地震灾害紧急救援队建设现状及能力分级测评

陈虹 闻明 王巍 徐爱慧

引言

地震灾害在自然灾害中死亡比例高、救援难度大，给震后及时救援带来极大的挑战。中国是世界上地震灾害最为严重的国家之一，中国的地震灾害具有分布广、震级大、震源浅和灾害重的特点。有地震记载以来，中国各省均发生过5级以上地震，30个省发生过6级以上地震，20个省发生过7级以上地震；49%的国土、45%的县级市、62%的地级市处于7度以上烈度区（中国将地震烈度分为12度，12度表现为建筑结构完全损坏，7度表现为建筑结构出现轻微损坏）。20世纪死亡超过20万人的地震共发生过4次，其中1976年的唐山7.8级地震造成242769人死亡、16.4万人重伤，直接经济损失人民币100亿元。2008年汶川地震造成69227人死亡、374643人受伤，直接经济损失人民币8451亿元。

面对复杂严峻的震情形势，建立专业和社会多级地震紧急救援力量非常有必要。2001年国家地震灾害紧急救援队组建以来，中国依托军队、武警、消防、安监等力量建立了国家、省级、市县级3个层次的地震灾害紧急救援队伍体系。2008年汶川地震之后，中国修订了《中华人民共和国防震减灾法》和《国家地震应急预案》，救援队伍体系得到了扩充，截至2015年底，中国省级以上地震灾害紧急救援队伍已超过80支、12000多人，多数省（自治区）都建立了与消防、武警合作的至少两支省级救援队伍，市县级、社会组织救援队伍发展也十分迅速。这些队伍在汶川、玉树、芦山等地震灾害应对中发挥了关键作用，极大地挽救了人民生命和财产损失，受到了党和政府的高度肯定，得到了社会广泛关注和赞誉。

在地震专业救援队伍建设发展突飞猛进的同时，一些问题也显现出来。当前，各支队伍的组成、装备、能力参差不齐，队伍的专业化、标准化和体系化有待进一步提高。部分地方政府和有关方面也看到地震专业救援队伍进一步发展所面临的问题，并且认为建立有关标准、规范十分必要。

针对我国地震灾害专业救援队发展现状和存在的问题，借鉴国际搜救界的成功做法，建立健全相关标准和规范，逐步形成全国地震灾害专业救援队伍的分级测评体系，是继续推动全国地震灾害救援队伍建设的重要环节，能为各级救援队伍的建设与发展提供指导。

1 我国地震灾害紧急救援队现状

1.1 国家地震灾害紧急救援队

国家地震灾害紧急救援队（对外称中国国际救援队，CISAR）成立于2001年，由国务院直接领导，初期规模230人，汶川地震后扩建到480人。救援队的建设按照联合国标准，结合中国国情，可根据不同的任务需求，组成不同类型和级别的出队结构，可以组成15-30人的轻型搜救队、30-60人的中型搜救队、60-100人的重型搜救队，也可以组成医疗救援队，具备同时形成3个重型搜救队或9个中型搜救队开展现场搜救的能力。主要承担国际和国内由地震或其他灾害造成的倒塌建筑物的搜索与救援。国家队建队初期投入经费人民币5000万元，年度运行经费为人民币300万元，2010年政府又投入人民币1.1亿元。为了强化地震救援专业培训，2008年在北京建成中国第一个国家地震紧急救援训练基地。基地占地12.97公顷，总投资人民币2.1亿元，包括教学综合楼、地震废墟、虚拟仿真馆、体能训练馆、搜救犬舍及附属配套工程，为国内外救援队伍提供专业搜救技能培训。

2009年11 月,国家地震灾害紧急救援队通过联合国国际重型救援队分级测评,获得国际重型救援队资格认证,成为当时全球第12支、亚洲第2支国际重型救援队，并于2014年8月通过联合国能力分级测评复测。国家救援队国际救援标准出队结构是92人重型队伍结构。其中管理层12人、操作层59人、行动基地21人。操作层分为4个搜救行动组和2个犬搜索组，可同时在两个工作场地开展连续24小时持续10天不间断的搜救行动。

1.2 省级地震灾害紧急救援队

在各级政府的高度重视下、省地震局的大力推动下，各省大都依托武警、消防、军队及医疗卫生部门等力量组建，以“ 一队多用, 一专多能, 突出震灾,兼顾多灾种抢险救援”为建队定位。配备了专业装备、开展了专业培训，地震灾害紧急救援能力初步形成。省级地震灾害救援队达到80支，12000人。通过深入调研，省级地震灾害紧急救援队的基本情况如下：

1.2.1 队伍组织结构

通过依托武警、消防及军队等方式组建了规模不同、队伍组成结构有所不同的省级地震灾害救援队。队伍基本由指挥部、搜救行动队和后勤3大部分组成，队伍人数在60人~ 300人不等，基本具备管理、搜索、营救、医疗、后勤5个可分功能，队伍人数能够达到重型救援队的最低人数要求，但是队伍组成结构还不够完善。在调研的7支省级救援队伍中有4支队伍没有搜救犬，3支队伍没有专业医疗人员。

1.2.2 装备配备

装备配备主要来自当地政府的财政拨款，装备配备情况因经费支持力度不同，装备配备情况差异较大。但是基本上都配备了地震灾害救援常用的危险品侦检、搜索、营救、医疗、车辆、通讯、动力、个人防护、后勤保障等装备，基本达到通常要求的重型救援队的标准。

1.2.3 制度建设

各救援队建立了省级地震灾害紧急救援队联席会议工作机制,建立了相应的工作制度,制定了行动预案,为救援队的规范化管理奠定了制度基础。但是缺乏现场管理制度和系列标准操作程序。

1.2.4 队伍培训

通过日常训练，定期开展地震灾害紧急救援培训班，派遣救援队骨干力量赴国外及国家地震紧急救援训练基地和兰州陆搜基地参加训练学习，组织和参加各种规模和形式的演练，队伍具备了一定地震搜救技能。

1.2.5 后勤保障

基本具备保障队伍现场行动和在现场建立行动基地的能力。大部分救援队配备了炊事车，队员在现场的生活保障能力强。

1.2.6 队伍启动与响应

编制了救援队行动预案和一定的跨区预案，确定了启动条件和启动程序，具备地面远程机动能力。某些省（消防总队）救援队建立了多种远程拉动模式，将救援装备物资化整为零，使救援队可在灾区复杂地形和道路破坏车辆不能通行的情况下仍可以通过人力及时前往灾区开展救援。具有一定的空中远程拉动能力。

2 存在的问题

在中国政府的高度重视下，中国的地震灾害紧急救援队伍体系得到了快速的发展，并通过2008年汶川地震、2010年玉树地震、2013年芦山地震、以及2015年尼泊尔地震等国内外地震灾害救援积累了丰富的经验，但是中国地震灾害紧急救援队依然存在一系列问题。

总体来说，地震灾害救援队建设存在重硬件配置、轻软实力提升的现象。由于缺乏相关标准和规范，在地震灾害紧急救援队建成后，地震灾害救援队的核心能力是什么、如何来提高队伍的能力，能开展什么样的救援行动，哪些方面还需要改进和完善，没有一个客观的标准来衡量，尤其在缺乏地震灾害实战的情况下，队伍发展方向不明确，形成队伍发展瓶颈，此外由于救援队建设原则多为“一队多用、一专多能”，造成缺乏针对地震灾害特点的队伍结构及岗位设置，地震灾害救援能力培训不足。调研中发现主要存在以下问题。

2.1 救援队员非职业化造成专业技能不足

由于中国的地震灾害紧急救援队伍主要依托实行兵役制度的武警、消防、军队建立，人员涉及退伍转业问题，流动性大，造成专业技术岗位人员能力素质参差不齐，一名合格的地震救援队员除了需要学习专业的搜救方法和技术外，还需要长期地震现场救援的经验积累，这种救援队员的非职业化体制造成救援队伍专业技术能力不强。

2.2 救援队结构组成不合理

各救援队伍结构和组成不统一、岗位设置不明确，人员数量、装备配置差别较大。救援队结构组成不完整；有的救援队没有配备地震灾害救援必须的结构工程师和安全管理人员；有的救援队没有配备搜救犬和专业医疗人员；有的救援队后勤保障人员不足；救援队管理、搜索、营救、医疗、后勤5个功能的岗位设置不明确，岗位冗余不足。

2.3 装备管理不到位

普遍存在重装备配置，轻装备管理，对于装备的维护保养缺乏相应的技术措施和制度保障。有的救援队装备在装备库存放多年不保养，用时才发现是坏的。有些队伍的仪器存在不同程度的老化或损坏现象。

2.4 专业训练不够

地震灾害救援专业训练无论从覆盖面还是训练的专业化都不足。救援队专门针对地震灾害的专业训练安排相对较少；救援队以“一队多用、一专多能”原则构建，在地震救援技术技能培训方面缺乏基于地震救援技术的分类别、分层次、分级别的岗位针对性培训和考核；缺乏地震救援专业培训基地和设施，救援队每年到国家地震紧急救援训练基地培训的人员数量有限。造成救援队员地震灾害救援专业技术能力不高、水平参差不齐，难以形成队伍地震灾害救援整体战斗力。

2.5 缺乏有效的队伍启动响应工作机制

没有针对地震灾害救援的特点构建救援队出队规模及组织结构，缺乏相应的科学合理的人-装配备模块。造成出队人-装脱离，救援队出队人数及人员随意性大，出队装备不能按照队伍的人员及其岗位进行配备。缺乏有效的跨区域空中远程拉动工作机制。

2.6 缺乏行动规范

救援队缺少一整套从地震发生后队伍响应动员、远程机动、抵达灾区、开展救援行动、到救援队撤离灾区各个阶段的行动方案、运输计划、安全计划、通讯计划以及救援队现场工作等系列标准操作规范；地震发生后灾情的研判、救援队远程拉动路线的设计、行动过程中安全管理等都没有进行细致的要求和规范。

3 联合国及美国的救援队能力分级

3.1 联合国国际救援队伍分级测评

联合国救援组织INSARAG总结1985年墨西哥地震、1988年爱沙尼亚地震、1999年土耳其地震等重大地震灾害的国际救援行动经验，发现由于各国派出的救援队规模各异、能力参差不齐，对灾害现场救援资源的调用和协调造成了混乱和浪费。联合国INSARAG决定建立一套系统化的城市搜救队伍标准和规范，并开展救援队伍分级测评，分级测评将国际救援队分为重型、中型和轻型三个级别。并对各级队伍的组织结构及其最低人数要求进行了规定。联合国国际救援队伍分级测评（INSARAG External Classification,简称IEC）是联合国针对各国际救援队的队伍管理、后勤保障、搜索、营救和医疗救护等能力而进行的全面、深入、客观、规范的评估和核查，始于2005年。分级测评的内容主要包括两方面：管理协调和技术技能。管理协调测评主要针对救援队组成单位的组织领导和协调指挥能力；技术技能测评主要针对救援队完成特定具体任务的能力。通过联合国组织的测评并获得国际重型、中型救援队资格，就具备了实施国际救援任务的准入证明。同时通过测评的救援队5年后必须进行复测确保救援队的能力维持在较高的水平。联合国形成了一套完整的测评工作体系，包括系统化的测评/复测工作机制、标准规范的测评/复测工作流程及方法、INSARAG测评/复测工作手册、INSARAG测评/复测检查表以及一批来自世界各地的日渐成熟的测评专家和测评教练队伍，该测评体系得到INSARAG成员国极大的支持。并对国际城市搜救队的发展以及联合国国际救援协调工作体系的顺利运行发挥了重要的作用。INSARAG只组织测评重型和中型救援队，目前全球通过INSARAG国际重型和中型救援队测评的队伍达到49支，通过联合国重型及中型救援队复测的队伍有26支。

3.2 美国救援队能力分级及测评

美国在突发事件紧急救援队伍建设及灾害救援方面起步较早，多年来在城市救灾和突发事件处理中积累了丰富的经验，美国将突发事件基于事件复杂性及其响应需求的程度分为5级，针对不同程度突发事件救援，队伍的响应级别分为初始响应、增强响应、多组响应、多部门响应4个级别。事件影响区域愈广，事件愈复杂，参与救援人数越多，其响应队伍的指挥体系及队伍结构越复杂,对救援队伍的专业技术能力要求越高。同时为了安全有效的应对各种灾难，美国先后出台了搜救资源的分类分级标准，将全国搜救队伍按照救援技术专业不同分为12大类。分别为：1）城市搜救队（US&R）；2）城市搜救支持队；3）倒塌建筑物搜救队；4）洞穴搜救队；5）矿山/隧道搜救队；6）山地搜救队；7）野外搜救队；8）湍水/洪水搜救队；9）空中搜索队（固定翼）；10）空中侦察队（固定翼）；11）犬搜救队；12）无线电测向队。

基于以上分类，美国将各类搜救队伍按照人员构成、技术能力、队伍的持续行动时间、工作范围及环境、队伍及人员的培训、装备配置等要素进行了分级，给出了各级队伍的人员组成及结构、岗位职责及岗位技术考核要求，以便应急指挥机构有针对性地分派任务及合理部署救援资源。各类各级队伍都有标准化的组织结构、岗位设置以及相应的装备配备模块。为了确保队员的专业能力，美国建立了完善的搜救岗位分类分级体系，对各类各级搜救岗位提出岗位职能、任职要求及其相应的岗位资格认证的要求。同类同级别的岗位技术能力相当，组成的队伍能力明确，有利于灾害现场行动协调配合，现场部署快速高效。为了快速有效的应对城市灾害，美国在全国部署了28支1级/2级城市搜救队（US&R），其中在加利福尼亚州地震灾害风险较高的地区，部署了8支1级US&R队伍。美国有两支城市搜救队伍VA-TF1及VA-TF2于2007年通过联合国重型救援队测评，并分别于2011年及2012年通过了联合国重型救援队复测，具备了国际灾害救援的资格。

4 我国地震灾害紧急救援队能力分级测评

针对我国地震灾害专业救援队发展现状及存在问题，为加强专业救援能力建设工作，特别是加强队伍的管理、协调、实战和后勤保障等方面能力建设，2016年，《中国地震灾害专业救援队能力分级测评工作指南》编制完成。地震灾害紧急救援队伍测评工作是对队伍的管理、搜索、营救、医疗、后勤等五大方面能力的综合测试和评价。参照联合国队伍分级标准，将我国地震灾害专业救援队伍分为总人数120人以上及出队结构人数80人以上的重型救援队、总人数60人以上及出队结构人数45人以上的中型救援队、总人数30人以上及出队结构人数20人以上的轻型救援队三级，不同等级队伍的结构组成、管理能力、现场协调能力、搜救能力、先遣队派遣情况、工作场地、持续时间、自我保障时间等方面均有差别。测评专家通过申报材料审阅、资料档案检查、装备场地查看、演练现场核查等方式给出专家同行评议，对队伍的水平给出科学的综合性评价，指出存在不足和努力方向。接受测评的队伍通过测评前的准备和强化训练、测评期间的压力下展示、测评后针对专家评议意见的整改，能够在队伍的规范化、标准化方面得到加强，能力得到进一步提升。

测评工作分为三个阶段，第一阶段是为期三个月的申报与评估阶段，在这一阶段有参评意向的地震灾害专业救援队通过所在省的省级地震局向测评秘书处提出初步测评申请，测评申请应提前一个年度至少于11月底前申报，测评申请材料应至少包括申请函、队伍基本情况、参加过的救援任务及培训演练等材料。测评秘书处组织专家或委托救援专家组对测评材料进行审核并开展现场评估，对满足测评条件的队伍，经报主管部门批准后，正式启动测评程序；第二阶段是为期七个月的准备与预演阶段，这一阶段参评队伍根据测评能力指标要求，结合现场评估意见，在指定的教练专家的指导下开展测评演练准备工作，并适时组织预演。根据预演结果上报包括测评工作方案在内的正式测评申报材料。测评工作方案应在测评申请的基础上，补充正式测评演练安排、演练方案、教练专家的评估意见等内容。如需要，可开展第二次预演；第三阶段是为期两个月的正式测评演练，这一阶段测评秘书处组织专家对正式测评申请材料审核后，经主管部门批准，并下发测评演练通知。参评队伍根据通知，在测评专家组和教练组的指导、协助下，具体组织测评演练，做好演练、评估、观摩和宣传等相关工作。正式测评演练包括文档检查、实地查看和现场核查，一般需要四天左右。正式测评演练后，测评秘书处根据测评演练开展情况及测评专家组的评估意见，报主管部门同意，给予测评结果意见，正式下发队伍通过测评的证书和通知。

2016年10 月，甘肃省地震灾害紧急救援队顺利通过地震灾害重型救援队能力测评，成为国内第一支省级地震灾害重型救援队。2017年3月，福建省地震灾害紧急救援队成功通过我国首批重型队资质测评。通过在试点省份开展地震灾害专业救援队能力分级测评，继而推动全国地震灾害救援队伍能力建设,逐步形成全国地震灾害专业救援队伍的分级测评体系。

5 建议

5.1 加快推进地震灾害救援队建设相关标准与规范的编制出台

一是编制出台地震灾害紧急救援队伍建设标准，明确队伍功能、规范队伍的结构、岗位设置、装备配备；二是编制出台地震灾害紧急救援专业技术岗位及其资格认证规范。参照美国等西方发达国家的做法，确定地震灾害紧急救援岗位的种类及其分级，确定各类各级岗位的功能及技术要求，开展各类各级岗位资格认证与考核规范，推进基于岗位的培训与考核；三是编制出台地震灾害紧急救援队伍能力分级及其测评指南，明确队伍能力要求、规范队伍建设，提升地震救援队的专业能力；四是编制出台地震灾害紧急救援队救援行动系列标准工作程序，强化救援队现场行动安全高效。

5.2 以地震灾害紧急救援队伍能力分级测评为抓手，强化队伍管理，建立健全救援队能力考核评比长效工作机制

一是通过能力分级测评，对队伍管理、搜索、营救、医疗、后勤等方面进行综合性测试和评价。对队伍在收集灾情信息、队伍启动、抵达灾区开展搜索与营救、搭建和运维行动基地、以及撤离受灾地区等各个环节中，队伍的管理与协调、启动响应、废墟搜索与营救以及后勤保障的综合能力进行全方位的评估，明确重点工作方向，补短板破瓶颈。二是通过能力分级测评，规范救援队伍出队组织结构及其岗位设置，推进基于岗位的专业化培训和岗位资格认证；三是通过能力分级测评，建立高效的队伍启动响应机制，推进人-装配置模块化、提高队伍跨区域远程机动能力；四是通过能力分级测评，完善救援队管理制度、现场操作程序、现场信号标志的使用、强化现场安全意识；五是通过能力分级测评，推进队伍装备物资规范化管理；六是通过救援队能力分级测评，将我国地震灾害紧急救援队按照能力进行划分，为震后灾区各级政府按照队伍的能力和特点，科学有效调动部署救援资源提供依据，为各级政府指导和支持地震灾害专业救援队伍能力建设提供参考：七是建立救援队能力定期复测工作机制，确保救援队能力得以保持。

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