虽然经历过多次整顿，但总能够死而复生，或改头换面重新挂牌生产，污染问题一直难以解决。地方政府与污染企业的利益捆绑以及地方政府自我监督失效是造成这一问题的根源。关闭的“十五小”企业是县级市及乡镇的主要财源。污染企业关停之后，资金紧张的基层行政机关为了获得足够的运转资金，与污染企业之间的利益共谋在所难免。因此，如果没有公众参与和监督，治理工作必然举步维艰。

3 汉江流域跨界水污染防治策略探讨

在诸多调水工程即将相继投入运行、汉江水量将锐减三分之一的现实背景下，跨界水污染问题已成为汉江流域迫在眉睫的严重威胁。针对当前汉江流域面临的跨界水污染困境，应当积极探索汉江流域跨界水污染治理的有效机制。以下几点可供参考和借鉴。

3.1 健全水污染防治法律制度体系

流域水污染防治法律建设是一项系统工程，涉及多方面内容。针对我国现有法律体系的不足之处，应当从以下几个方面着手来完善水污染防治的法律体系。

首先，清理现有法律体系，确保法律的一致性。目前，我国涉及水环境保护的几部法律之间存在诸多不协调之处，甚至有明显的体制、权力冲突。如新《水法》确定的流域管理体制并未得到其他相关法律如《水污染防治法》的确认。再如《水法》规定上一级政府对纠纷有做出裁决的权力，而《水污染防治法》只赋予其协调解决的权限。因此，应该加强立法工作的技术性，做到法律之间的协调一致。

其次，强化环境违法责任，增加违法成本。我国现在的环境保护现状是违法成本低，守法成本高，因此需要制定严格的法律制度保护生态环境，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。具体措施包括：（1）污染排放总量控制，没有总量指标不允许进入；（2）市场准入，污染严重型产业不允许进入；（3）提高排污收费标准，使企业不敢排放大量污染物；（4）严格处罚超标排污，并大幅度提高处罚标准；（5）追究严重污染行为人的刑事责任。

第三，加强流域管理的法制建设。流域综合管理是流域水污染治理的必然发展趋势。世界各国的经验表明，只有将流域管理置于法制的基础上，流域管理的各项措施才能得到切实的贯彻执行，达到流域管理的目的。然而，我国流域治理法律体系中（如新《水法》、《水污染防治法》）对参与流域治理的各政府部门责权赋予尚不明确，未从制度上明确水资源管理体制中区域管理和流域管理以谁为主等关键问题，出现了汉江流域各省分别立法、各地各自为政的混乱现象，导致水环境管理的一些政策、法规难以有效执行。因此，我国流域治理急需在法律上明确流域水资源管理机构的地位、职责和职权，进一步理顺部门职能关系（包括国家政府部门间层级关系及流域治理结构中水行政管理部门的层级关系）。应通过制定水事基本法，将流域管理机构从行政管理部门独立出来，成立具有权威性和独立性的科学的流域管理机构，明确流域机构的协调职责，确定流域管理机构对省级水行政主管部门的监督调控权。同时，尽快启动相关法律修订程序，统一完善流域综合控制体制。

3.2 成立汉江流域管理权威机构，实现全流域统一管理

对水污染防治实施流域综合管理是由水污染特性决定的，也是水资源管理的必然发展趋势。许多国家都在其境内流域建立了流域管理机构。当前较为普遍的流域管理机构模式主要有以下几种：一是流域管理局管理模式。这种模式以美国田纳西流域管理局为代表，通过设立兼具国家行政机关和企业性质的流域性质管理机构，对全流域进行统一规划、开发、利用和保护。二是流域咨询委员会管理模式。委员会依据相关行政协议由联邦有关机构和流域内各州政府代表共同组成，对流域内的水资源开发利用进行规划和协调，典型代表有特拉华河流域委员会、墨累-达令河流域委员会。三是流域管理委员会模式。该模式以法国流域管理体制为代表，流域管理委员会根据相关法律由相应政府部门组建，拥有水资源管理行政职能，对流域内所有水体的水量与水质实行统一规划、管理和经营[13]。这些管理模式的形成与当地的政治体制、流域问题和社会文化背景密切相关，在有效解决流域问题中都起到了重要作用。对于我国流域治理来说，建立流域性的综合管理权威机构是必然选择，但选择什么样的管理模式，应当根据我国行政体制和本流域具体情况来加以选择。

我国现行流域管理体制主要是通过流域水利委员会、流域水资源保护局两个层级的机构，来协调部门之间、流域与区域间的矛盾。然而水利委员会作为流域规划制定机构，其附属于水利部，由于权威性不够，不具备实施全流域水资源统一调度管理的能力，同时也没有对水利和环保两大部门间矛盾进行协调的权限，因而难以获得地方政府足够的支持，导致其不具备执行流域规划、协调跨行政区水污染等问题的能力。因此，建议改革我国的流域管理体制，在国务院层面设立流域水资源综合管理部门，使其成为高于其他行政区层级的、具有权威性的协调机构，负责指导制定有执行力和约束力的全流域跨行政区的水资源综合规划和利用制度，建立以该部门为核心，由各地方相关职能部门组成的“集中—分散”的管理模式，建立流域和地方相配套的运行管理机制，明确各地方各部门的水资源管理权限和职责，由此改变我国目前“多龙管水”的水资源管理体制导致的流域管理条块分割、城乡分割、部门分割等问题。同时，在国务院水资源综合管理部门下设置各大流域流域管理局，作为流域管理的执行机构。流域管理局应当吸纳地方政府相关部门主要领导作为其机构成员，如此可以加强各政府部门和各地方政府间的沟通和协调，确保实现流域与区域在管理上实现衔接与协调。对于汉江流域来说，可以在长江流域管理局下设立汉江流域管理局对汉江流域进行综合管理。

3.3 建立多样化的生态补偿机制

水环境保护的投入与收益不平衡是限制流域上下游地区加大环境保护投入力度意愿的重要原因。上游地区维护流域水质安全的压力较大，严格执行资源节约和环保准入门槛需要放弃诸多发展机会；下游地区对上游来水的水质、水量要求较高，在享受了资源供给利益的同时没有承担起相应的责任。因此，只有建立起一个切实有效调整利益相关方关系的补偿机制，才能够激励流域内的生态环境保护，缓解流域生态服务供给和需求之间的矛盾。生态补偿围绕水量和水质展开，分为政府补偿和市场补偿两种类型。政府补偿在上下级政府或平级地方政府间实施，补偿资金来源有上下级政府间纵向财政转移支付和上下游地方政府间横向财政转移支付两种模式，其他补偿方式还包括政策倾斜、项目实施、税费改革和人才技术投入等。完全由政府财政支持的政府补偿受制于政府财政收支情况，支持力度和范围均有限，而且补偿资金由地方政府支配，当地利益受损百姓难以直接受益。市场补偿则是在各市场参与主体间实施，可以通过市场机制对生态保护主体进行直接补偿，因此弥补政府补偿的补偿力度及范围不足等问题，可与政府补偿形成有效补充。

针对汉江流域的水资源使用和水污染排放情况，政府补偿包括流域生态补偿与生态受损赔偿两种类型。第一类是对上游地区对水生态保护投入的补偿。补偿途径既包括中央政府对水生态保护地区的纵向补偿，也应包含受益地区如中下游受益区（丹江口以下地区）和南水北调受益区（京津冀豫地区）对上游水生态保护地区的横向补偿。第二类是对中下游地区受损利益的赔偿。这主要针对两种情况：一是南水北调和引汉济渭等调水工程对中下游地区的利益损害；二是以唐白河污染为代表的上游地区污染河流对下游地区造成的损害。补偿途径应当主要为调水受益区（京津冀豫地区和渭河流域地区）以及排污受益区（南阳市等）对汉江中下游地区予以横向赔偿[14]。确保政府补偿工作顺利运行的前提是立法明确生态补偿的实施机制，同时要建立流域跨界断面水质考核制度、与流域生态补偿和污染赔偿相配套的在线监测制度、流域生态补偿与污染赔偿的组织制度、流域生态补偿与污染赔偿的仲裁制度等。为了避免纠纷，无论是补偿还是赔偿，都应当在流域管理机构的指导下进行。可以由流域管理机构主导签订流域环境协议，规定流域内各行政区域交界断面处应达到的水质标准并定期进行考核，按水质情况确定补偿或赔偿的额度[15]。政府补偿资金可通过上下游政府间协商交易（如水权交易和异地开发）、上下游政府间共同出资、政府间财政转移支付及基于出境水质政府间强制性扣缴等多种方式筹集[17]。

市场补偿方式主要通过建立排污权交易机制来实施。通过污染物排放权的合法化，在控制污染物排放总量的前提下，排污主体之间可以利用市场机制，像商品买卖一样交易排污权，通过污染源之间的边际治理成本差异使交易双方都能够受益[16]。汉江作为长江众多支流中唯一一条跨三省、干流跨两省，并且有较均匀的经济中心的河流，其流域面积在长江各大支流居第二位，经济总量则占首位[18]，具有建立排污权交易市场的有利条件。但汉江流域排污权交易市场的建立尚还需要以下条件来支撑：首先，需要相关法律对排污权予以确定。只有通过法律明确排污权交易的合法性和有效性，保障企业能够处置排污权并获得收益，才能够促使企业积极参与排污权市场交易。其次，实施总量控制制度。流域污染排放总量控制是排污权分配和交易的基础。流域主管部门可依据流域环境容量确定和划分相关地区或行业的污染排放总量，以排污许可证的形式把允许排放的污染物量分配到各个排污者。第三，建立排污权交易市场。排污权交易市场分为两级。在一级市场中流域主管部门对排污者进行排污权的初始分配，强调公平与透明。二级市场则划分为两个区域：目标控制区域和市场区域。二级市场划分出目标控制区域和市场区域，排污者在两区域间自由交易排污权。

3.4 建立公众参与和社会监督机制

跨行政区域水污染事故破坏的是社会公共环境，损害的是社会公共利益，具有广泛的危害性和影响力。然而，由于社会公共利益属于当地整体人民，因此难以确定具体机构或组织作为受害人代表维护自身权益。对于这一问题，我国现行法律制度由政府来作为社会公共利益的代表人和维护者。然而这种保护模式不能发挥人民群众在环境保护中的参与作用，难以取得社会满意度和良好效果。此外，由于水污染源头复杂、排放分散，在利益驱动下偷排漏排严重，仅靠行政手段难以做到有效监察，需要建立公众参与和社会监督机制，让公众参与到水环境保护中来，通过公众参与倒逼环境保护。这就首先要做到信息公开。参与权的前提是知情权。相对于西方发达国家以法律形式规范政府信息公开，我国的政府信息公开条例在效力层级上明显偏低。所以有必要制定专门的政府信息公开法，建立公众参与和投诉举报制度，确保实现信息公开和公众监督。其次，建立健全公众参与环境保护的法律机制，明确公民的环境权。这就不仅要求完善我国当前的环境听证制度，扩大其适用范围，还要求通过法律明确公民的环境权，同时建立相应的环境公益诉讼制度，赋予人民群众广泛的知情权、参与权和监督权。

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