新时代我国自然灾害防治能力的提升

王宏伟

中国自古以来就是一个自然灾害高发、多发、频发的国家，具有灾害种类多、覆盖范围广和灾情损失重的特点。随着我国从工业社会向后工业社会转轨，社会的复杂性、关联性、耦合性凸显，自然灾害引发事故灾难、公共卫生事件与社会安全事件的可能性提升。自然灾害的风险链条不断延伸、变化，各种影响相互叠加、交织、互动，可能衍生出系统性风险或新型风险。这不仅对公众的生命与财产安全造成影响、危及公共安全，也考验着党和政府的执政能力、危及国家安全。在这个大的背景下，我国提出要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高自然灾害防治能力，即实现自然灾害防治体系与能力的现代化。

自然灾害防治的新挑战

自然灾害（natural disaster）看似自然的，其实是非自然的（unnatural）。首先，自然灾害是由自然界的致灾因子（natural hazard）所引发的。但是，自然致灾因子的作用能否导致灾害或导致何种程度的灾害还取决于社会、生态系统的脆弱性（vulnerability）。而人类的不文明行为不仅会造成自然致灾因子和孕灾环境的形成，也会增加社会、生态系统的脆弱性。其次，自然致灾因子作用于日益复杂、耦合的人类社会系统将引发更加严重的后果，导致系统性危机。在全球化、城市化、工业化、信息化交互作用下，自然灾害的影响异常复杂。例如，2011年，日本“3·11”大地震导致福岛第一核电站的核泄漏事故，对周边海域造成了严重的污染。最后，进入风险社会后，人类与风险共生共存，社会的主题从“我饿”变成“我怕”。高度透明与便捷的媒体会放大人们对各种风险、包括自然灾害风险的恐惧感，进而降低公众的安全感、引发社会的不稳定因素。

自新中国成立以来，我国对自然灾害的防治工作高度重视，发挥社会主义集中力量办大事的政治优势，成功地应对了许多重大自然灾害。但是，在向后工业社会迈进的过程中，风险越发具有高度的复杂性、不确定性、跨界性，对我国自然灾害提出了全新的挑战。

以地震为例，我国是一个地震多、分布广、强度大、灾害重的国家，国土面积58%以上、近55%的人口处于地震烈度在7度以上的高风险区域。进入21世纪以来，我国发生了汶川地震、玉树地震、鲁甸地震、盈江地震、芦山地震、九寨沟地震等重大灾害，给公众的生命健康与财产安全造成了严重的损失。

改革开放四十年来，工业化、信息化、城市化进程推进迅速，特别是城市聚集着大量的人才、技术与产业精华以及危险源。一旦遭受重大地震灾害，损失将会空前严重。与改革开放前相比，目前我国社会相对于地震灾害而言更加脆弱。

作为一个特殊的致灾因子，地震难以精准预测、预报。目前，地壳活动的规律还不能为人所准确认知，地震短临预报也是一个人类尚未攻克的难题。尽管日本自2004年就研发出地震速报技术并被引介、应用至中国，但这并没有根本改变地震这种特殊致灾因子发生突然、给人预留的反应时间短、危害程度高等特征。地震谣言、谣谶经常会借助现代化的信息媒体迅速传播，引发社会的恐慌。

地震被称为“群灾之首”。强震经常伴随着滑坡、泥石流等次生地质灾害，甚至可能导致核电、化工等高危设施的泄漏事故、传染病的蔓延等衍生灾害，其影响往往会超过自然灾害本身，引发系统性危机，挑战政府执政能力与政治秩序。城市重要基础设施因受地震影响可能会发生系统性崩溃，将导致城市运行的整体瘫痪。

当前，地震应急救援难度非常高，需要部门联动、区域联动、军地联动，调动全社会的资源和力量加以应对。如何实现多元参与及保证其有效性、协调性，如何在统一指挥的前提下又保障应急救援的灵活性与高效性，诸如此类的问题都是应急响应行动中难以解决的。交通、电力等基础设施是应急救援行动的前提条件，地震救援常常因为基础设施中断而难以及时有效展开而引发公众对政府执政能力的质疑。此外，地震灾后恢复重建涉及经济恢复、社会恢复、生态恢复、心理恢复四个方面，是一个需要多个部门的协同配合才能完成的任务。

可见，自然灾害中的致灾因子是自然的，但其防治却是一个不折不扣的社会系统工程，绝非简单的科学技术问题。在迈向后工业社会的进程中，自然灾害防治是一个特别棘手的社会问题，需要全社会协同治理。

新时代的新要求

党的十九大报告提出，中国进入新时代，实现了中华民族从站起来、富起来到强起来的跃升。在新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分发展之间的矛盾。其中，社会公众对安全的追求是美好生活需求的必要的前提性条件。没有安全感，就不会有幸福感；没有安全，获得也终将失去。自然灾害所造成的惊人后果与重大损失往往容易导致社会公众的焦虑与恐慌，也会对经济社会发展的成就造成净抵消。我国提高自然灾害防治能力，这是新时代所提出的新的更高要求。所以，2018年10月10日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第三次会议，专题研究提高我国自然灾害防治能力的问题。

作为维护公共安全的一个重要手段，自然灾害防治与确保国家安全的关系十分密切。公共安全一头连着国家安全，一头连着民生福祉。推动灾害防治体系和能力现代化是有效维护国家安全与公共安全的必然要求。2014年4月15日，习近平主持召开中央国家安全委员会第一次会议时首次提出了总体国家安全观，对新的时代背景下我国国家安全的内涵与外延进行了新的界定，归纳起来就是“五大要素”和“五对关系”。其中，“五大要素”是“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托”；“五对关系”是“既重视外部安全，又重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题；既重视自身安全，又重视共同安全”。

从总体国家安全观的视角重新思考自然灾害防治能力的意义，是提高政治站位的重要表现。近年来，在国家有关机构的主导下，我国对未来可能影响国家安全的巨灾进行了情景构建，其中就包括特大自然灾害的发生。不仅如此，总体国家安全观要求对内维护政治安全与社会稳定，对外确保国家的主权、安全与发展利益。在总体国家安全观下，自然灾害防治事业将面临全新的任务和使命，如维护海外利益。

2016年，在唐山地震四十周年的讲话中，习近平强调防灾减灾要实现“两个坚持，三个转变”：坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。在中央财经委员会第三次会议上，习近平又进一步对提高我国自然灾害防治能力提出“9个坚持”与“9个实施”。这是对“两个坚持，三个转变”思想的深化与发展。其中，“9个坚持”，包括坚持：以人民为中心的发展思想；以防为主、防抗救相结合常态救灾和非常态救灾相统一；党的领导，形成各方齐抓共管、协同配合的自然灾害防治格局；以人为本，切实保护人民群众生命财产安全；生态优先，建立人与自然和谐相处的关系；预防为主，努力把自然灾害风险和损失降至最低；改革创新，推进自然灾害防治体系和防治能力现代化；国际合作，协力推动自然灾害防治。这些是新时代我国提高自然灾害防治能力的原则。

“9个实施”包括实施以下工程：灾害风险调查和重点隐患排查工程，掌握风险隐患底数；重点生态功能区生态修复工程，恢复森林、草原、河湖、湿地、荒漠、海洋生态系统功能；海岸带保护修复工程，建设生态海堤，提升抵御台风、风暴潮等海洋灾害能力；地震易发区房屋设施加固工程，提高抗震防灾能力；防汛抗旱水利提升工程，完善防洪抗旱工程体系；地质灾害综合治理和避险移民搬迁工程，落实好“十三五”地质灾害避险搬迁任务；应急救援中心建设工程，建设若干区域性应急救援中心；自然灾害监测预警信息化工程，提高多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力；自然灾害防治技术装备现代化工程，加大关键技术攻关力度，提高我国救援队伍专业化技术装备水平。可以说，这些是新时代我国提高自然灾害防治能力的路径。

新时代伴随着伟大梦想，也需要伟大斗争。在党的十九大报告中，习近平阐述“伟大斗争”时提出“要更加自觉地防范各种风险，坚决战胜一切在政治、经济、文化、社会等领域和自然界出现的困难和挑战。”战胜自然界出现的困难和挑战就需要我国提高自然灾害防治能力，因为自然灾害防治水平是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、彰显民族凝聚力的重要尺度。

重要的统筹思想

上述自然灾害防治能力的“9个坚持”和“9个实施”契合了我国迈向后工业社会进程中自然灾害风险的高度复杂性、不确定性和跨界性，旨在重点解决我国灾害管理的短板与弱项，体现了以下七个统筹思想。

第一，统筹经济社会发展与自然灾害防治。中央财经委员会是中央政治局领导财经工作的高层次议事协调机构，专门讨论灾害防治问题，这本身就体现了将自然灾害防治纳入国家经济社会发展全过程的理念。以人民为中心的思想要求我国发展把人民对美好生活的向往作为原动力，在经济社会发展过程中加强对自然灾害的减缓与防范工作，降低社会系统的脆弱性，提高社会整体的抗逆水平，绝不能以牺牲公共安全为代价来片面追求经济的增长。未来，我国将实施的地震易发区房屋设施加固、防汛抗旱水利提升工程、地质灾害综合治理和避险移民搬迁等工程，其着眼点都在于将自然灾害的防治贯穿于经济社会发展的全过程。这可以有效地避免专业灾害管理部门无力单独开展灾害风险减缓工作的尴尬，进而赋予各有关部门以必要的职责。

第二，统筹自然灾害的预防与救援。防治，顾名思义，一曰防，即事先预防；二曰治，即事后的应对。按照安全发展的要求，防灾减灾必须注重灾前预防和综合减灾。这是灾害管理关口前移的重要表现，目的是把灾害损失的风险降到最低。所以，中央财经委员会第三次会议要求实施灾害风险调查和重点隐患排查工程。此外，预防还可以更多地在制度建设、防灾教育等方面发力，将结构性减缓与非结构性减缓措施有机统一起来。

但是，现代自然灾害的风险可能突破风险管理和综合减灾的防线。应急响应能力与风险防范能力同样重要，因为有效的响应可以降低突发事件造成的损失。所以，我国提出要建设若干区域性应急救援中心。这有助于应急队伍、装备与资源的区域性整合，进而提高应急救援能力。2018年夏天，应急管理部跨区域调动消防力量援助山东寿光水灾应对，取得了良好的救援效果。可以预见，区域应急救援中心建成后，我国巨灾的应急救援能力将有望得到大幅度提高。

统筹自然灾害的预防与救援，一方面可以使我国应急管理避免重救轻防的弊端，另一方面也能够脚踏实地针对灾害的不可预测性进行有效的结果管理。

第三，统筹常规灾害与非常规灾害的应对。笔者认为坚持常态救灾与非常态救灾的统一，就是要统筹应对常规灾害与非常规灾害。从发生、演进的机理，灾害可以被分为常态与非常态。以往我国应急管理过于关注常规灾害的应对，按照既定规则与程序所开展的常态救灾行动能力强。但是，“真正的灾害”往往是非常规的，不遵循既定的规则与程序，需要急事急办、特事特办。随着我国从工业社会向后工业社会转轨的深入，非常规灾害发生的可能性越来越大，这是应急管理者需要必须啃下的“硬骨头”。统筹常规与非常规灾害的应对，反映了我国灾害防治不忽略常规、更不避重就轻的勇气和担当。

第四，统筹党委领导与多方参与。高度复杂性、不确定性、跨界性自然灾害的应对必须坚持党的领导，以党委为核心，构建各部门齐抓共管、多种力量共同参与的灾害治理网络。多元参与、共同治理灾害可以起到汇集民智、民力的作用。但如果没有各级党委的领导，多方参与就可能陷入群龙无首，产生灾害救援的无序、无效现象。近年来，由于党建工作不断加强，党委在灾害应对中发挥领导作用条件更加有力。例如，北京市实行社区党员“双报到”制度，为灾害发生时社区动员有特长的党员投入救援行动打下了坚实的基础。

第五，统筹自身安全与国际合作。自然灾害风险具有跨国性，需要加强全球治理合作。特别是在全球气候变化背景下，人类处于共荣共损的状态，已经形成一个安全命运共同体。而且，随着综合国力的增强，中国在国际舞台上的地位上升，对其他国家进行灾害援助是大国责任担当的表现。2017年，中国每年有1亿多国民到海外旅游，海外企业达3万多家，海外资产超过5万亿美元。在自然灾害防治方面，统筹自身安全与国际合作是十分必要的，正所谓“帮人也是助己”。由于“一带一路”战略倡议越发得到国际社会的响应，中国与沿线国家联合进行自然灾害风险评估、开展防灾减灾合作，这是构建人类命运共同体、国家安全以国际安全为依托的重要举措。

第六，统筹以人为本与生态优先。自然灾害防治要以人为本，体现在经济社会发展中就是遵循生命至上、安全发展的原则，即发展不能逾越安全的底线与红线，体现在灾害响应中就是“救人第一”“先救人，后救物”。但是，以人为本的灾害防治原则绝不意味着人与自然关系中的“人类中心主义”，新时代的灾害防治要在对绿水青山、“美丽中国”的追求中降低自然灾害发生的风险，这才是对自然灾害真正的源头治理。所以，中央财经委员会第三次会议提出要实现重点生态功能区生态修复和海岸带保护修复两大工程。

第七，统筹传统优势与改革创新。集中力量办大事是我国政治制度的优势，这在南方雪灾、汶川地震等巨灾应对中得以彰显并得到国际社会的广泛赞许。在灾害治理方面，我国要继续保持这一优势。与此同时，我们也要看到，当今的自然灾害风险对我国应急管理能力提出更为严峻的挑战，需要精干、高效、有序的救援。例如，青海玉树地震后，震中结古镇地处狭窄的山谷地带，过多的救援力量难以同时作业；四川雅安地震后，通往灾区的道路受阻，救援队伍和物资输送困难。人海战术的模式时常会遭遇挑战，科学救援、精准救援成为现代灾害救援的理念与目标。在信息与高技术时代，我国要采用先进的技术成果，不断提高灾害监测预警能力和应急救援的装备水平。总之，自然灾害防治是国家治理的重要内容，其体系和能力也要实现现代化，即具备应对现代自然灾害的灵活性、适应性、响应性、创新性。

应急管理部的作为空间

组建应急管理部作为我国应急管理领域的一项重大变革，整合了我国管理自然灾害与事故灾难的大部分应急职能。这为进一步推动我国自然灾害防治体系和能力现代化创造了有利的条件。目前，我国应急管理体制的四梁八柱已经基本确立，国家和地方层面的改革正在积极有序推进。未来应急管理部可以在以下方面有所作为。

第一，加强党的领导。由于我国政治制度和行政管理的特点，党统领一切的地位利于政府在应对巨灾时综合调度党政军民群各方面的力量，形成强大的整合性力量。将党的领导贯穿于应急管理的全过程是我国应急管理体制建设的必然要求。为尽快形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急体制和统一指挥、权责一致、权威高效的应急体系，笔者建议，中央建立应急管理委员会并整合国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部和国务院安委会等议事协调机构。国家应急管理委员会可将办公室设在应急管理部。这便于应急管理部平时协调自然灾害和事故灾难的预防与防范事务。当重大自然灾害或事故灾难发生时，应急管理部按照制度设计的要求作为指挥部，协助中央指派的领导同志指挥救灾。

第二，进行制度创新。应急管理部应按照自然灾害防治体系与能力现代化的要求，在探索现代应急管理规律的基础上，超越原有应急管理“一案三制”思维模式，积极开展自然灾害防治的顶层设计与制度创新。特别是要着眼于应对非常规灾害的高标准、严要求，进一步完善应急管理机制，构建符合新时代特征的应急管理能力体系。

第三，提升应急能力。应急管理部应在中央下拔款物的前提下，根据“三定方案”与内部分工，将实施自然灾害防治的相关职责和重点工程落实到相关司局。在此背景下，应急管理部应以应急预案和应急保障体系建设为抓手，指导、联合各有关部委，共同实现自然灾害防治体系与能力的现代化。在此基础上，应急管理部应统筹安全生产改革和自然灾害防治能力建设，以期形成强大的综合性应急管理能力。最近，自然资源部、水利部等部门与应急管理部协同处置金沙江、雅鲁藏布江堰塞湖，就是一个良好的开端。

第四，修订法规预案。应急管理部应针对国家应急管理改革的实际，推动国家修订《突发事件应对法》《消防法》《防震减灾法》等相关法律以及各级各类突发事件应急预案，使我国应急管理活动保持有法可依、有案可循，不至于因机构改革而出现不协调、不适应现象。

第五，注重协调联动。现代应急管理是综合性应急管理（CEM），需要协调各方面的力量共同参与。客观地讲，应急管理部的管辖范围是一个“小应急”的概念。它不能直接管理公共卫生事件和社会安全事件。即便是对于自然灾害，应急管理部也难以完全覆盖。它主要涉及地震、地质灾害、洪涝灾害、旱灾、森林草原火灾等。而风暴潮、海啸等海洋灾害与农作物病虫害等生物灾害并不在应急管理部的管辖范围。在这种情况下，应急管理部作为中国应急管理的“龙头”部门，应积极协调相关部委与军队、武警，探索企业、社会组织、公民参与应急管理的有效路径，让协调联动能够实现先联后动、动而有序。