精准扶贫机制的研究动态与发展趋势

邓永超

（华南农业大学公共管理学院，广东 广州 510642）

在全球范围内，随着几十年的实践，贫困瞄准问题早就成为一个普遍性的实践和学术问题。除公共卫生、基础教育、基础设施建设等普惠性益贫措施之外，大部分扶贫措施都要瞄准扶贫对象，有影响的实例包括：有条件现金（或实物）转移支付、就业扶贫和扶贫小额信贷等。“有条件现金转移支付项目”主要在拉美、东南亚地区流行，巴西、墨西哥与菲律宾是其中的典型代表，其项目分别叫BolsaFamilia、Oportunidades和4Ps，都建立了瞄准信息系统。这类项目通常针对有未成年子女或有孕产妇的贫困户，在满足一定的教育参与、卫生保健条件下，贫困户可获得现金补助。在孟加拉国，除孟加拉乡村银行提供面向贫困户的小额信贷外，另一个有影响力的扶贫瞄准项目“瞄准极端贫困（TUP）”，对贫困户提供生产性资产和技能培训，到2013年，累计服务了140万贫困户，目前每年服务9至10万户，超过95%以上的贫困户可以实现贫困退出[1]。拉美地区许多国家实施了全国性的扶贫瞄准政策，综合考虑收入、政策、健康、社区、教育等因素瞄准贫困人口，帮扶以发展可行能力为导向，取得了实效，其中一些代表性政策具有较高的贫困瞄准率[2]。泰国东北部扶贫项目要选择适宜对象[3]，英国国际发展局提出利于贫困人口的旅游[4]。私人援助机构瞄准贫困人群[5]，还有些机构瞄准贫困单身母亲[6]，对贫困人口补贴社区医疗保险保费[7]。

“目标瞄准型减贫理论”在本质上是政府把有限的扶贫资源更有效地分配给真实的穷人，并主动参与从设计到评估总结的整个过程，建立健全相应的社会安全保障制度，让真实的穷人持续、稳定地摆脱贫困的一种扶贫思想、扶贫战略和扶贫方式，从而解决扶贫脱贫的有效性问题。这一理论在国内被称为精准扶贫[8]。习近平总书记提出“精准扶贫”，是根据中国的国情做出的解决农村贫困问题的基本方略，是为了更有针对性地引领绝对贫困人口在2020年全部脱贫。我国的精准扶贫将对世界反贫困产生示范效应。

精准扶贫思想最根本的理论支撑是中国特色社会主义理论。社会主义的本质是解放和发展生产力，最终目的是实现共同富裕，这体现在中国社会主义的历史任务中，就是摆脱贫困，实现温饱、小康社会建设等目标[9]。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森（AmartyaSen，1999）提出并发展了可行能力方法(CapabilityApproach)，指出贫困意味着基本可行能力被剥夺[10]。可行能力方法理论强调可行能力在解决世界贫困问题中的重要性，是精准扶贫政策设计的理论依据，为贫困人口的识别、长效帮扶、脱贫成效考核提供了精确的视角，为精神脱贫及防止贫困代际传递提供了操作方案[11]。多维贫困理论强调从多个维度考察贫困现象，而不只是关注经济贫困。精准扶贫要求针对致贫原因精准施策，确立了“两不愁三保障”的脱贫标准，高度重视劳动参与和教育扶贫，在很大程度上遵循了能力贫困和多维贫困的基本原理[12]。

1 精准扶贫机制的研究动态

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确提出建立精准扶贫机制。精准扶贫的工作流程包括精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个具体环节[13-15]，从扶贫的实施步骤来看，精准扶贫的内容可分为精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个部分[16]。国内学者界定精准扶贫时，主要从精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个方面来界定[17]。

1.1 精准识别需要提升有效性

1.1.1 精准识别的困境

精准识别主要遭遇贫困户识别的技术困境、扶贫对象识别困难，识别过程中存在规模排斥、区域排斥和识别排斥等问题[18]，识别标准不合理、识别误差大[19]，官方识别标准与实际识别标准不相符的问题、扶贫对象纵向识别与横向识别的问题[20]。一些村干部存在优亲厚友的思想，把不贫困的亲友也认定为扶贫对象，驻村干部想要调整，有些村干部暗示将来不管扶贫工作等等，影响了精准识别的有效性[21]。

1.1.2 精准识别的出路

完善精准识别的路径主要有：改革扶贫对象识别标准。识别标准应从单一的经济收入标准转为多维标准，解决一些地方实际采用的识别标准与官方标准不一致的问题。完善扶贫对象纵向识别制度与横向识别制度。纵向识别主要因层级过多导致信息传递失真和识别成本偏高。因此，应加强县、村两级的权限，乡镇要做好协调与服务工作。横向识别主要因实施制度不完善导致民主识别虚设。应健全评选程序将真正的扶贫对象纳入扶贫范围[22]。

1.2 精准帮扶需要提高针对性

1.2.1 精准帮扶的困境

虎文华[23]认为，精准帮扶举措缺乏差异性，一户一策、一人一策的精准帮扶较少。贫困户参与不足、帮扶资源动员非制度化[24]。农业产业项目可持续性不够，其中种养业项目的突出不足是后续管理服务跟不上，特别是缺乏初加工和精深加工技术培训课程，缺乏农业产业化的专门销售人才、领军人才。在空心化的村庄，劳动力缺失，产业扶贫项目存在因人力资本不足或实施主体缺失而导致的失效风险。贫困地区“项目进村”因为多主体难以有效协同、不符合贫困户需求等原因导致出现重复、低效和到户率不高等“碎片化”问题[25]。

1.2.2 精准帮扶的出路

找准到户到人的帮扶方法，是目前精准扶贫研究关注的重点。学界普遍认为，精准帮扶措施要实现到户到人，应从贫困区农业产业的发展出发，把引发区域贫困、个体贫困的原因与推动贫困区经济增长的产业扶贫方法结合起来[26]。运用“整体性治理”理论来解决“项目进村碎片化”问题，一是制定政策搭建平台促进“项目进村”的系统整合和效能提升，二是把一些项目直接给村社组织，让其能更灵活自主地满足贫困户的需求[27]。典型的精准帮扶模式有购买服务式扶贫模式、教育精准扶贫模式、移民安置扶贫模式、资产收益扶贫模式、特色产业精准扶贫模式、乡村旅游扶贫模式、金融精准扶贫模式、高校图书馆文化扶贫模式等[28]。

1.3 精准管理需要提升动态性

1.3.1 精准管理的困境

精准管理的困境主要有：对贫困人口的监测不到位，难以实时反映帮扶情况。一些地方信息化水平低，有些村干部不懂电脑，相关部门的信息共享不充分、扶贫对象未能及时进入、退出等。多头管理扶贫工作，一些地方各职能部门相互配合不力，信息不共享，难以有效促进实际工作。乡村治理效能低、扶贫资金分配引发上访、扶贫政策本身存在缺陷、市场体系建设不完善等[29]。

1.3.2 精准管理的出路

要培训提高扶贫干部的信息化管理水平，让驻村干部协助、带动村干部开展扶贫信息化管理工作。可运用好大数据加强对精准扶贫的动态管理，既对农村的贫困现象进行全要素分析，也对贫困人口及其致贫主因进行分析。采取扶贫对象生计监测、社会网络挖掘、多部门数据集成、贫困群体类比等方式，基于多源数据的互补信息，丰富扶贫对象的贫困情景，提取其贫困内涵，并且对扶贫对象的相关数据进行“辨伪”[30]。要更好地运用扶贫开发综合管理信息系统，实现对扶贫项目、扶贫资金及扶贫成效的全面监测[31]。

1.4 精准考核需要提升科学性

1.4.1 精准考核的困境

从考核指标设计方面来说，精准考核的指标重数量、轻质量，软件工作考核比例偏大，物质投入指标偏多，内涵建设指标（例如对人员的培训）偏少；从考核实施过程方面来说，考核和监测的成效不足、范围较窄，较难对考核过程实时监测；从考核结果运用方面来说，精准考核办法只给出总量上的大概考核结果，精确性不够。一些地方在运用考核结果实施奖惩方面做得不够，没有提拔积极扶贫的干部，对扶贫干部激励不够[32]。

1.4.2 精准考核的出路

完善精准考核的对策有：一是设计好考核指标。考核指标应精准地反映扶贫对象是否真正脱贫。完善对农户实施调查的程序，建立健全考核建档立卡贫困户的多维贫困指标体系。二是加强对考核过程的监督，引入社会第三方评估，"第三方"评估产生的"群众满意度"，能体现出整个考核过程的透明度。三是健全监督问责机制，实施行政过错责任追究制、行政问责制等，大力提拔任用积极努力、素质过硬、业绩突出的扶贫干部[33]。

1.5 文献述评

我国精准扶贫的研究从2014年以来发展迅速，成为学术界研究的热点。在定性研究方面，国内学者的研究聚焦精准扶贫的主体、对象、方式和内涵，脱贫成效，实施过程中的困境及出路[34，实施的成功模式等内容[35]。具体到精准扶贫工作机制，对精准识别、精准考核、精准考核的研究较多，对精准管理的研究较少。未来我国扶贫将以社会扶贫为主，精准扶贫如何引入社会资金，如何实现精准帮扶，将成为研究热点[36]。已有研究呈现以下三大特点：

1.5.1 研究主题不断拓展

主要涉及习近平精准扶贫思想、返贫阻断、精准扶贫对世界减贫产生示范效应、复合型扶贫治理体系、“项目进村”碎片化、职业教育精准扶贫等。

1.5.2 研究方法趋向多元化

从定性研究为主到定性研究与定量研究结合，具体采用了文献分析法、问卷调查法、访谈法、作品分析法、比较研究等方法。

1.5.3 研究视角更加广泛

研究视角主要有经济新常态、大数据、区域比较[37]、可行能力方法、循证实践、区域内生发展、能力贫困、共享发展理念、田野行政、动态贫困理论等。

2 精准扶贫机制的发展趋势

精准扶贫机制在精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核四个方面主要呈现以下发展趋势。

2.1 精准识别趋向更加有效

2.1.1 识别维度从收入维度到多个维度

按照能力贫困理论，贫困不只是收入低和缺乏基本生活资源，更是可行能力被剥夺[38]。我国到2020年要消除绝对贫困，识别的维度主要是收入维度，以后应该从收入维度拓展到能力、文化与环境等多个维度。

2.1.2 识别范围从绝对贫困到相对贫困

国务院扶贫办主任刘永富同志指出，2020年我国消除绝对贫困以后，扶贫开发工作的重点将由消除绝对贫困转移到缓解相对贫困。因此，识别贫困对象的范围将由识别绝对贫困人群转变到识别相对贫困人群。

2.2 精准帮扶趋向更加长效

2.2.1 帮扶范围从关注显性贫困到更加关注隐性贫困

显性贫困主要指的是吃、穿、住、行等现实的生活需求，隐性贫困主要指的是能力、精神、文化等贫困[39]。我国到2020年要稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，主要关注的是吃、穿、住、行，以后要更加关注能力、精神、文化等隐性贫困。

2.2.2 帮扶主体从外力帮扶为主到外力帮扶下自主脱贫为主

目前精准帮扶主体主要是政府和社会等外力，也注重激发贫困主体的内生动力，但一些地方“等靠要”的思想较普遍。要充分激发贫困人口自主脱贫的动力，提升贫困人口可持续发展能力，实现外力帮扶下自主脱贫为主。可为贫困人口创造融入社会的机会，实施“参与式”扶贫，促进贫困个体“在学中干、在干中学”的过程中提升能力。

2.3 精准管理趋向更加动态

2.3.1 管理范围从监控扶贫到防控返贫

刚脱贫人口存在贫困脆弱性，抵御风险的能力较弱，容易返贫。要在适当的时期内保留对刚脱贫人口的扶持政策，要加强对脱贫人口的后期管理，建立健全返贫预防预警机制。重点可对返贫严重的群体与区域实行减贫扶持带动政策[40]。

2.3.2 管理主体从多头管理到一体化管理

目前的精准扶贫涉及到多个管理部门，农村最低生活保障由民政部门管理。2020年我国消除绝对贫困后，扶贫重点将从解决农村贫困转向城乡减贫融合推进。要建立一个长效、动态的全社会反贫困治理体系，实现最低生活保障和扶贫开发一体化管理、城乡减贫一体化管理（例如城乡住户调查一体化、城乡基本公共服务均等化）[41]。

2.4 精准考核趋向更加科学

2.4.1 考核方式从单一方式考核到多种考核方式结合

一些地方的精准考核方式较为单一，应该要将省际间的交叉考核、第三方考核评估、媒体暗访督查与资金绩效考核等多种考核方式有机结合起来，尽可能广泛地吸纳相关利益者参与考核，从多个角度、多个层面来科学、全面地考核精准扶贫的成效。

2.4.2 考核重点从重视减贫速度到提高脱贫质量

精准考核要对精准识别、精准帮扶与精准管理进行考核，要考核贫困县开展扶贫工作的情况。对扶贫成效实施精准考核的目的是为了不断促进脱贫质量的提升，以后的考核重点应从关注减贫速度转向提高脱贫质量，要把年终考核和平时考核结合起来，通过在日常工作中考核评估不断改进实际工作。