从“劳动平权”到“友善家庭职场”——女性就业保障的国际方略与治理困境

□何雅菲

（桂林理工大学，公共管理与传媒学院，广西 桂林 541004）

一、引言

在传统的性别规范中，男人被期待承担养家的责任，女人则普遍被社会分工与文化刻板印象指派为负有特殊道德义务的家庭照顾者。在传统的角色定位中，女性无法平等地参与经济、社会、政治活动，因为走出家庭追求公共领域的参与，就意味着被照顾者的基本需求无法被满足。随着女性大量涌入劳动力市场，女人终于挣脱性别分工安排对其生命的局限，女性的主要角色也从照顾者转变为就业者。但就现实情况来看，女性积极参与劳动市场，并没有让女人卸下家庭照顾的责任。特别是在华人社会中，对于女性成为主要照顾者的文化期待仍然根深蒂固。

家庭照顾责任往往与雇主对工作者的角色期待和预设冲突，已婚女性在追求职业发展过程中，比男性甚至单身女性，更容易挣扎于工作与家庭两难。家庭照顾职责对女性就业的冲击主要体现为三个方面：一是由于女性赋予怀孕、生子、养育等特殊使命，出于成本收益的考虑，用人单位会将女性职业的工作时间的长短、连续性作为企业成本核算的重要内容，结果女性在承担了较多社会、家庭责任的同时，失去了公平发展的晋升机会[1](p99）；二是在公共托幼服务短缺、养老社会支持不足的情况下，就业女性在同时扮演女职工、母亲、媳妇等家庭照料者角色，部分无法协调工作家庭的职业女性，只好中断就业[2](p151)；三是女性为兼顾工作与家庭照料，常常采取就近就业、照料代际转移以及女性就业非正规化等决策，生产力相同的女性平均工资低于男性[3](p15）。

在二孩新政全面实施的背景下，政界和学术界也常常担忧，在家庭制度与劳动市场性别就业歧视的双重作用中，家庭照顾责任与就业间的时间替代效应是否会致使全面二孩政策失灵。而他们的担忧，并不是无中生有。根据BOSS直聘官网发布的《2016年中国性别薪酬差异报告》显示，生育是职场道路“拦路虎”的认同占比高达50%。同时，我们也可以根据《2017年全球性别差距报告》看出端倪：第一，2016年中国性别平等指数较上年出现逆转，排名下滑至100位；第二，女性花在照顾家庭等无报酬工作上的时间占总劳动时间的44.6%，比男性高出25.7%。为了保证二孩政策的顺利开展，我们有必要厘清三个问题：第一，国际社会女性就业保障的主要政策方略是什么；第二，国外女性保障政策实施存在哪些治理困境；第三，我国女性就业保障政策取向为何。

二、女性就业保障政策的国际方略

国际上，女性就业保障政策沿着从“劳动平权”到“友善家庭职场”的逻辑思路，致力于弱化性别歧视、兼顾照顾者正义、缓解家庭工作冲突。相关的行动方略大致分为三类：第一，制定、实施性别工作平等政策；第二，实施家务劳动补偿制度；第三，提供多元照顾支持方案。其中，前两个行动策略分别从劳动市场和家庭制度层面倡导“劳动平权”，推进女性劳动参与率与就业环境的改善，突出家计劳动的经济社会价值；后者以平衡家庭制度和劳动力市场矛盾为切入点，强调国家与企业共建友善家庭职场，减轻在职女性的后顾之忧。

（一）性别工作平等政策

就业机会平等是劳动人权的重要范畴。在联合国大会的推动下，早期的性别工作平等法主要以平等对待为原则，关注女性就业的结构性不平等。立法议题主要包括：消除劳动市场的性别刻板印象，扼制父权暴力；保障两性雇佣机会均等，实现男女同工同酬等[4](p24-25)。例如，欧洲经济共同体的立法草案《工作平等待遇指令》（1976）通过母性保护条款，强调晋用、训练、升迁、薪资、社会安全等方面不得产生性别歧视；《社会安全平等待遇指令》（1979）规定男女两性在发生疾病、退休、职业伤害及失业时，应受到社会安全体系的平等对待；《男女平等战略行动计划》（1982—1985）的相关法案专注于自营妇女与农业妇女的平等待遇、怀孕妇女的工作权限，并设立平等网络以监视女性在职场的地位，促进女性的正面行动。

自1990年以来，欧洲各国失业率不断攀升，尤其是女性失业问题严峻。为对抗失业问题，除了欧盟执委会于1993年发布的《成长、竞争、就业》白皮书，开启了欧盟制定就业政策的序曲外，1997年卢森堡进程商讨出欧盟就业策略，并于当年签订《阿姆特单条约》。该阶段女性就业政策的特色是：第一，将以往仅注重就业现金补助、就业平权保障的消耗性福利支出，转化为以职业训练、就业服务为基础的福利经济政策；第二，强调积极整合劳动力市场资源，着重创造工作机会、工作弹性和技能再训练；第三，着重事后弥补性的福利政策，政策瞄准主体为积极的工作寻求者；第四，主张工作参与的全面性与强迫性，而非工作参与的有限性与自愿性[5](p107)。

千禧年前后，国际劳工组织提出“尊严劳动”愿景。2005年4月，国际劳工组织在性别跨域咨询会议的《尊严劳动实践方案》报告中明确指出，性别歧视或性别不平等均对尊严劳动愿景达成产生伤害。为配合国际劳工组织达成“尊严劳动”愿景，国际劳工组织教育与性别平等任务小组扩张了性别平等的概念内涵，将能力建立（教育、健康及营养等发展能力所需的基本需求）、机会平等（如有取得资产的管道、有收入及雇佣机会）、增加能动性（有能力做出改变结果的选择与决策权）纳入观察性别平等的范畴。特别需要指出的是，此处的机会平等不仅涉及劳动参与率，而且涵括经济机会的观点，包括薪资差异、性别职业隔离、母性保护立法对雇佣的影响[6](p56)。

国际劳工组织还鼓励各国采用性别主流化的工作策略，立法执行前均需进行性别敏感度分析，立法执行结果必须研判是否存在性别扭曲。其中，瑞典是性别主流化模式实施的典范，主要有五点特色：第一，概念上强调性别主流化是实现国家性别平等目标的主要策略；第二，中央政府每年指示某些政策领域或机关加强实施性别主流化；第三，中央政府专款给地方政府发展学校、交通、医疗照顾、社会福利等相关的性别主流化计划；第四，重视性别主流化实施窒碍问题，及科技、医学、国防与工程领域的性别研究；第五，重视性别主流化的专业度，聘用专职的性别专家协助制订计划[7](p79-80)。

世界银行和国际货币基金组织也高度关注女性就业议题。无论是女性微型创业贷款的努力、女性职业生涯变迁的突破或女性老年经济安全的政策倡议，影响显著。例如，世界银行发布的《工作场所性别平等》（2014）报告，强调应采取协调一致、基础广泛和循序渐进的政策方略探寻、创新劳动性别平权的解决方案，可选行动策略应包括早期介入解决性别歧视、加大女性融资和财产获取的机会、延长法定退休年龄。同时，世界银行和国际货币基金组织认识到女性就业的性别红利，善用财务策略释放她们的经济潜力，推动性别平权。如国际货币基金组织联合地区扶贫组织，以小额信贷和小额保险服务为渠道，提升低收入女性劳动参与率与女性劳动参与所得；世界银行启动发展中国家女性企业家贷款项目，推动世界女性的经济权力。

（二）家务劳动补偿制度

在广义的劳动价值论视野中，家务劳动是提供劳动力产品、创造经济价值的劳动，是社会的必要劳动。与职场劳动相异，家庭照料和人口再生产被诠释为不符合“劳动者”的形象，家务劳动无法从有效的社会价格体系内取得报酬，家务劳动的权益也无法通过国家与企业共担社会责任予以体现。为此，家务劳动贡献补偿制度是从家庭制度层面肯定家务劳动的经济价值，继而推动社会确立充分尊重家务劳动者的观念。

国际民事立法与婚姻法中对家务劳动贡献补偿制度早有体现。比如，《德国民法典》第1360条规定：夫妻双方既可用“财产”抚养家庭，也可用“劳动”抚养家庭，若一方从事“家务照料”即是以“劳动”抚养家庭；《瑞士民法典》第164条和165条等法条规定：夫妻一方操持家务或协助另一方经营、工作付出较多的义务劳动，理应获得补偿金。《英国婚姻诉讼和婚姻财产法》规定：在离婚诉讼中，财产分割应考虑“婚姻双方为家庭福利而做出的贡献，包括以照管住宅、抚育子女、照顾老人等做出的贡献”；《美国统一结婚离婚法》第307条规定：财产分配时要考虑“夫妻双方对家庭累积财产获得所做的贡献，应包括一方以负责家务的方式所做的贡献”。

在司法立法中，大陆法系的家务劳动补偿制度具有如下特点：一是以调整家庭成员间的权利义务失衡为宗旨；二是以财产制为适用前提不能动摇；三是强调照顾者正义；四是以女方权益为原则。鉴于现实生活的多样性，家务劳动补偿申请的适用前提应有所例外：第一，如果夫妻一方（多为女性）承担较多家务劳动，并以牺牲自我发展机会，全力支持另一方发展，即对另一方的财产期待权有贡献，应基于夫妻共同财产的平等分割以及照顾女方权益原则给予体现；第二，夫妻双方对家庭经济贡献相当，但一方家务劳动贡献显著超过另一方，应强调贡献的显著性、补偿的合理性应，并采用公平原则对家务劳动贡献显著方给予适当补偿[8](p78-80)。特别需要注意的是，家庭劳动补偿制度既要重视家务贡献贬值，又要规避家务劳动价值的重复评价。在司法实践中，德国法律也对家务劳动计量做出了开创性尝试。如德国《雇佣关系法》规定，妻子全职在家承担家庭照顾时，丈夫须给其支付工资，但支付比例是以丈夫收入的30%为上限，且其他赠款不包括在内；德国《个人所得税法》规定，高收人配偶每年应将其收人的13805欧元转让给低收人配偶，且不需缴纳所得税。

然而，民法或婚姻法关于家务劳动的补偿制度都蕴含于婚姻关系家庭之下，婚姻关系家庭之外的家务劳动并未受到法律的保护。英国法对于家采取功能性上的定义，即家的定义与范围并不仅局限于必须是法律认可的一夫一妻婚姻关系家庭，还囊括持续、稳定共同居住的两性结合。在英国生活伴侣关系撤销案件中，司法判决采用个人处置原则，由法院对个人做通盘考虑后，对所有财产重新加以分配，达到公平性的要求。目前，英国法有别于大陆法系国家采用夫妻财产制度对家务劳动价值评价为基准，主要遵循当事人原则、平等分配原则以及补偿原则对公民伴侣关系削减作个案重新分配或伴侣间所有财产分配，突出家务劳动价值，补偿家务劳动付出[9](p141-152)。

（三）工作家庭平衡策略

近十年来，性别工作平等方针主张以“转化”的性别平等愿景为上位原则，厘清“实务的”及“策略的”性别需求，以迈向转化性的性别平等愿景[10](p97-100)。相较于早期的法律，现期的法律开宗明义强调家庭照顾不只是女人的事，也是男人的事、国家的事。例如，法国在生育保险法中，肯定了生育的社会价值，提倡针对在家育儿的父母亲发放父母津贴；英国为鼓励、支持生育女性走出家门选择工作，公布了男性带薪产假方案；中国台湾地区积极帮助女性解决背后的包袱，以性別工作平等法中的育婴假为先发，鼓励男性性别跨界，积极参与家务分工。

瑞典在职女性工作家庭平衡政策中，普及照顾制度紧紧锁住公民身份定位，将托育设计为积极劳动市场的一环，激励生育女性再就业的作用甚为显著。在普及照顾制度的作用下，瑞典女性就业与生育率实现双高。这得益于，该项制度安排是在高度践行社会民主政治经济学框架下，以避免反向诱导与就业再分配福利给付转移为政策设计原则，解放家庭照顾者的责任。在实践上，瑞典普及照顾制度安排的复杂性充分体现在：为保障照顾制度的公共性、永续性、排他性，瑞典将享受福利和工作纳税捆绑在一起，诱导、协助父母普遍就业；为保障照顾制度的普及性、包容性，在政策决策与执行机制采用民主组合主义，即由政府与民间组织共享权力；在儿童照顾政策的调整上，着重时间与收入并重的调整，藉以鼓励父亲参与照顾责任的分担[11](p6-8)。例如，瑞典于2002年将亲职假延长为16周，规定父母亲各8个月，其中2个月不得转移，以强化父亲参与儿童照顾意愿。2008年，瑞典在亲职假给付制度中引入性别平等奖金，以鼓励公平分担亲职假的父母。在瑞典各地方政府则提供每位儿童300欧元免税儿童照顾津贴，鼓励父母的其中一人留在家中照顾1—3岁的儿童，以取代公共资助的日间照顾。

与瑞典的工作家庭平衡策略相异，美国联邦政府对就业家庭的家庭照顾政策，基本上尊重市场中雇主与受雇者的自行协商，以避免对市场的运作造成过度干预。直到1993年，FMLA制度规定私人企业或公共就业父母可以以儿童照顾为理由，申请无薪离职假，这才意味着美国政府采取最低限度的介入。相反，对于贫困家庭，美国政府采用福利给付和就业培训安排，促使低收入者（特别是未婚单亲妈妈）摆脱福利依赖，重塑工作伦理和家庭价值观。对贫困家庭的就业与儿童照顾冲突，Head Start计划可视为贫困家庭就业者的缓冲机制。藉由Head Start计划的扩张，国家一方面强化贫困家庭儿童教育的人力资本投资；另一方面，通过TANF促使低收入父母在接受福利给付的同时，参与就业或训练，积极摆脱贫困[12](p14-15)。

与美国工作福利为导向不同，纽西兰政府实施就业税额抵减政策，将孩童相关的收入安全与成人劳动参与的政策目标合并，以期协助就业者，特别是中低收入家庭的就业者，从工作中得到更多改善家庭经济状况的机会，鼓励中低收入家庭中（特别是单亲家庭）的父母留在工作岗位持续赚钱收入。纽西兰就业税额抵减政策框架的基本内容包括：第一，政策执行机构是国税局；第二，申请就业税额抵免的家庭，其工作身份不限于受雇员工或雇主，但申请者每周工作需满所规定的工作时数；第三，给付条件是以家庭中18岁以下受抚养孩童的数目、年龄以及家庭总收入作为申请条件；第四，家庭给付标准采用固定费率支付给孩童照顾者，若家庭抚养1—3个孩童，最高可申请补助每周NZD60，抚养3个孩童以上，每多一个孩童，则可申请每周NZD15或每两周NZD30；第五，若家庭领取其他的辅助津贴，仍符合就业税额抵免的给付资格[13](p88-90)。

儿童照顾服务是日本内阁缓解女性就业压力的重要举措。日本儿童照顾服务主要包括育婴室、保育所、母子生活支援设施、儿童寄养设施、课后服务和短期照料服务。在日本幼托制度的演进过程中，为了解决现行托育工作呈现出保教分离、托教品质恶化等残存问题，日本政府先后出台“天使计划”和“新天使计划”，并于2013年实施《儿童照护法》，标志着日本托育服务迈入育儿支持制度的新纪元。该项新制度设定了三大目标：第一，提供高品质的幼儿期学校教育与综合托教服务，实现教辅二合一；第二，扩充和确保托育服务的量，完善幼儿园认定制度；第三，因地制宜落实育儿支持和课后托育服务[14](p23-24)。为解决3岁以下幼儿入托保育所数量的不足，日本内阁推行“将等待入托儿童降为零的战役”：一方面，政府逐年增设保育所数量，另一方面政府鼓励设立公营、私营、公私联营保育所，出台一系列措施推广夜间保育、休息日保育、临时保育等模式。

此外，国际政府已认识到代际照料对生育和女性就业支持的重要性，代际照料的劳动价值认同主要是把儿童视为公共产品给予体现。例如，新加坡政府为具有12岁以下子女的家庭提供“祖父母照顾者津贴”；澳大利亚“家庭税收福利”计划规定，照顾孙辈的老人可通过“祖父母照顾孩子福利”专项补助项目，申请抚养费用补贴；韩国政府通过实行“照看孙子辈项目”，向照顾孙辈的祖母或外祖母提供照料津贴[15](p138-139)。

三、女性就业保障政策的治理困境

从两性劳动平权法改革与家庭友好政策，国际社会在法律保障和制度上为完善女性就业保障进行双重努力，但现有女性就业保障政策消除劳动分工的性别“壁垒”还任重道远。这不仅因为性别角色分化观念转变需要漫长的时间，更因为女性就业保障政策仍有众多亟待解决的问题，如性别中立政策的规避、育婴假的落实、家务劳动的计量，甚至是家庭照顾服务的普及性与可近性，这些均为女性就业保障政策的重要议题。

（一）性别政策中立

性别中立政策的假设是：基于平等对待的一般原则，对全体公民有益的法律、法规或公共政策，必使所有人（包括妇女）受益；即使某些法律、法规或公共政策可能会使部分人先受益，但是它最终会像涓涓细流一样会惠及其他人群。但根据世界贫困“女性化”这一现象可发现，众多性别中立政策实际是“性别盲视”的表现，即政策制定者对性别不平等仍缺乏本质认识。产生性别盲视的原因很多：第一，一些涉及女性保障的法律或公共政策仍主要从妇女生理角色出发，强调将她们作为弱势群体进行保护，但政策内容或政策目标已经滞后于现实，因而成为限制妇女发展的制度因素[16](p8)；第二，大多社会政策并未从整体考量女性的作用与价值，政策制定、实施忽视了在职女性双重责任的冲突[17](p9)；第三，政治制度规则从文本内容到实践过程缺乏社会性别敏感，未能有效维护女性合法的政治权益，从而使该群体处于政治贫困状态[18](p172-174)。基于此，两性即使在就业机会都平等，但并不能带来结果平等，忽略现况的权力结构，只会强化既有的不平等。

（二）共同孕婴假落地难

各国立法制定的育婴假本质上都是：以消除职场性别歧视为目的的员工带薪休假。但是，该政策在众多中小企业中沦为“纸面上的福利”。部分实证研究也反映出，请育婴假的劳工会给雇主“以家为重”的印象，从而使得雇主不敢委以重任，或人力投资有所顾忌，结果不利于女性职业生涯的发展[19](p429)。洪惠芬（2003）和陈宜倩（2015）的研究也对共同育婴假何以成为“镜中花”给出了答案：一是劳动市场仍以男性劳动力为基准，工作时间、升迁渠道以及假期都是缺乏弹性，男性仍被期待负担家庭生计责任[20](p103)；二是男性较女性在薪资与工作升迁机会具有显著优势，男性申请育婴假，付出的机会成本更大；三是企业主更强调经济收益而非人性化管理，部分企业考虑到用工成本，倾向于少批准假期[21](p10-12)。由此可见，力促男性参与子女养育成为普遍的社会现实，结构上的先决条件是两性在职场上的工作机会平等、同工同酬，特别是女性在家庭经济上的平等。

（三）家务劳动补偿空壳运行

理论上，学者们关于家务劳动价值认定提出了三种范式：积极的做法是分割丈夫的人力资本；中庸的做法是保护妻子的信赖利益；保守的做法是赔偿家务劳动的市场价值[22](p67-68)。但从技术角度讲，家务劳动付出多少的计量存在很大的困难。家务劳动付出计量的关键之处在于，首先是合理确定家务劳动补偿标准的评价因素。其次是家务劳动补偿标准会因个体家庭状况的差异而存在很大的不同，难以形成统一的范畴、规范的程序与质量标准。再次，家务劳动补偿不是一种纯粹反映现实的概念，而是建立一套逻辑严密的照顾者正义理念。存在于家庭照顾与养家者的差别待遇，不单单发生在家庭领域，它还牵扯到社会对于照顾责任的评价与对待方式。即使国家试图以“公正地裁决者”的姿态进行干预，但在家庭内部资源欠充足或是单亲家庭形态下，此种事后、消极的介入方式仍旧无法扭转照顾者经济上的“间接依赖”困境。最终，这些问题的解决，仍需劳动市场性别体制改革来实现。

（四）家庭照顾政策失灵

儿童照顾大抵不脱三种策略：足够的时间（育婴假）、充分的收入（育儿津贴）和服务的提供（托育体系）。然而，家庭照顾支持政策仍存在两大弊端：其一，规范化的家务劳动市场、照顾服务体系尚未形成；其二，儿童照顾工作只是在不同女性之间流转，国家介入儿童照顾并未完成性别革命，而是沿着去家庭化轴线，换取更多女性发展自我职业生涯的时间与可能[23](p80-81)；其三，在儿童照顾制度执行过程中，难以顾及国家财务平衡，或因缺少费用管理机制遭遇“市场反噬”，这些同样带来公共治理难题。例如，加拿大等实施育婴津贴的国家，由于征税体系未能掌握所有国民的所得数额，以征税体系作为社会福利资产调查机制，仍会衍生出欠公平、低效率等疑虑。

四、结语

国际上，女性就业保障策略先从立法上讲求平等，通过条约、指令、法规不断强调机会平等、同工同酬等原则，设法改变劳动市场上的性别歧视。再加上具体作为，包括家务劳动补偿制度、育婴假、普及托育服务、育儿家庭就业税收减免等政策，女性就业保障政策得到很大的进展。我国政府亦认同女性劳动的经济社会价值，通过劳动法规定企业提供育婴假、家庭照顾假、灵活工作安排、弹性工时等制度，协助女职工舒缓工作与家庭生活冲突的压力；或通过修订就业保险法、婚姻法、财产法，凸显女性在家庭再生产的社会价值。

虽然女性就业保障政策存在性别政策中立、共同孕婴假落地难、家务劳动补偿空壳运行、家庭照顾政策失灵等诸多治理困境。但我们仍然可以从女性就业保障的改革历程，为完善我国女性就业保障的政策提供参考。具体政策取向为：一是政策制定者不仅需以经济理性考量企业规范与家庭需要，更需以性别平等、照顾者正义、劳动认同等理念权衡女性就业保护在家庭制度与劳动市场中的性别文化冲突；二是国家应采用立法规范者、消极补偿者、财务分担者、服务提供者等多元策略介入女性就业权益保障，如增加女性人力资本投资、设置灵活的产假制度、通过税收优惠或雇佣补贴等激励措施减轻企业女性雇佣的成本负担；三是政策目标不仅应涵盖职场女性的劳动平权、弹性安全，还应考虑凌驾于家庭主义之上，朝向家务劳动分工平等、照顾者所得维持、生育辅助以及托育服务可近等友善家庭职场体系方向规划。