新型城镇化目标下我国农民市民化的障碍因素及对策研究

王慧英

摘要：我国城镇化发展的重点开始从产业和土地城镇化转向人口城镇化。现阶段，我国有些地区的城镇化则表现的是空间拥挤效应的排斥力大于市场接近效应、生活或生产成本效应的集聚力。劳动力成本上升，农民选择进城的动机由追求收入的提高转移到注重在城里所享市民福利的权利上来，而这种心理预期最终是受国家政策制度的影响，为了实现新型城镇化的发展目标，流动人口在城镇的就业和生活保障问题成为农民市民化的关键。我国政府需要进行制度改革和创新、改善弱势群体的社会保障、改进政府对城市增长管理模式和创造就业机会等措施，使流动人口真正转化成市民，享受市民待遇。

关键词：城镇化；效应机制；贸易成本；发展对策

中图分类号：F290 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2018）025-0007-02

我国城镇化已经进入快速发展阶段，2013年城镇人口达到了7.3亿，农村人口6.3亿，有658个城市，20113个小城镇。迅速的城镇化伴随着城市人口在大城市的过度集中，2013年我国6个超大城市的常住人口是全国常住人口的9.7%。在我国人口众多、资源有限、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下，我国政府提出了走新型城镇化道路、“要以人的城镇化为核心”、“要实现1亿左右农业人口和其他常住人口在城镇落户”的目标、“有序推进农业转移人口市民化”的城镇化任务。由此可见，合理地促进新型城镇化发展，对经济社会的可持续发展具有重要意义。

一、影响我国城镇化贸易成本的障碍因素

1.城乡分割的户籍制度增加了农民市民化的制度成本

目前，我国城乡分割的户籍制度和农村土地制度，是严重阻碍农村剩余劳动力向非农业产业和城镇转移的主要障碍。为了改善城镇化质量，我国政府自2014年起加快推进户籍制度改革，取消了农业户口与非农业户口的区别，全面放开建制镇和小城市落户限制，对大、中城镇实行差别化落户制度。从现实上来看，这一举措并未取得实质性的改善。因为城市拥挤效应的排斥力和日益提高的城市生活成本使得有能力落户城市的人口并不多。虽然，我国城乡收入差距一直是农村居民进城的主要动机，2012年城镇居民人均可支配收入比仍为3.1：1，但是，低廉的经济收入和高昂的生活成本已是制约新生代农民工在城市定居的最主要障碍。教育程度低、劳动技能差的农民工难以获得城市高收入的工作，再加上在中小城市就业和发展机会更少，工作更不稳定，所以中小城市吸纳农民工和流动人口的能力并不强；而大、中城市的房价高、生活成本高，从农村永久迁移到城市需要大量的资金，多数农民并没有在城市中获得他们期望的稳定工作和购房资金，他们没有足够的收入实现城市永久性迁移，所以，很多发达地区的大城市虽然进行了落户制度的改革，但苛刻的落户条件很难将数量巨大的进城农民和城市间的流动人口真正转化为市民。当农民工不能顺利融入城市的生产和生活方式时，城市对他们就失去了吸引力，直接导致特大城市流动人口外迁、中小城市落户下降的结果。另外，城市政府认为城市户籍人口增长会增加财政支出，为了减少政府财政支出的压力，政府决策并没有真正意义上激励流动人口永久落户的动力。这也是当地政府不愿意进行户籍制度改革、我国户籍制度改革未能获得实质性进展的主要原因。

2.公共产品的供给制度降低了农民进城的心理预期

城市公共产品的供给仍然满足不了人口激增的需求，为城市人口提供同等待遇的公共产品和公共服务，成为新型城镇化发展所面临的越来越重要的问题。目前我国城镇人口已经远远超出了城市户籍人口。2013年，我国非农户籍人口占全国总人口的比例仅为27.6%，这意味着城市人口中还有占全国总人口26.1%的农村户籍人口未能享受到城市提供的各种公共服务。我国城镇已经吸纳了超过1.7亿的农村富余劳动力，按照2020年城镇化率将达到60%、户籍城镇化率达45%的城镇化目标，城镇常住人口需由7.3亿增至8.5億，我国未来6年仍有1.5亿以上的农村剩余劳动力需要转移进城镇，最近3年每年要向城镇转移6-700万人口。我国人口城镇化水平如果提高1个百分点，大约有l千万人从农村转移到城镇，到2020年将有1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，成为我国公共政策服务的新增人口。此外，公共产品的供给在不同等级城市间存在着差异，流动人口倾向于选择进入公共产品和公共服务供给优良的大中城市，导致这些城市人口规模会激增，各种优质资源更加集中于此；小城市由于在这方面的供给处于相对劣势地位，而无法吸引到更多的人口和产业，城市发展落后。

3.资源环境供给约束和粗放型城市增长管理模式提高了城镇化的空间拥挤成本

从城市人口规模来看，我国已经有了全世界最大规模的城市人口，北京、上海在1950年代时，城区人口密度仅1.5万-2.0万人/km²，而到21世纪城区人口密度超过2.6万人/km²，甚至一些老城区已经超过4万人的密度。大城市人口的过度集中，导致大城市在人口聚集和空间拥挤的外部效应相较中小城市来说更为严重。如果我国城市化水平达到了发达国家的城市化水平，那么将有近十亿人口生活在城市。城市经济快速发展必然对资源产生大量需求，我国资源环境的供给约束恐怕难以维持如此巨大规模城市人口的需求。

当企业和人口过度聚集在城镇时，空间拥挤效应发生作用，城市土地价格不断上涨，但粗放的城市增长管理模式造成了土地资源供给短缺，土地的使用效率却非常低，人地矛盾十分尖锐。过去30年，人口翻了一番，城市建设用地却增长了4倍。2000-2010年，建成区用地效率越来越低，从人均100平米到现在人均126平米，即每万平方公里人口从8000多下降到7000多，理想的城镇人口规模是1万人/平方公里，粗放的土地利用模式难以满足城市快速发展对土地的需求。行政区划体制的不完善和土地出让制度，使地方政府依赖行政区划的调整来扩大城市建设用地规模，忽视对土地使用效率的提高，影响了未来建设用地的供给量。

二、加快新型城镇化进程的基本对策

1.推動促进城镇化发展的体制改革和制度创新

首先，要回归户籍登记制度的基本职能，不断完善城市功能，实现城市常住人口的市民化。新型城镇化的重点任务是人口城镇化，要把农业转移人口和有能力在城镇稳定就业居住的常住人口转化为市民。城乡人口所持的户籍差别不应再是改革的关键，户籍制度改革在取消农业户口和非农业户口的城乡户籍二元制度基础上，回归户籍原本的人口登记和管理的基本职能，建立城乡统一的户口登记制度，实现公民权益的平等和一致。

其次，深化土地流转制度改革，提高城市土地集约利用程度，保护耕地和农民土地产权。要使农民真正转换为城市居民，需要令其彻底脱离与宅基地的关系，将农民在农村的土地、农房转变为他们自己的财产。如果他们在农村拥有的土地和农房即使长期荒废也不放弃，那么，农民的双重身份和城市的用地规模不断增长的矛盾会日益突出，最终出现城市土地短缺或农业用地随城市人口增加而减少的困境。因此，在健全进城农民住房制度的同时，需要建立宅基地有偿退出和流转制度，必须使土地流转更便利，实现农村人口减少与宅基地减少相对应的机制。

第三，改革公共财政制度，实现基本公共服务均等化。基本公共服务均等化可以激励农村剩余劳动力向城市转移。城镇化提升的关键在于进城农民是否能与市民同等享用公共服务，这就需要彻底消除附着在户籍制度上的差别化的公共产品和公共服务的供给。在财力不足的情况下，要真正取消农业与非农户口界限，在就业、教育、卫生等公共服务和社会保障方面打破城乡二元壁垒。完善公共财政制度，重新调整中央和地方的财权事权划分，改革转移支付制度，保障地方政府提供基本公共服务的财力。构建政府、企业、个人共同分担的成本分摊机制，明确中央和地方政府的责任，适当提高中央政府在外部效应较强的义务教育和保障性住房等基本公共服务支出中的责任，地方政府在城镇化过程中获得的大量土地出让收益，应该用来为新市民提供公共服务。建立财政转移支付与吸纳农民工落户数量挂钩的机制，富裕地区的城市吸引的外来人口相较其他区域的城市会更多，转移支付制度中必须考虑对富裕地区外来人口公共服务的财政转移支付，否则这些富裕地区政府不会考虑供给这些外来人口所需公共服务，公共服务均等化供给的资金问题在富裕地区的城市就难以得到解决。

2.改善“半城市化”城市常住人口的社会保障

户籍制度改革仅从根本上解决了劳动力自由流动不受户籍限制的问题，推进以人为核心的新型城镇化，实现农业转移人口及其他流动人口在城镇落户并真正平等地享受市民福利待遇才是新型城镇化发展的真正目标。事实上，进城农民真正关注的是离开土地进城后能否在教育、医疗、养老、住房方面得到一定的保障，能否平等地享受社会资源。因此，在淡化社会保障与城乡户籍相关联的同时，需要改善和提高养老保险、医疗保障以及义务教育等多方面基本公共服务和社会保障的供给，政府要在城镇社会保障、随迁子女义务教育、保障性住房等方面增加财政投入，坚定这些人口留在城市的决心。推进城镇养老、医疗以及就业等社会保障全部覆盖城镇常住人口。改善农民进城务工的就业与创业环境，从工资支付、培训教育等方面，保护进城农民的现实利益和长远生计，为失业农民工提供适当的社会保障。考虑到城市的财政负担能力和土地为农民提供了一定的保障，建立基本社会保障与居住年限相挂钩的机制，逐步提高农民工极其家属享有城镇基本公共服务水平。

3.提高城市资源利用效率和建立改善城市生态环境补偿机制

将城镇化发展需要与城镇空间资源有效利用紧密结合，推行“精明增长”、“紧凑城市”的城市增长建设方式，提高城市空间利用效率，在有限的城市空间上形成较高密度的就业中心，促进城市空间利用的紧凑型发展。尽可能使城市总体的战略布局、土地开发与基础设施的投资建设在时空布局上相互协调，实现空间资源的综合管治，实现资源利用效益的最大化。

以城市综合承载能力为支撑，落实差别化的区域城镇发展政策，建立生态环境补偿机制，强化生态环境保护制度，完善资源税，利用财政金融手段，鼓励产业结构调整，治理污染。减小因城市经济、社会的发展对生态和环境所造成的危害。合理安排中央对地方政府的财政转移支付，提高资金利用效率，并通过转移支付对具有显著生态外部性的城市进行财政补贴，增强城市经济、基础设施、公共服务、资源环境对人口的承载能力，使我国新型城镇化走上“高密度、高效率、节约型”的可持续发展道路。