新形势下关于开发建设项目水土保持监测工作的思考

汪 倩，许文盛

(长江水利委员会 长江科学院，湖北 武汉 430010)

党的十八大以来，“既要金山银山，又要绿水青山”成为推动生态文明建设的重要指导方针。2018年全国“两会”通过的宪法修正案又将建设“美丽中国”和生态文明写入宪法，生态文明的主张成为国家意志的体现，绿色发展理念更加深入人心。水土保持监测是进行开发建设项目水土流失治理的基础，对于绿色发展起着重要的推动作用。

开发建设项目对自然及生态的破坏，导致我国土壤恶化的速度远超其改善的速度[1]。水土流失正严重制约着我国经济社会的快速发展[2]。因此，水土保持监测工作的有效开展对我国严峻的水土流失形式来说意义重大。根据水利部2013年发布的《第一次全国水利普查水土保持情况公报》，截至2012年12月31日，全国水土流失面积达294.91万km2，因开发建设项目带来的水土流失也不容小觑[3]。通过对开发建设项目的扰动土地面积、水土流失的情况实施动态监测及对防治效果进行及时有效的评估，能够及时预防水土流失的发生，将开发建设项目产生的水土流失控制在最低范围。通过对开发建设项目的水土流失情况进行有效监测，及时掌握生产建设过程中的水土流失情况，对项目区水土生态的有效保护和及时恢复具有双重意义[4]。然而，由于对开发建设项目水土保持监测工作理论研究不足，开发建设项目现场条件限制监测方法无法全面实施，开发建设项目水土保持监测工作的效果受到较大影响。为了顺应新时代生态文明建设对环境保护的要求，有必要积极深入探讨生产建设项目水土保持监测工作中的不足，以促进水土资源的可持续发展。

1 开发建设项目水土保持监测体系的建立

我国于1991年颁布了《中华人民共和国水土保持法》，明确了水土保持监测工作的地位和作用，使我国水土保持监测工作进入了崭新的快速发展阶段并取得了一些成效。但随着我国改革开放的发展和现代化进程的加快，由人为活动引起的开发建设项目不可避免地在一定范围内扰动地表，产生弃土弃渣，破坏地表植被及水土保持设施，致使水土流失愈演愈烈。

1987年，向立等依据陕西省的开发建设项目水土流失情况，首次将人为造成的开发建设项目水土流失划分成9种类型[5]；1998年，为了对开发建设项目水土流失情况进行监管和治理，国务院发布了《建设项目环境保护管理条例》，规定开发建设项目必须有水行政部门审查批复的水土保持方案；同年，水利部发布了《开发建设项目水土保持方案技术规范》(SL 204—98)，针对开发建设项目明确划分出8种分类，自此，开发建设项目水土流失监测开始逐渐划分出不同的监测类型。该技术规范也将开发建设项目的水土流失防治责任范围划分为项目建设区和直接影响区，并一直沿用至今。同时也首次规定将监测时段设置为基本建设期和生产运行期，为生产建设项目水土保持监测时段的划分奠定了基础；2002年颁布的《水土保持监测技术规程》(SL 277—2002)针对不同类型的开发建设项目提出了水土保持监测的重点监测部位，同时规定将开发建设项目水土保持监测时段划分成施工期和生产运行期；2006年，赵永军等在中国水土流失与生态安全综合科学考察的基础上，经过系统研究分析，将开发建设项目的公路工程、铁路工程、管道工程、渠道堤防工程和输变电工程统称为线性工程，将电力工程、井采矿工程、露采矿工程、水利水电工程、城镇建设工程、农林开发工程和冶金化工工程统称为点式工程[6]。自此确定了开发建设项目的水土保持监测类型。同年，水利部发布了《关于印发〈开发建设项目水土保持监测设计与实施计划编制提纲(试行)〉的函》(水保监〔2006〕16号)，将监测时段细化为施工准备期、施工期和林草恢复期三个阶段，并一直沿用至今[7]。

开发建设项目水土保持监测方法受水土保持监测理论研究的制约，发展十分缓慢。2002年，水利部《水土保持监测技术规程》(SL 277—2002)明确指出开发建设项目监测应主要采用定位观测和实地调查方法，也可同时采用遥感监测方法。2009年，水利部《关于规范生产建设项目水土保持监测工作的意见》(水保〔2009〕187号)进一步细化生产建设项目水土保持监测方法的应用方式，提出对扰动土地面积、弃土(渣)量、水土保持措施实施情况等以实地量测为主，对于线路较长、取弃土量较大的线性大型建设项目，可以结合卫星遥感和航空遥感等手段调查扰动地表面积和水土保持措施实施情况。2015年，《生产建设项目水土保持监测技术规程(试行)》进一步加大了对遥感监测的应用，规定生产建设项目中的点状项目在水土流失防治责任范围大于100 hm2的情况下、在线状项目山区(丘陵区)长度大于5 km、平原区长度大于20 km的情况下应增加遥感监测方法。

经过30年的不断发展完善，我国的开发建设项目逐渐形成了一套包括监测类型、监测时段、监测频次、监测方法等在内的适应我国国情的行之有效的水土保持监测体系。

2 开发建设项目水土保持监测存在的问题

目前，我国水土保持监测工作仍处在初步发展阶段，与国家水土保持生态建设蓬勃发展的新形势和建设生态文明、绿色中国的和谐社会目标，仍存在着较大差距。由于十八大之前社会对开发建设项目水土保持的概念模糊不清，开发建设项目水土保持监测工作在实际开展中混乱无序问题突出，直接导致水土保持监测单位进场监测普遍滞后，有些建设单位建设完成后才知道需要水土保持监测，导致水土保持监测工作没有起到应有的保护水土生态的作用，同时也不能够及时提出整改意见，造成部分水土流失，给我国的生态建设和社会经济发展造成了双重损失。造成这种困境的原因主要有以下三个方面：

2.1 参建单位配合不足

我国对开发建设项目的水土保持监测起步较晚，一些参建单位对水土保持监测的重要意义领悟不够，水土保持监测意识和法制观念淡薄，片面追求经济效益而不惜破坏生态环境，部分区域出现了边治理边破坏的现象，水土流失范围呈加速发展趋势[8]。部分建设单位因为对水土保持法律法规不了解，未能在项目开工前委托水土保持监测机构进场监测监督，直到项目完工才委托监测单位开展监测，导致监测单位无法对整个开发建设过程进行有效监测，更不能及时控制项目区产生的水土流失。监测工作需要施工单位及时配合协助，并对定位监测点进行保护。但实际监测工作中，施工单位由于建设需要，往往对水土保持监测定位监测点破坏较多，导致水土流失监测数据的中断。有些建设单位为了省钱，未对施工现场的开挖区、弃土弃渣区等进行水土保持临时措施布设，给水土保持监测工作带来很多不必要的麻烦，同时客观上也对水土流失的加剧起到了促进作用。

参建单位对水土保持监测工作的认识不足，从侧面也反映了社会对水土保持利国利民的概念仍旧模糊。一方面可能是政府部门对水土保持的宣传力度不够，另一方面也可能是建设单位重利益而轻生态。

2.2 监测单位工作混乱

(1)监测理论研究滞后，监测技术标准不健全。水土流失的过程非常复杂，而开发建设项目导致的水土流失原因更是千差万别。我国水土保持监测实践和理论研究都起步较晚，要为全国微观、宏观的网络化监测提供有力支持还需要长期的努力和大量的工作。近年随着地球信息技术和计算机技术的发展，监测工具和监测手段的改善和进步具备了诸多有利条件，但监测的基础性研究，包括土壤侵蚀与水土保持领域的相关理论研究缺乏，限制了监测方法的发展。尤其是监测定量化方面的困难，很大程度上源于土壤侵蚀和水土流失应用研究的局限。发展我国自己的侵蚀监测预报模型(包括区域监测模型)，是监测领域最为急迫的需要之一[9]。水土保持监测工作很难将科研成果运用在现场工作中，难以以点带面发挥出作用。现行的《水土保持监测技术规程》(SL 277—2002)虽然起到了一定作用，但对水土保持监测仍需要不断探索，如何论证水土保持监测设计与实施计划，如何收集、认证水土保持监测数据，这些都需要在工作实践中进一步细化和健全，以形成全国统一的水土保持监测标准质量体系[10]。

(2)监测点受现场施工破坏大，数据具有随机性，监测时效短。开发建设项目水土保持监测工作方法是定位监测和地面监测的有机结合，但是在生产建设过程中，施工单位的施工进度较快，对某一区域布设的长期监测点会受到现场施工的破坏，观测到的数据不具有连续性，不能及时准确地反映生产建设活动下该区域的水土流失情况。同时由于开发建设项目区内的土地类型复杂，监测点的布设具有随机性，无法以点带面反映出整个建设区域的水土流失状况。

(3)监测技术手段较为落后。目前水土保持监测仍然是以常规的监测手段为主，利用的设备仪器仍是标尺、测距仪等普通的工具，现场监测至少需要两名以上的监测员进行配合监测，技术手段相对落后。现在虽然有无人机、三维激光扫描仪等新技术，但是由于仪器成本较高，后期数据处理需要专业人员进行，对水土保持监测人员的专业要求更高，所以实用性很差。

(4)监测人员专业水平不一。水土保持监测行业是一个低准入的行业，对监测人员的文化程度、专业素质要求偏低，监测水平也参差不齐。以前，从业人员只要取得水土保持监测上岗证即可开展工作。但是很多非专业从业人员对水土保持监测的现实意义和工作方法并未深刻理解，现场工作中草草巡视，不能及时发现并解决现场出现的水土流失问题[11]。同时，水土保持监测工作是根据水土保持方案报告书进行的现场监测，如果方案编制水平不足，设计内容不够具体，缺乏可操作性，那么也会对现场监测造成很大的困扰[12]。

2.3 政府部门未健全水土保持监测工作体系

开发建设项目水土保持监测工作长期以来存在的问题，主要是政府部门未及时科学地规范和细化水土保持监测工作体系，导致监测工作一直处于比较尴尬的境地，如对监测方法如何对数据进行科学收集、处理，如何选取不同性质的开发建设项目的水土保持监测点，在何种条件下和多大范围内应该布设一个沉沙池等问题均无明文规定。政府部门不加强引导、未统一工作体系和规范，水土保持行业就不能规范市场监督，就无法拿出行之有效的令社会信服的规范让开发建设项目水土保持监测工作得到社会重视。

3 对水土保持监测工作未来发展的思考

2017年9月，国务院第46号文《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》取消了各级水行政主管部门实施的开发建设项目水土保持设施验收审批行政许可事项，转为生产建设单位自行验收。2017年底，水利部印发《水利部关于加强事中事后监管 规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》(水保〔2017〕365号)，全面停止开发建设项目水土保持设施验收评审。文中规定各级水行政主管部门要切实履行法定职责，加强事中事后的监督检查，依法查处违法违规行为，并将监督检查发现、查处的水土保持违法违规信息纳入全国水利建设市场信用信息平台，并报送国家统一的信用信息平台，记入诚信档案，实行联合惩戒。这对开发建设项目水土保持监测工作提出了更高的要求，新形势下开发建设项目水土保持监测工作必须紧跟生态文明建设的步伐，各参建单位、政府部门需转变思路，将绿色发展和生态文明建设放在首位，相互配合，为美丽中国建设添砖加瓦。

(1)建设单位要及时学习水土保持相关法律法规，摒弃重利益轻生态的观念，积极配合水土保持监测单位对项目水土流失情况进行监测和整改。项目开工前应邀请水土保持监测单位进场勘查，认真学习水利部办公厅关于印发《水利部流域机构生产建设项目水土保持监督检查办法(试行)》的通知(办水保〔2015〕132号)，落实“三同时”制度，形成良好的水土保持监测工作环境。实际工作中须成立水土保持专项管理组织机构，配置专职人员负责工程的水土保持管理；定期组织水土保持宣传、培训，提高施工人员的水土保持和规范文明施工意识；针对施工中存在的乱倒乱弃等违背水土保持方案初衷的行为，督促相关责任方进行整改。建设单位积极配合水土保持监测工作，为实现绿色发展提供必要保障。

(2)施工单位与监测单位联系紧密，现场情况由施工单位主导，因此施工单位与水土保持监测单位的相互配合十分重要。新形势下施工方需要转变建设思路，把施工生产与生态环境保护相互结合，紧密配合水土保持监测工作，做好水土流失防治，同时完成生产建设任务。施工单位要成立项目部，组建水土保持管理机构，建立健全水保管理体系，制定各项水保管理制度，配备专职管理人员；按照相关法律法规、合同文件中的水土保持要求等编制水土保持实施方案及计划，明确水土保持工作内容；配合提供现场水土保持施工相关过程资料；配合监测、监理单位完成现场监测、巡查、检查工作，对发现的问题积极进行整改，并及时提交整改资料；发现水土流失事件时应及时向建设单位、监理单位、监测单位报告，并采取有效可行的处理措施，做好事故调查的配合工作。

(3)水土保持监测单位要根据水利部《生产建设项目水土保持监测技术规程(试行)》和批复的水土保持方案报告书编写水土保持监测实施方案，并及时报送当地水行政主管部门。在监测理论研究上，有条件的政府部门、企业、机构的监测部门应及时组织监测人员对现场工作得出的经验进行总结，深化水土保持监测的理论研究，及时健全水土保持监测技术标准；在监测方法和监测技术手段上，要根据不同的监测部位、监测时段、监测内容选择不同的监测方法，灵活运用常规技术手段与新技术手段从中分析筛选最接近实际的观测值，以期达到理想的监测结果。对定位监测点进行多次监测，尽量提取连续性监测数据，必要时与建设单位、施工单位沟通，规划出专门的水土保持监测试验区，延长观测时间，提高监测的精确度和代表性；在监测人员的选拔上，主要以水土保持相关专业为主，提高行业的专业性，对监测人员进行水土保持监测培训后上岗并定期考核，提升水土保持监测工作人员的水平和社会认可度，才能随着时代潮流不断前进。进入生态文明新时代，开发建设项目水土保持监测工作逐渐受到各方重视，这对水土保持监测工作的有序开展起到了很大的促进作用。

(4)水土保持方案编制单位要不断提高水土保持方案的可操作性。很多项目的水土保持方案评审在初步设计前完成，造成水保方案中的设计内容不够具体，缺乏可操作性。方案编制单位需要结合现场情况对水土保持后期监测工作进行指导，同时满足施工阶段要求[13]。

(5)政府部门要加大对水土保持法的宣传，加大水土保持监督执法的控制范围和覆盖面，逐步使水土流失防治和水土保持监测成为监测单位和社会各界的自觉行为，避免由于人为扰动对生态环境造成的破坏。在加强生态文明建设的新形势下，各地政府部门也逐渐加大了对开发建设项目水土流失的监督和处罚力度，但同时要加快开发建设项目水土保持监测工作体系建设，及时规范水土保持监测工作，促进水土保持监测工作持续健康发展。

4 结 语

长期以来，我国的开发建设项目水土保持监测工作存在着自身发展不足和法规不健全不完善等诸多问题。在建设生态文明的新形势下，加强水土保持是推进生态文明建设的必然要求，水土保持监测是水土保持工作的重要基础，对开发建设项目水土保持监测工作开展深入研究已经成为水土保持行业迫切需要探索解决的大问题。水土保持监测工作需要在新时代下积极转变发展思路，改变混乱无序的现状，找准监测工作的正确方向，更好地服务于社会。只有加强政府部门与水土保持监测单位的密切配合，完善政策，健全制度，加强监管与执法，通过监测树立水土保持社会管理的权威，落实最严格的生态环境保护制度，才能从国家层面保障水土保持监测工作的正常进行。另外，更需要开发建设项目各参建单位的积极响应和配合，同时监测单位也要不断提高专业技术能力，与建设单位、施工单位、方案编制单位进行有效沟通，才能保证水土保持监测工作的顺利开展。