环境公益诉讼诉前程序研究

麻宝宝，张 峰

(山东师范大学 法学院，山东 济南 250358)

从《检察机关提起公益诉讼试点方案》到《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，检察机关提起公益诉讼制度不断发展与完善。2017年6月，全国人民代表大会常务委员会通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，明确了检察机关在公益诉讼案件中的起诉主体资格。与此同时，与检察机关提起公益诉讼制度相配套的诉前程序规定也确立下来，在《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下称《实施办法》)中明确规定检察机关在提起公益诉讼前应先履行相关诉前程序。其中，检察机关提起民事公益诉讼必须满足该案件已经经过督促程序或支持起诉程序后仍没有主体起诉的条件，检察机关提起行政公益诉讼必须满足该案件已经经过督促程序后行政机关仍未依法履行职责。作为公益诉讼制度的重要组成，环境公益诉讼制度在不断充实与完善。

一、诉前程序的适用现状

在分析检察机关提起公益诉讼适用现状之前，有必要分析诉前程序的概念。本文将环境公益诉讼划分为两类进行讨论，即环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼，虽从两类展开，但有同为检察机关提起环境公益诉讼制度服务的异曲同工之妙。

(一)诉前程序的概念

在环境行政公益诉讼案件中，检察机关针对行政机关在环境公益案件中的可能违法行为进行审查，经审查作出三种处理决定。首先，检察机关经审查认为行政机关行为并无不作为或违法作为的情形，作出终结审查的决定；其次，经审查认为行政机关若存在行政不作为或违法作为的情形，须先经督促程序，即检察机关应就行政机关违法行为提出检察建议，督促其改正或为行政行为；最后，经督促程序，在行政机关违法状态仍持续存在情况下，检察机关才可向法院提起环境行政公益诉讼。在上述情形中，以检察建议为形式的督促程序就是环境行政公益诉讼诉前程序。

在环境民事公益诉讼案件中，检察机关发现民事主体存在损害公益的环境侵权行为，并不能直接提起诉讼，而是对享有优先起诉权资格的主体，通过督促程序或支持起诉程序来参与到公益诉讼中来，也就是我们讲的环境民事公益诉讼诉前程序。因此，检察机关提起环境民事公益诉讼受到诉前程序的严格限制，它被禁止逾越诉前程序这道屏障直接起诉，在起诉顺位安排上并未享有与适格主体同等的起诉顺位；同时，检察机关的原告资格在诉前程序适用之前担当了“预备军”角色，并非真正诉讼法意义上的原告资格，既不能作为直接起诉原告，也不能作为案件受理后的共同原告，仅在适格主体怠于行使权利而使公共环境权益处于一种被搁置、侵害的状态下才将其原告资格状态唤醒，属于必要的诉权补位。检察机关在环境民事公益诉讼中的诉前程序设置，是对适格主体起诉权的一种保障，它保障了适格主体的优先起诉资格。可以说，适格主体的起诉地位在环境民事公益诉讼案件中并未被取代，而是被进一步支持与保障。

(二)诉前程序试点情况回顾

诉前程序自适用之初就表现出强大的生命力。从最高人民检察院统计数据来看，截至2017年6月，试点地区检察机关共办理公益案件9053件，行政公益诉讼占比89.47%，诉前程序案件7903件，提起诉讼1150件，有75%的案件经由诉前程序解决，这说明大部分案件在进入审判程序之前被消化。在行政公益案件中，诉前程序案件7676件，除未到一个月回复期的984件外，行政机关纠正违法或履行职责5162件，占77.14%，表明诉前程序在解决行政纠纷案件中的强大生命力；民事公益案件中，诉前程序案件227件，相关社会组织依法提起诉讼35件，检察机关支持起诉28件，这类案件体现了诉前程序在解决纠纷上的高效执行力度。在上述民事、行政公益诉讼案件中，涉及环境领域的案件高达6527件，占到所有提起公益诉讼案件总数的68.1%。在环境与资源保护领域，诉前程序在试点阶段也反应出强大的程序功能，作为检察机关诉权的一种限制，在防止滥诉机制设置方面功效突出。随着诉前程序的进一步推进，检察机关提起环境公益诉讼的程序功能必会日益凸显[1]32-34。

二、环境公益诉讼诉前程序功能

就诉前程序的法律性质而言，理论界有不同观点，有学者认为诉前程序是检察机关以非诉方式行使监督职能，有学者认为诉前程序是一项程序性措施，是提起公益诉讼的前置程序，还有学者认为诉前程序是检察机关监督职能与行政机关自我纠错职责相结合的复合模式。本人认为上述观点各有合理之处，但实质上并无冲突，只是从职能定位、程序阶段等不同视角分析诉前程序的功能。

(一)权力制约功能——督促行政机关依法履行权力

诉前程序可间接督促行政机关履行环境保护职能。在环境民事公益案件中，政府机关或环保社会组织在提起环境公益诉讼之前，容易遭受诸如取证难、起诉成本高等困扰，尤其是在对环境侵权行为进行调查取证过程中所需的鉴定费用，使得实践中被法院受理的环境公益案件寥寥可数。检察机关督促或支持享有优先起诉资格的主体提起环境公益诉讼，须提前展开对环境侵权行为的取证，这为有权主体特别是环保组织起诉提供了便利，有利于提高起诉的积极性。虽然一定程度上可能导致被法院受理以及判决胜诉的案件数量上升，但环境纠纷案件的上升同时反映了一个地区的行政机关职权行使不当。

自十八大以来，在“绿水青山就是金山银山”的绿色发展思想指导下，传统的以经济发展水平为政府绩效考核标准的格局被打破，衡量一个政府或官员的标准不仅包括地区经济发展情况，更将区域生态环境好坏作为重要考核标准，环境公益案件数量的高低已影响到该地区政府或官员的政效考核。过去基于经济发展考量，政府对国家税收贡献大的高污染企业往往采取比较暧昧的态度，随着生态文明建设不断推进，政府必须转变过去为追求发展GDP而牺牲环境的发展思路，在政府职能发挥环节更应强调“善治”，更加重视对环境指标的关注，切实履行环境保护职能。

在环境行政公益诉讼案件中，诉前程序的设置有助于行政机关依法进行善治。在实践中，环境破坏主体以牺牲环境为代价所得利益往往高于环境损害的赔偿价款。具体来讲，如果在生产环节加入环保设施建设，昂贵的生产成本会极大程度降低生产利润。在此情况下，某些生产经营主体在“利润衡量”下置环境保护于不顾，从而扩大了环境损害的侵害面。地方政府在地方保护主义、部门保护主义思想诱使下，行政不作为或不依法作为现象普遍。政府管理如果缺乏约束，必定会对社会利益或个人利益造成侵害，尽管政府接受个人、其他组织等社会监督，但社会监督毕竟带有软性监督的弊端，而诉前督促程序的设置，通过督促行政机关依法履行环境保护职责，并采用如果不履职将会提起诉讼这种强制手段，恰恰是对行政机关履职行为的一种事后制约，也是对行政机关权力行使纰漏的补救。

(二)尊重行政机关自我纠错功能，恰当行使法律监督职能

环境行政公益诉讼诉前程序设置是对行政机关主动行使行政职权的一种尊重。不管是西方国家的“三权分立”，还是我国的人民代表大会制度，都强调对行政权的监督制约，而对于行政机关的内部控制却很少关注。受“行政自我拘束”理论思潮的影响，关于行政机关的控制手段，理论与实务界开始注意行政机关自我纠错的有效控制。诉前程序将检察机关的监督与纠错发生于行政机关自我纠错之后，这种程序设置正是对行政权自我控制功能的肯定。检察机关对于行政机关的违法行为，并没有立即提起公益诉讼，而是通过诉前程序给予行政机关权力救济的机会，行政机关通过“自我监督”“自我纠错”来填补权力行使缺陷，既是对行政机关主动行使权力的尊重，也是对“行政权”“司法权”两个国家权力的权衡[2]6。

环境公益诉讼诉前程序设置体现了检察机关法律监督职能的恰当行使。检察机关是我国的法律监督机关，当然有权监督行政机关权力行使，但监督权的行使不得逾越监督界限而妨碍行政机关能动性的发挥。诉前程序通过“先督促后起诉”的监督模式，给予行政机关自我纠错形式的内部监督，在行政机关经督促仍不纠正情形下，检察机关才可以提起公益诉讼。这种审慎原则下的检察监督模式，既有利于防止行政机关权力滥用，保护社会公众利益，同时体现了国家权力对行政权的谨慎介入，保障行政机关在自我规制的正当权力运行下高效、便捷地服务人民。

(三)最大程度地实现案件分流，追求司法效率

从试点情况来看，不管是环境行政公益诉讼，还是环境民事公益诉讼，大部分案件经由诉前程序解决，只有极小部分案件进入审判程序，诉前程序实现了最大程度的案件分流。在“成本-收益”分析方法影响下，对司法效率的追求应包含三个方面的内容：时间效率、资源效率、边际效率[3]95。

应用于环境公益案件中，所谓时间效率，即当公共环境利益处于一种被侵害状态时的最快恢复速度。行政公益案件中诉前程序可使大部分案件在进入审判程序之前结案，民事公益案件中诉前程序可使案件最快进入审判阶段，这有利于环境受损状态可在较快的时间下得到恢复，满足了当代司法上的效率追求。

关于司法资源效率的问题，现代经济学理论认为，资源处于一种有限、紧缺的状态，因此应在消耗最少的资源下实现最大程度的经济利益。在环境公益案件中，起诉主体在起诉之前要投入大量的人力、物力、财力，这些起诉成本的投入提高了对案件审判结果的预期，在没有检察机关督促或支持起诉下，这种审判预期会大打折扣。同时，诉前程序可使大部分案件被拦截在审判程序之外，间接节约了案件进入审判阶段所需花费的司法资源，因此，诉前程序是节约司法成本的一项重要举措。

司法边际效率是指成本投入与利益输出两者之间并没有呈现线性曲线关系，相应的高成本投入并未能带来高利益输出，特别是在环境公益案件中，更应科学关注司法的边际成本与边际利益，设计最优的设计方案。在诉前程序环节，检察机关在提出检察建议之前应对司法边际成本与司法边际利益做一个总体客观评估，以期获得最佳司法边际效率。

不管是环境民事公益诉讼，还是行政公益诉讼，诉前程序的设置体现了一定的制度功能。在环境民事公益诉讼中，检察机关作为督促主体或支持机关，既是对相关机关或环保组织诉权的一种保障，体现检察机关首先保障优先起诉主体权利行使的谦抑性，也是检察机关监督职能行使的一个具化措施，是检察机关督促起诉、支持起诉的制度化体现。在环境行政公益诉讼中，检察机关作为督促机关，既保障行政机关在存在滥用权力行为时的自我纠错功能，同时也是检察机关监督国家行政权合法、合理行使的职能要求所在。

三、检察机关在当前环境公益诉讼诉前程序案件中的难点

(一)检察机关职能定位问题

2016年12月，全国人大常委会作出开展国家监察委员会体制改革试点工作的决定，2017年3月，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，明确指出由监察委员会负责调查公职人员职务违法与职务犯罪事项，体现了国家对反腐倡廉工作的极大决心。与此同时，检察机关也面临职权调整问题，将职务违法与职务犯罪案件的自侦权整合到监察委员会，检察机关的职能更加明确，在担当“法律监督者”重任的同时承担了“公益诉讼起诉人”的重要角色。然而检察机关职权调整后也面临一些挑战，在职权调整之前，检察机关因享有职务犯罪案件自侦权而可对其它主体带来强制威慑力，这种潜在强制力潜移默化给予行政机关、个人一种主动配合检察机关工作的威慑力。检察机关职权调整后，在缺乏诸如“罚款”等强制性措施的情况下，检察机关履职行为可能会遭受阻力。

特别是环境行政公益案件，在职能调整之前，行政机关如果在环境保护领域存在不作为或违法作为的情形，机关负责人基于可能被追究职务犯罪等风险担忧而会选择在检察机关提起检察建议后主动改正违法行政行为或及时作为，案件在督促程序这道门槛前就被拦截在审判程序之外，极大程度地实现司法资源的优化配置。检察机关职能调整后，使检察机关陷入一种缺乏执行力威慑的被动处境，检察机关实践操作难度加大。同时，环境公益案件本身证据调查难度大，检察机关职权调整后调查核实权缺乏充分的保障，尤其是检察机关发现线索的权力来源——自侦权被抽离后，线索发现环节更加困难，在举证责任承担方面显得力不从心[4]149。职权调整对检察机关来说既是挑战，也是机遇，检察机关应积极抓住机遇，勇于担当公诉职能的大任。

(二)检察机关适用诉前程序的主动性问题

检察机关在提起诉讼之前须先履行诉前程序，这项对起诉条件的限制也潜移默化地给检察机关带来影响。当下环境公益案件案情复杂，时间跨度大，专业性要求高，且取证困难，公证、鉴定费用等成本高，胜诉预期可能性不乐观，在检察机关职业认知自觉性较低的情况下，通常在不愿意增加额外负担的心理暗示下，检察机关在履行督促程序前可能存在基于“必须提起诉讼”该项诉讼担当考量而在是否选择督促程序面前犹豫不决。试点阶段，可能基于制度实施初级阶段而表现出极大的制度热情，随着公益诉讼制度的不断推入，检察机关在此类案件业务量上的要求，存在制度热情被消磨的风险而在提起诉讼面前更加谨慎。

从试点情况来看，检察机关发动的环境行政公益诉讼占大数，民事公益诉讼比例偏低，印证了检察机关在司法实践中有选择地对环境行政公益诉讼的青睐。相较于环境民事公益诉讼，行政公益诉讼有更大的诉讼便利，面向的对象是权力制约下的高素质机关，在履职自觉性、自我恢复上有其特殊的职业要求，加上行政机关特有的执行力，对于环境损害行为，有权直面侵权一方，可以及时、高效解决环境损害纠纷，比起检察机关亲自出马应对更加现实，因此，在案件纠纷解决上更容易。通过检察机关适用督促程序来建议行政机关依法履职，督促行政机关及时应对环境损害行为，对保护环境公益来讲具有直接意义。但是，诉前程序的谨慎行使不得使诉讼类型严重失衡，对环境民事公益诉讼的支持与督促也应该进一步强化。

目前，检察机关提起环境民事公益诉讼大部分归结于辖区内适格主体处于缺位状态。环保组织起诉并无辖区范围限制，检察机关就本辖区范围内的环境公益案件，督促或支持起诉的范围可跨越本区域而向外围寻求救济，外围符合条件的社会组织也可自告奋勇请求检察机关支持，这种互选机制下的特殊“选择权”，往往使检察机关在行使诉前程序前有较大的选择自由，并且经过选择这层“筛选网”，可大大保证起诉的信心与责任使命。

由此来讲，检察机关在民事领域行使诉前程序不应局限于辖区内，在具体司法实践中可探索设计一套诉前程序行使的路线图，保证诉前程序行使过程有章可循，有督促或支持对象可用。

目前，环境公益诉讼原告资格范围仍较狭窄，符合起诉资格的环保组织数量较少，随着法律的进一步放宽，诉前程序的行使将会更加便利。在司法改革大视野下，伴随着省以下检察机关人财物统一管理、司法人员分类管理以及司法责任制等重大改革背景下，检察机关将会给予诉前程序更大的适用热情。

四、环境公益诉讼诉前程序完善

(一)细化诉前程序相关规定

从《检察机关提起公益诉讼试点方案》到《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，诉前程序的设置对环境公益案件的高效解决意义重大。作为提起诉讼的前置程序，对于环境民事公益案件，通过督促或支持社会组织起诉，降低了环保组织起诉的现实阻力；对于环境行政公益案件，既是检察机关谦抑、审慎地行使检察监督职能的手段，也是对行政机关“自我纠错”功能的一种肯定，是检察机关“冷静期”与行政机关“纠错期”相融合的制度创造。这项兼具程序价值与实践功能的诉前程序在试点阶段就体现出生机活力，但也在实践中存在具体操作性问题，须进一步细化相关规定，以切实保障诉前程序在司法实践中的可操作性。

1.合理认定行政机关依法履职问题，促进诉前程序与诉讼程序有效衔接

根据《实施办法》，检察机关对行政机关不依法履职行为提出检察建议后，行政机关在一个月内未依法纠正或履职的，检察机关应依法提起公益诉讼。在实践中，行政机关的依法履职情况认定就成为实践操作比较困难的一项。比如，在生态资源环境保护领域，以行政机关不作为案件居多，在提起检察建议之前，必然涉及行政机关是否作为的认定问题，对检察机关而言，检察机关本身对行政机关是否作为的认定缺乏经验式的专业判断标准，而诉前程序本身对作为标准的认定尚不明确，各种因素叠加给检察机关认定行政机关是否作为增加了难度。

《实施办法》规定了检察机关提起诉讼的条件，以行政机关经督促后一个月内未依法履职或未纠正违法行为为依据，尽管条文规定的较为贴切，但在实际的司法运行过程中遭遇了瓶颈，行政机关各类特殊行为的认定就成为实践中的一个难点。比如，行政机关被要求在接到检察建议后一个月内作出书面回复，假如行政机关实际在一个月内纠正了违法行为或积极依法作为，这种情况下是否认定行政机关已依法履行督促程序相关要求？再比如，行政机关在一个月内作出行政回复，但实际并未存在有实质意义上的作为，此种行为该当如何认定？或者说，行政机关及时作出书面回复，但由于被纠正行为的特殊性，一个月内无法切实落实措施，导致行政机关在积极作为的情况下仍导致被侵害的权利处于待救济状态。这些涉及行政机关是否依法作为的行为应当具体加以规定，可在司法解释中予以细化，并在司法实践中为增强此类案件的直观性与可操作性，可与案例指导制度相结合，以“以案释法”方式，既达到公众普法的目的，也为检察机关认定行政机关履职问题提供参考。

2.延长环境行政公益案件行政机关履职通知期限

在《实施办法》中，环境公益诉讼的回复通知期限均为一个月。在民事公益诉讼中，有关机关和组织在经督促或支持起诉后一个月内依法办理提起诉讼相关事项，与行政公益诉讼相比，提起民事公益诉讼较为简单，对于满足起诉条件的案件来讲，有较低的证据支持标准，且环境领域的案件原告承担环境损害事实和损害结果的证明义务，无需证明两者之间存在因果关系，原告一般可在一个月内依法办理提起诉讼相关事项。而在环境行政公益诉讼中，检察机关的督促内容涉及行政机关在一个月内的依法履职或纠正相关行为，既涵盖行政机关的履职期限，又包括检察机关认定行政机关是否依法履职的期限，两类机关均存在履职期限紧迫问题，若对行政机关履职期限规定过于紧张，即使体现了效率追求，使受损害的权利状态及时恢复，但也可能导致权力行使不充分下的权利保护不充分。

美国环境公民诉讼制度，在保证公民、环保团体充分的环境诉权前提下，规定了防止公民滥诉的诉前60日通知义务，给予被诉主体充足的纠正期限，而我国的环境行政公益诉讼诉前程序，恰好涉及被督促主体的自我纠错行为，可借鉴美国的前置审查起诉模式延长被诉主体履职通知期限[5]50。

(二)依法提起诉讼，理清举证责任分配

诉讼是正义的最后一道防线，在使用其他救济手段仍不能使受损害状态恢复下应提起诉讼，用司法刚性救济来恢复权利秩序。对于环境民事公益案件，检察机关在无适格主体或适格主体不起诉的情况下，以“公益诉讼起诉人”角色起诉；对于环境行政公益案件，在行政机关经督促程序仍未履行检察建议的情况下，以“公益诉讼起诉人”角色起诉。在诉讼环节，举证责任分配就成为这一环节要解决的问题。

环境民事公益诉讼中，检察机关虽然以国家机关身份起诉，但民事双方平等的法律地位并未打破，检察机关仍应承担在环境公益案件中所应承担的证明责任；环境行政公益诉讼实质上是“公益诉讼+行政诉讼”的诉讼结构，打破了传统“民告官”的行政诉讼格局，在这种“官告官”诉讼模式下的举证责任分配应如何设置也成为理论界讨论的重要话题。传统行政诉讼法基于原告的弱势地位考量，由被告承担行政行为合法的证明标准，原告仅需就部分事实及程序性事项承担举证责任，而在环境公益诉讼中，检察机关以原告身份出现，相应的举证责任划分是否应作出调整，答案是否定的。环境行政公益诉讼并未冲破行政诉讼的藩篱，根据“行政案卷排他性原则”，行政机关在作出行为时遵循“先取证，后裁决”，即在作出行政行为后已掌握了相关行为依据，由行政机关举证可避免检察机关再次取证的重复取证行为，节约司法资源。当然，举证责任倒置并非否定检察机关的取证行为，法律赋予了检察机关在环境公益案件中的调查核实权，可有效提高环境公益案件的胜诉期待性。

当然，诉前程序的合理构建需要多方面协调机制的建立。比如，环境行政公益案件中，建立检察机关与行政机关的有效协调沟通机制，确保诉前程序的有效适用；同时，作为一项公共利益的救济途径，必须加入社会公众的力量。目前大部分环境公益案件的线索来源是由社会公众所提供，因此，在接受群众线索举报、及时回应案件处理情况等方面应建立一套规范的处理措施，保证案件的及时、切实处理，不断激发公众参与环境公益诉讼的热情。

诉前程序的设置使得环境公益案件进入“两步走”阶段，即“诉前程序+公益诉讼”双规模式。诉前程序不仅充分尊重有关机关、环保组织的起诉顺位，同时，也是检察机关监督职能与行政机关自我纠错职能的有效结合。检察机关提起环境公益诉讼中诉前程序的设置具有优越的程序功能，尽管诉前程序在适用初期仍存在一些问题，但我们相信随着法律、司法解释的进一步细化，诉前程序在解决环境纠纷、保护公共生态环境权益的功能将会更加突出。

[参 考 文 献]

[1]胡卫列，迟晓燕.从试点情况看行政公益诉讼诉前程序[J].国家检察官学院学报，2017，(2).

[2]崔卓兰.行政自制理论的再探讨[J].当代法学，2014，(1).

[3]姚莉.司法效率:理论分析与制度构建[J].法商研究，2006，(3).

[4]刘加良.检察院提起民事公益诉讼诉前程序研究[J].政治与法律，2017，(5).

[5]沈开举，邢昕.检察机关提起行政公益诉讼诉前程序实证研究[J].行政法学研究，2017，(5).