关于我国地方立法工作的研究与思考

阎杨

摘 要：中共十八届四中全会将“依法治国”提升到了全新高度，依法治国作为新时期中国“四个全面”发展战略之一，而立法工作是依法治国、建设社会主义法治国家的基础性工作。因此做好地方立法工作的研究，对于推动各地方改革发展拥有更大的主动权，而主动适应改革我国和经济社会发展的需要，对提升地方治理体系和治理能力法治化、现代化，全面推进依法治国具有重大的理论和实践意义。

关键词：依法治国；立法监督；立法工作

一、地方立法概述

（一）地方立法的涵义

所谓地方立法是指特定的地方政权机关，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充和废止效力不超出本行政区域范围的规范性文件的活动。这里所谓“特定的地方政权机关”，在中国现阶段系指宪法、地方组织法、民族区域自治法所确定的其他有关法律、法规所授权的，以及有权机关所委托或授权的那些可以制定规范性法文件的地方政权机关。包括省、自治地方、直辖市、省级政府所在地的市和经国务院批准的较大市的国家权力机关和政府。

（二）地方立法的主体及权限

1.我国地方立法的主体

立法主体是一切立法理论的实践者，是立法意识、意图和目的的实现者，是立法技术的采纳、运用和实行者。地方立法主体是指在地方立法活动中具有一定职权、职责的立法活动参与者，以及虽不具有这样的职权、职责却能对立法起实质性作用或能对立法产生重要影响的实体。

2.我国地方立法的权限

我国地方立法权限的法律依据。地方立法是国家立法的重要组成部分，地方立法主体必须根据宪法和法律规定才能够享有立法的权力。因此，地方立法的权限范围问题的探讨也离不开宪法和法律的具体规定，只有在宪法和法律依据下，才有可能探讨地方立法权限到底有多大和实际上有多大。

二、我国地方立法工作存在的问题

（一）地方立法缺乏地域特点

我国地域辽阔、人口众多，是个多民族国家。不同的地域特色就需要特别的法律制度。面对中国地域广阔的实际情况，在中央立法完成之后，各地还应该根据地方的实际情况制定富有地方特色的地方立法，确保中央立法在地方得以遭当地贯彻实施。

（二）地方立法主体观念滞后，立法技术欠缺

由于我国地方立法审验制度不完善。各地方相关部门部门借助制定抽象行政行为的方式来延伸利益连天、扩张行政职权的现象相当严重，地方立法的负效应日益暴露出来，还有一些地方立法机关立法的目的是完成地方立法任务，地方性法规既不实际，也没有执行性。

在我国当前的地方立法体制中，地方立法文本往往是由地方人大或政府将本应属于地方人大或政府法制部门的立法起草职权，通过委托的方式，由相关行业或政府主管部门代为执行，这样的地方立法既缺少理论认证，又缺少权威性。

（三）地方立法工作机制不够完善

健全完善符合实际需要和立法工作规律的工作机制、程序和方法，是推进科学立法的重要前提和保障。

1.人大主導立法作用发挥不够充分

十八届四中全会提出要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。当前，受立法条件、立法力量等因素影响，人大及其常委会在立法中的主导作用发挥还不够充分，还存在一些问题和困难，人大及其常委会把握立法项目进程的主导权一定程度上受到制约，往往是政府需要哪方面法规就研究哪方面法规，政府提什么法规案就上什么法规案，这种状况没有从根本上改变。

2.法规起草中部门利益的影响依然存在

在立法项目中有的项目都委托第三方起草，一定程度上对克服部门利益发挥了重要作用，但立法是一项综合性很强的工作，历经立项、起草、审议、修改等各个环节，需要各相关方面共同配合，也不可避免地会受到各方利益的影响。现在许多法规制定和修改由主管部门动议和起草，部门权力和利益往往影响到法规草案的内容。

3.相应的国家机关怠于履行立法监督职责

权力的制约和监督是保障权力良性运转的基础，缺乏监督与制约机制容易导致权力腐败。我国宪法第六十七条赋予了全国人民代表大会常务委员会监督宪法的实施的职权。但是遗憾的是，这些规定都只是写在纸上的规定，至今鲜少有一例上级国家机关撤销下级国家机关违法或者不适当的决定和命令。

三、加强和改进我国地方立法工作的思考

（一）更新地方立法观念、提高地方立法人员素质和技术

立法是对地方性法规、规章科学地进行清理、修改或者废止，要求立法工作人员不仅要有立法为民的负责态度，还要有丰富的法律知识和较高的立法技术，有良好的法律素养。从理论上讲，地方立法机关立法不在于通过地方立法搞地方保护主义，也不在于地方立法机关完成地方立法任务，而应该按照法的价值的要求，通过立法保障人权、维护秩序、提高效率，确保公平公正。

（二）完善地方立法工作机制

法规案的起草和审议是立法的两个关键环节。在法规案起草阶段。一是要突出质量这一核心要求。要处理好内容与形式的关系，法规立项时不从体系上求全，法规案起草时不从体例上求大，形式要服从内容。对于专业性较强的法规案，必要时可以委托专业单位研究起草，也就是“买服务”，以保证法规案的质量和专业性。二是要建立健全“提前介入”的工作方法。在法规案起草阶段，人大相关专委会就要参与其中。对于政府部门负责起草的法规案，人大有关专门委员会应当建立提前介入的工作机制，把握法规起草的进程和动态。

在法规案审议阶段。一是要组织做好审议前的准备。有计划地组织常委会组成人员在审议前开展立法调研；将立法工作与听取审议专项工作报告、开展专题调研结合起来统筹安排；结合审议议题对常委会组成人员进行专项培训，提前向常委会组成人员发放法规草案文本和相关参考资料。

（三）强化地方立法监督机关责任，完善地方立法工作监督体制

科学立法、民主立法是提高地方立法工作质量的根本途径。科学立法要求法律法规准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，民主立法要求法律法规真正反映广大人民群众的意愿，切实维护最广大人民群众的根本利益。

参考文献：

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[2]于慎澄，刘新萍.论信用政府[J].国家行政学院学报，2003（2）.endprint