村级干部法治思维养成与提升研究

李 萍，崔文华

(中共淄博市委党校 政法教研部，山东 淄博 255033)

能够以法治的眼光看待问题、以法治的方式定纷止争，是对各级领导干部治国理政提出的新要求，特别对与农村群众联系最直接、工作在最基层的村级干部而言，提高法治思维能力更为必要与迫切。相对于城市，农村地理区域广、整体法治化水平薄弱，是基层法治能力提升的关键领域。村级干部作为党在农村地区开展工作的组织者与执行者，其法治思维能力的高低直接关系到农村的法治化程度、关系着农村治理法治化能否有序推进。在全面推进依法治国的今天，是否善于运用法治思维与法治方式推动农村改革与发展，将是今后一个时期村级干部必须具备的首要素养。

一、村级干部法治思维养成的重要意义

全面推进依法治国，工作重点在基层。村级干部直接面对群众、与群众打交道，他们的行为涉及村民方方面面的利益，只有运用法治思维和法治方式思考、处理问题，才能有利于问题的解决，才能维护农村的发展和稳定。

(一)村级干部自身修养的需要

党的十八大报告指出：“法治是治国理政的基本方式。”这就要求村级干部必须养成善于运用法治思维解决问题的良好法治习惯。经过近四十年的法治化进程，我国农民的法治意识已经有了很大提高，遇到问题寻找法律依据、咨询法律专家、依法维护自身合法权益的情况越来越普遍。实践中，如果村级干部不依法说事、办事，农民群众难以接受，也不利于问题的真正解决。强权命令、长官意志等简单粗暴的老方法越来越不能适应当前形势发展的需要，农民群众法治意识的增强倒逼村级干部必须提高运用法治思维和法治方式的能力。对于村级干部尤其是年龄较大的村级干部，要让其掌握太多的法律知识，从而成为法律专家，既没有必要，也不现实。因此，村级干部在实际工作中首先要转换思维习惯，不断加强法治思维习惯的养成，树立法治思维，善于咨询法律顾问，遇到问题想到用法律解决。

(二)农民合法权益得以保障的需要

将我国法治建设的目标落实到最基层，就必须体现农民的利益、反映农民的愿望、造福农民、增进农民福祉，把充分维护农民群众的合法权益贯穿到依法治国的全过程。村级干部与农民群众联系最密切，他们的思维方式和行为方式直接影响着农民的利益。“有什么法治思维，就会产生什么样的结局，一个对法治内涵和要素不甚了解的政府官员，不可能有什么法治思维，更不可能推进社会的健康有序发展”[1]44。因此，提升村级干部运用法治思维与法治方式的能力是维护农民群众权益的需要。

(三)化解农村矛盾的迫切需要

法律通过明确主体的权利与义务来调整社会关系，化解矛盾纠纷。当前我国正处于社会转型期，各种风险挑战之多前所未有。农村各类社会矛盾错综复杂，类型多样，涉及领域由过去单一的民事纠纷发展为经济纠纷、行政纠纷、轻微的刑事案件并存的矛盾纠纷体系。实践中那种通过“搞定”“摆平”等非法律途径缓和矛盾、解决纠纷的做法不利于问题的真正解决。这样的做法可能会带来一时的稳定，但也有可能引发更大的不稳定。而法治是解决各类社会矛盾的最好的方式，只有依靠法治才能真正有利于问题的解决，才能真正实现农村社会的和谐稳定。

二、村级干部法治思维养成的现状

经过多年的普法教育，村级干部对法治的重视程度不断增强，依法办事的能力逐渐提升，村级法治环境有所改善，但也存在一些欠缺之处。

(一)法治意识有待增强

目前村级干部法治意识不强的表现有多种：有的不把法律放在眼里，不敬畏法律，直接违反法律的规定；有的以法律不好用、不符合实际为由，把法律放在一边；有的把法治建设喊在嘴上、贴在墙上，搞形式主义、口号化，落实不到位现象时有发生。现实中普遍存在的情况是：在做出某一决策、实施某一行为时，有些村级干部首先想到的是是否符合“上级政府或领导的意图”。在进行村级管理、处理村级事务中发现政府制定的政策与现行宪法与法律相抵触时，部分村级干部认同“由领导或上级决定”，部分村级干部认同或部分认同“执行政策”。这在一定程度上反映了村级干部法治思维的实际状况，人治思维的影响不容小觑。

(二)法治方式运用能力有待提高

现实中多数村级干部能坚持依法办事，但仍存在不依法办事的情形。当前我国改革已进入攻坚期和深水区，各类矛盾纠纷凸显，农村的矛盾纠纷也越来越多，且错综复杂。针对矛盾纠纷不断涌现的严峻形势，中央适时提出了“稳定是第一责任”的要求。这就要求村级干部必须深入挖掘矛盾纠纷的根源，明确争议双方的权利和义务，依法依规解决问题。但现实中一些村级干部对待矛盾纠纷只是简单地做做说服教育工作，没有找到矛盾的真正原因，认为只要不出问题，上访人员不继续上访就行了，没有从根本上解决问题。

三、制约村级干部法治思维养成的原因

(一)传统社会人治思想制约村级干部内心的法治认同感

在中国两千多年的封建社会中，法律始终是儒家伦理规范的附属品，重人治，轻法治。“中华文化一开始就由于古代中国人对人的崇拜胜过对神的崇拜而导致皇帝专权的强化，在这种文化下，法律移植是作为维护王权和秩序的工具而出现，不可能内化为人们心中的信仰和思维的惯性”[2]91。“德主刑辅”的儒家思想的长期影响，在中国社会形成了法律长期处于从属于权力的地位，“权大于法”“情大于法”的思维定势也因此形成。信访不信法、信权不信法的现象还时有发生，使人们遇到矛盾纠纷时不是运用法律手段解决纠纷，而是首先想到找关系，寻求权力的帮助，这种人治思想还一定程度地存在，而且对法治中国建设的进程仍然有较大影响，也影响着村级干部的法治认同感。

(二)实践中运用法治方式使工作成本增加的现实制约

一个国家的法治状况与水平直接影响个人法治思维的形成。虽然中国近四十年法治化的成就是非常突出的，但仍存在许多问题。中国特色社会主义法律体系形成以后，无法可依的问题基本解决，但没有完全解决。例如存在了多年的小产权房问题、城市居民到农村买房问题等，一直没有相关法律出台，导致实践中无法可依。同时部分过时的法律不能得到及时修改或废除，法律的稳定性和可预期性不高。法律冲突问题也比较突出，特别是长期以来，部门主导立法导致各立各法，同样情形却得不到同样对待，也导致执法时无所适从，直接影响了法律的权威与尊严，导致纠纷当事人无法预知自己的行为后果，同时也增加了运用法治方式的成本。

(三)村级干部的年龄、文化层次结构制约其自身法治能力的提升

由于年轻、高学历的农村青壮年大多外出务工，目前村级干部年龄结构趋于老化，文化层次结构偏低，导致部分村级干部出现“本领恐慌”，一旦遇到因自然灾害、征地拆迁引发的突发事件，或者涉及到农村土地流转、农村借贷、农民工权益保障、农村教育等复杂问题时，部分村级干部常常束手无策，力不从心。又因为缺乏知识更新，导致其接受新生事物的能力有限，常常囿于惯性思维。“调研结果表明，村级干部的年龄要素和学历要素对其法治能力有较大影响，年龄较小、学历较高的干部法治能力普遍较强。反之，年龄较大、学历较低的干部虽工作经验丰富、化解矛盾能力强，但法治能力略显薄弱”[3]33。

(四)体制机制不健全制约村级干部运用法治方式的自觉性

从目前实践看，干部选拔任用方面还有与法治思维养成不相适应的地方。不同程度地存在重经济、重稳定、轻法治的现象，法治建设成效没有纳入政绩考核。对村级干部的政绩考核主要侧重于经济发展和农村稳定，村级干部是否依法办事、依法化解矛盾纠纷则没有纳入政绩考核指标体系。监督机制不健全、监督乏力的问题仍然比较突出，没有建立起对村级干部依法行政监督考核的平台，缺乏监督的组织形式和运用手段，没有完整的组织计划和纠偏机制，这些都直接影响着村级干部运用法治思维和法治方式能力的提升。

四、提升村级干部法治思维的对策

(一)健全法治教育培训机制，增强村级干部法治能力教育的针对性和实效性

知法是提升法治思维的前提。要知法，必须先学习。而法律具有概括性、一般性的特点，对村级干部来说，最好的学法途径应是宣传教育和培训。要建立法律知识学习教育培训长效机制，在内容设置上注重法律精神的培养，“以村级干部实际工作需要为出发点，结合农村地区经济社会发展特点，围绕村民组织法、合同法等常用法，以及征地拆迁、纠纷调解等热点难点问题，设计法治培训项目”[3]34。在培训方法上，坚持形式为内容服务，将传统的讲授式与案例式、体验式培训方式综合运用，提高培训的针对性和可操作性。不断创新学习方式，充分发挥新媒体形象、生动、快捷的特点，利用微博、微信、微视频、手机报、电子杂志等进行法制宣传，使村级干部能够更经常、更形象、更直观地了解法律知识，提高法律素养。同时加强对学习情况的考核，将考核结果作为干部考评的重要内容，最终达到增强教育培训实效性的目的。

(二)高度重视村级干部法治方式的运用，养成依法办事的习惯

提升村级干部运用法治思维与法治方式能力的关键是坚持运用法治方式，提高依法办事能力。法律的权威必须在现实中树立和检验，当初商鞅变法时，之所以在南门立木而不是只进行口头宣传，就是以实际行动向人们展示法必行、行必果。行动是最好的老师，喊破嗓子不如甩开膀子，让人知法、信法、守法的最好办法是以实际行动依法办事,让法律自己说话。“国家必须遵守它所制定的法律，只要该法律未被废除。国家可以修改或取消某项法律；但只要该法律存在，国家限制行为、行政行为和司法行为都必须在该法律法定范围之内，而正是因为这一点，国家才是法治国家”[4]29。村级干部也要坚持依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。各级政府要高度重视村级干部法治方式的运用，并通过典型带动持续推广，使村级干部在办事情、解决纠纷时，首先问一问这是否合法，是否有法律依据，真正养成善于在实践中运用法律思维和方法思考、分析、解决问题的习惯。

(三)健全考核评价机制，引导村级干部坚持依法办事

健全选人用人的考核评价机制是提升村级干部运用法治思维与法治方式能力的正确指引。习近平总书记指出：“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”[5]6我们过去任用干部主要是根据经济发展情况、维稳情况，在这种情况下法治不受重视，因为它不是政绩考核体制中的重要一环。特别是一些经济指标、社会稳定指标的设置本身没有坚持依法、科学、民主的原则，造成村级干部在经济社会治理中无所适从，也直接影响工作效果。所以，这个政绩考核评价体系必须变，要重视对法治建设政绩的考核，重视提拔使用法治意识强、政绩突出的优秀村级干部。每年由上级党委对村级干部学法、守法、用法的情况进行全面考评，真正将法治思维与法治方式的养成与运用和村级干部的任职挂上钩。通过这样的制度指引，促使村级干部不断深化对法律重要性的认识，把自觉学法、尊法、守法、用法融入日常工作和生活之中，时时处处用法律制度规范自己的言行，使法治思维内化为道德修养、外化为行为准则，坚持依法办事，切实提高法治养成。

(四)健全权力运行制约和监督机制，促使村级干部坚持依法办事

完善监督机制是提升村级干部运用法治思维与法治方式能力的有力保障。“权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民”[6]6。对此，习近平总书记指出：“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”[7]6要坚持有错必纠、有责必问。对那些有令不行、有禁不止、违法乱纪、损害农民利益的行为，要依法严格追究相关村干部的责任，督促村级干部依法行使权力。因此，要完善监督机制，使各个监督主体和监督系统相互支持、相互补充，防止村级干部违法用权，树立法治思维，养成依法办事的习惯。

[参 考 文 献]

[1]姜明安.政府官员应具备法治思维理论学习[J].理论学习，2012，(5).

[2]李淑英.以法律思维为主的总体性思维方式：一种方式的检讨与期待[J].求索，2006，(10).

[3]赵海全.我国村级干部法治能力现状及提升对策——基于对北京市某区下辖行政村的调研分析[J].红旗文稿，2016，(8).

[4]莱昂·狄冀.宪法学教程[M].王文利，译.沈阳：辽海出版社、春风文艺出版社，1999.

[5]习近平.加快建设社会主义法治国家[J].求是，2015，(1).

[6]张伯里.领导干部在推进依法治国中的重要责任[J].中国领导科学，2015，(4).

[7]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[EB/OL].(2012-12-04)[2017-07-21].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c_113907206.htm.