南京市生产建设项目水土保持方案实施中存在的问题及对策

钱 洲，陈莉莎，田志伟，朱燕飞，邓先兵

(1.南京市水土保持管理中心，江苏 南京 210008；2.南京市水利规划设计院股份有限公司，江苏 南京 210022)

近年来，南京市通过构建法律框架、编制水土保持规划、完善人员配置、落实监督管理、加强行政执法等方式，不断推进水土保持工作向前发展。水土保持法对水土保持方案实施有明确规定，未经原审批机关批准，对水土保持措施作出重大变更的，须承担相应法律责任。随着水土保持方案行政许可数量的逐年增加，生产建设项目水土保持方案实施中存在的问题，也给水土流失防治带来了风险。笔者通过水土保持监督管理工作实践发现，建设单位在水土保持方案实施中，与“三同时”制度的要求存在着较大差距。归纳现阶段存在的问题，提出对策和建议，才能进一步做好生产建设项目水土保持方案的实施工作。

1 存在问题

1.1 水土保持方案内容脱离实际

南京市水土保持方案数量逐年增多，但是编制内容依然存在较多问题。其中，水土保持方案实施中的突出问题是方案内容脱离实际：方案编制单位对现场调查不够，与建设单位、工程设计单位沟通不深入，对施工组织、施工方式不了解，没有结合项目现场施工的实际情况进行合理设计，导致水土保持措施的方位、数量和典型设计不准确；对措施的施工时段交代不清，对容易产生水土流失的施工环节分析不彻底，导致布设措施表面化，缺乏针对性；对主体工程已有的水土保持措施评价不准确，土石方平衡分析、临时堆土设计简单粗糙，与实际情况出入较大。水土保持方案内容一旦脱离实际，设计停留在理念上，也就不具有可操作性，不利于建设单位在项目施工过程中落实。

1.2 水土保持措施落实主动性不足

水土保持措施落实情况是体现建设单位是否完成水土保持方案实施工作的关键，也是建设单位落实“三同时”制度的重要参考指标。南京市大部分建设单位对水土保持法律法规已有了一定的了解，但在实际工作中，因存在侥幸心理，还是鲜有建设单位能主动按照水土保持方案内容落实水土保持措施。监管单位在对正在施工的建设项目进行定期现场检查时发现，水土保持措施与方案匹配度有限，布设进度也严重滞后，个别建设项目不仅排水工程设置不完善，场内雨水也未经有效处置就直接往外排放，流入市政管网，对城市防汛抗涝工作带来极大影响。相当部分建设单位都是在监督管理部门到现场进行检查，并出具整改意见后才会对水土保持措施进行完善。

1.3 水土保持措施施工组织落实不够

建设单位是水土流失防治的责任主体，具有履行水土流失防治的义务，施工单位则是生产建设项目扰动地表、破坏植被的直接实施者。但在施工过程中，建设单位却没有很好地把水土流失防治工作要求有效传达给施工单位：一方面，建设单位没把水土保持方案的有关要求放入施工合同，甚至没有把已经通过许可的水土保持方案移交给施工单位，导致施工单位缺乏水土流失防治意识；另一方面，由于施工单位水土保持意识薄弱，未能对施工队伍进行水土保持知识、法规、政策普及，导致其在施工过程中对水土流失防治内容的管理出现真空，也就很难从水土流失预防的角度出发，合理调配现场施工时序、土方挖运，并将水土保持方案中所设计的措施融入施工组织中去。最终，导致水土保持措施在施工中难以落实。

1.4 水土保持监测工作滞后

水土保持监测单位需要对生产建设项目施工过程中的水土流失数量、强度及动态变化进行监测，并定期上报水行政主管部门。《江苏省水土保持条例》对水土保持监测作了相关规定，要求建设单位自行或者委托具备水土保持监测工作相应能力和水平的单位，进行监测并按季度上报水行政主管部门。生产建设过程中，建设单位出于经济因素考虑，一般都会选择自行进行水土保持监测。但建设单位往往自身不具备水土保持监测的专业素养，不能准确把握监测方法。在操作过程中，水土保持监测时序也常常滞后于主体工程，只为应付监督管理部门的检查和验收，获得的监测数据也无法反映真实的水土流失情况。

1.5 水土保持监理工作缺失

水土保持监理工作是水土保持方案落实的重要保障。在城市生产建设项目施工过程中，几乎没有开展水土保持专项监理工作的。水土保持监理工作一般由主体工程施工监理单位来承担，但是主体工程施工监理单位几乎没有水土保持专业技术人员，对水土保持监理工作无法做出专业的判断。水土保持方案针对建设项目所设计的新增水土保持措施，无法与主体工程已有的水土保持措施一样得到很好的落实。而这部分措施对减少水土流失量起着至关重要的作用，一旦无法有效落实，产生水土流失的风险就会明显增加。

2 对策和建议

2.1 强化水土保持方案技术审查

保证水土保持方案编制的质量是实施方案内容的前提，参差不齐的方案质量会给方案实施带来较大阻碍。面对逐年增多的水土保持方案，水行政主管部门应强化技术审查。①对水土保持方案实行预审制，编制单位在送审前要对方案进行自评和打分，并将自评依据和结论附在方案后，经自评合格的方案可参加评审，对于复杂敏感的项目，方案在预审过程中还需要得到专家的认可才能参加评审；②完善专家库，增加工程、概算等方面的专家，合理分配评审会专家组成，为方案提供更多建设性的意见；③建立方案评审的标准，方案评审应在标准的基础上进行评价、打分，无法达到合格要求的方案即视为不通过，要严格执行；④审查编制单位编制能力，对于没有足够水土保持专业技术人员、无法保证水土保持方案报告质量的编制单位，应限制其从事该领域的相关工作，直至整改到位。

2.2 梳理监督管理流程

水土保持监督管理部门的定期检查可督促建设单位更好地实施水土保持方案，履行水土保持责任和义务[1]。目前，在南京市城区水土保持监督管理工作中，监督管理部门形成了一套完整的工作流程，包括行政许可前“办理通知”、行政许可后“落实通知”、项目开工前“宣传贯彻”、施工过程中“现场检查”、现场情况“记录存档”、施工结束后“验收小结”等环节。在一整套监督管理流程作用下，建设单位在施工过程中落实水土保持措施的情况有了较大改善，但是建设单位在思想上“重审批、轻落实”的思维还是没有根本转变。

国发〔2017〕46号文的出台，取消了生产建设项目水土保持设施验收审批，很多建设单位产生误解，以为是取消了水土保持设施验收，却没有注意到该文同时还规定了：水利部要制定水土保持的有关标准和要求，并督促地方水行政主管部门加强事中事后监管；建设单位按标准执行验收，自行加强监测、组织验收、向社会公示并向审批机关报备；水行政主管部门加强对水土保持方案实施情况的跟踪检查，依法查处水土保持违法违规行为，处罚结果纳入国家信用平台，实行联合惩戒。这一系列规定意味着，生产建设项目水土保持设施验收行政许可的取消，仅仅只是行政许可的取消，而不是水土保持设施验收工作的取消。相反地，该规定实际上对水土保持设施的验收提出了更高的要求，水行政主管部门还将进一步加强“事中事后监管”，确保水土保持方案的实施。监督管理部门也需要逐渐改变思路，逐渐引导建设单位自行加强监测、自查方案实施、自行组织验收，并进行报备。

2.3 加强对建设单位的管理

国发〔2015〕8号文和国发〔2017〕46号文的出台实施，在水土保持方案行政许可和水土保持设施验收环节都给予建设单位一定的自由度，都强调了建设单位自身在水土流失防治中应发挥的重要作用。在这样的大环境下，水行政主管部门加强对建设单位的管理就显得尤为重要。

(1)增强建设单位的水土保持意识。通过法律法规宣传、现场指导、定期召集等方式，强化建设单位水土保持意识，明确建设单位的水土流失防治责任，督促其在施工单位招标、管理中实行水土保持规范化管理。

(2)督促建设单位启用水土保持专业人才。建设单位要在方案编制、审批办理、水土保持监测、水土保持监理、水土保持设施验收等环节投入大量工作，如果没有水土保持方面的专业人才，那么就无法很好地完成各个环节的工作。建设单位配备专业的技术人才，就能够解决水土保持工作中的诸多问题。

(3)将建设单位的水土流失防治工作情况纳入资信评级体系。资信评级体系作为建设单位招投标等市场竞争行为的参考评价依据，跟企业信用挂钩。

2.4 逐步建立水土保持方案实施补偿机制

水土流失防治经费的投入是影响措施落实的重要经济因素，在目前严格落实水土保持法律法规的基础上，逐步建立水土保持方案实施的补偿机制，是水土流失防治的重要手段[2]。目前，我国生态补偿机制的建立和实施，对增强全社会的水土保持意识，加大对以牺牲资源与环境换取经济收益行为的经济约束起到了重要的作用[3]。部分省市实行的污水处理费返还制度，极大地提高了企业污水处理工作的积极性，达到了利用社会资源进行污水治理的目的。这些都是生产建设项目水土流失防治工作实施补偿机制的有益借鉴。

水土保持法对水土保持补偿费的使用作了规定，要专项用于水土流失预防和治理，《南京市水土保持办法》对水土保持补偿费的使用也作了补充，应当主要用于水土流失防治、监测，以及生态清洁小流域建设和管护。这在法理上支持了水土保持补偿费运用于水土流失防治过程的可行性。而建立水土保持设施补偿费返还机制，将水土保持补偿费作为实施水土保持方案并通过设施验收的建设单位的防治基金予以返还，可极大地增加建设单位实施水土保持方案的积极性。以“主动缴费、落实返还”的方式一改以往“缴费破坏，被动落实”这种本末倒置的管理模式。

2.5 从传统监管模式向动态监管方式转变

随着科技的发展进步，越来越多的技术方法被运用到水土保持监督管理工作中来。对于监督和管理生产建设项目水土保持方案实施来说，“天地一体化”的技术和信息化的管理都能够发挥强大的作用。“天地一体化”监管在我国相关部门已有开发应用，如国土部门通过“天地一体化”技术对耕地资源实施监管，环保部门通过“天地一体化”监管对建设项目的污染源、排放量实施全天候监测[4]。“天地一体化”在生产建设项目水土保持监管中的运用也已经起步，如辽宁省已启动生产建设项目集中区域水土保持动态监管，在2016年完成南芬区生产建设项目“天地一体化”监管示范后，计划在2018年将本溪市纳入“天地一体化”监管全覆盖示范市。

南京市水土保持监督管理部门目前已建立了水土保持监督管理的信息系统，用于存档水土保持法律法规、生产建设项目基本信息、行政许可、措施落实、检查反馈和地图坐标等信息数据。随着水土保持监督管理工作要求的不断提升，进一步完善水土保持监督管理在信息系统中的运用显得尤为必要。一方面，应充分运用“3S”技术，建立地形地貌数据库和水土流失专题数据库，在三维场景下对生产建设项目进行监督管理，争取实现水土流失基本信息在线更新；另一方面，要发挥无人机距离地表近、实效性强、操作简易等特点，在生产建设项目监督管理中提供技术支持。“天地一体化”技术和信息化管理的融入，将使传统监管向动态监管转变，实现水土保持监督管理工作的远程自动化管理，从而全面提高工作效率与服务水平。

3 结 语

水土保持方案实施是法律赋予建设单位的义务，是落实水土保持“三同时”制度的必然要求。对于建设单位在水土保持方案实施过程中所出现的问题，需要有更多的对策去解决：通过强化水土保持方案技术审查和对方案编制单位的管理，让水土保持方案内容更贴合实际，便于建设单位实施水土保持方案内容；通过加强建设单位管理、建立水土保持方案实施的补偿机制，提高建设单位水土保持意识和专业水平，增加建设单位落实水土保持措施的积极性；通过监督管理工作流程的梳理和模式的转变，丰富监督管理部门的工作手段，提高监督管理质量和效率。