我国自贸区纠纷解决机制的建构与制度创新*

王俊峰， 张晓彤(大连民族大学 文法学院， 辽宁 大连 116600)

在全面深化改革、扩大开放和推动东北地区等老工业基地振兴的背景下，为实现中国(辽宁)自由贸易试验区(以下简称“辽宁自贸区”)总体方案中“形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系，营造法治化、国际化、便利化的营商环境”的目标要求，在探索市场取向体制机制改革的过程中，为解决辽宁作为老工业基地在法治环境方面的体制性、结构性等深层次矛盾，借鉴上海自贸区的经验[1]，将辽宁自贸区纠纷解决机制的建构作为法律制度框架的关键节点，认为目前需要考虑国内法与国际法衔接以及与其他国内自贸区纠纷解决机制的协调和竞争两个层面的问题，这也为我国自贸区纠纷解决机制的建构与制度创新提供了思路。

一、国内法与国际法的衔接

1. 统一立法的必要性背景

在经济贸易全球化的今天，几乎每个国家均划定了一个或更多的特别管辖区域，其所适用的法律规则区别于该国其他地区，在该区域内东道国提供低税收、一站式服务、放松管制或其他类型的区域便利措施[2]。世界银行根据区域规模从小到大、经营方式由简到繁列举了3种类型的贸易特别管辖区：自由贸易区(free trade zone)、出口加工区(export processing zone)与综合出口加工自由港(hybrid EPZ freeport)。

前两个类别规模相近但功能不同，前者以提供免税进口货物的仓储功能为主，后者侧重发挥进口货物的再加工作用；第三类为特定完整城区适用与其他区域不同的制度管理模式。在这种类别划分中，美国对外贸易区(foreign trade zone)目前介于自由贸易区和出口加工区之间[3]，中国辽宁等11个自由贸易试验区因肩负推动法治改革的使命则介于后两种之间，根据总体方案安排在现有法律框架内将经济社会管理权限下放给试验区进行探索性的先行先试，建立和优化相关政府管理制度、综合管理体制。这一方面说明中国自由贸易试验区与美国对外贸易区在本质上存在广泛的相通之处，另一方面也反映出两国在自贸区设立初衷方面的差别：我国作为后发型法治国家，在中美BIT谈判的背景下亟须推动法治规范环境的建设，进而实现国内法与国际法的衔接。借鉴美国在涉对外贸易区立法、涉自由贸易案件管辖权以及替代性纠纷解决(alternative dispute re-solution，ADR)机制等方面的成熟经验，对完善我国自贸区纠纷解决机制具有启示性意义。

美国在1937年创设对外贸易区之前的1934年，就已由其国会通过并实施了《对外贸易区法案》(ForeignTradeZonesAct)，意在凭借创设若干再出口和加工中心的方式推动美国参与全球贸易的进程。然而，美国经过15年仅仅依申请设立了6个对外贸易区，这种申请不积极的局面促使国会于1950年修改对外贸易区法案，突破过去对在区内使用进口原料来从事产品生产活动的限制。不过这并未使得形势有多少改观，直至财政部于1980年和1982年通过的第80～87号决定的施行降低了附加于区内制成品的进口附加税并免收若干附加于进口原料的费用，显著提升了对外贸易区的优惠条件，才真正实现了对外贸易区数量由1980年54个通用区和9个二级区到1993年188个通用区和246个二级区的爆炸性增长[4]。美国对外贸易区的发展历程折射出不同历史阶段差异化的经济开放程度和法律政策，也反映出对外贸易区发展进度与法律政策开放程度之间的正相关性。

美国对外贸易区设立和发展历程的启示在于：其一，只有通过法律形式不断推动经济政策的开放，才能持久地保持自贸区发展的经济活力。与改革开放初期的特区政策相比，近期国务院围绕自贸区出台的若干法律政策都在事先得到了人大常委会的授权，体现了与美国相一致的依法治国发展方向。其二，尽管我国目前的法治发展水平和社会成熟度无法像美国那样在自贸区设立前先行统一立法，但前期设立的4个自贸区都分别以颁行管理办法和条例的方式明确日常管理制度框架是十分可取的，待自贸区制度创新经验积累到一定程度时，再抓住时机着手进行纠纷解决机制等方面的自贸区法律制定工作，而在立法明确之前中国各自贸区应当分别积极探索设立与国际贸易规则相衔接的纠纷解决机制，包括司法诉讼纠纷解决机制和非诉讼纠纷解决机制，其核心分别是涉自贸区案件的管辖权问题以及ADR机制的完善问题。

2. 诉讼管辖安排的经验

在处理法院管辖问题时，各国法院大都以地域管辖和层级管辖为基本框架，根据特殊情况融入专属管辖，如我国北上广地区处理知识产权纠纷的知识产权法院、美国处理向州政府要求损害赔偿案件的索赔法院(court of claims)等。针对涉对外贸易区案件的审理，美国起初的处理方式是将其作为普通案件纳入地域管辖的案件范围，并未作为特殊案件进行管辖安排。在这方面，我国近年来成立的若干自贸区法庭和法院主要参考行政地域进行管辖安排的做法与之相近。

当国际贸易开始进入上升通道，美国作为世界头号经济强国对国际贸易问题越发关注，于1980年通过《海关法院法案》(CustomsCourtAct)，将海关法院(customs court)更名为国际贸易法庭(court of international trade)，并将涉对外贸易区案件纳入国际贸易法庭的专属管辖范围，成立了美国唯一一家由其宪法第三条指定的全国性法庭——国际贸易法庭[5]，其全部9名大法官均由总统提名并经参议院审议通过，并由美国联邦最高法院首席大法官指定或临时任命到美国任意一家联邦巡回上诉法院(court of appeals for the federal circuit)或地方法院(federal district court)履行审理职责[6]。可见，为公平解决日渐增多的涉对外贸易区纠纷，并自上而下地实现司法的统一性与连贯性，美国设立了专门的国际贸易法庭，足见其对涉对外贸易区案件处理的重视。

事实上，我国过去在创新司法解决知识产权纠纷方面曾有由中央到地方各级法院进行专属管辖的先例。鉴于涉外贸易案件受理数量有限等因素，这种逐级设立专门法庭的形式暂时不适合我国目前处理国际贸易纠纷的实际情况，但当涉外贸易纠纷随着此轮改革开放增加到一定程度时，借鉴国外经验，建议设立国际贸易法庭对相关案件实施专属管辖。

3. 借鉴ADR机制的必要性及途径

ADR机制源于美国并在其对外贸易案件处理中倍受推崇，一些国际经贸协议中也已经开始将调解作为必经程序[7]，各国公司处理投资等经贸纠纷开始倾向于选择调解等ADR机制。其原因一方面在于避免法院等国家司法机关因掺杂政治考量而作出倾向性裁决，如美国和加拿大共同设立的跨国联合审查专家组机制；另一方面，在审理过程的效率方面，专家组平均用一年半完成审理，而国际贸易法庭平均需要两年半至三年才可完成，这还不包括可能上诉所耗时间。ADR机制与司法审理过程无本质差别，均由专家(法官)以事实和法律为据作出公平合理的裁决，其区别在于机构运作上的差异：前者的裁决机构是由一个5人组成的专家组，后者则由两级司法体系构成，即由初审的独任国际贸易法庭法官和二审的3名联邦巡回上诉法院法官组成合议庭[8]。

这就意味着ADR机制在具备相对高效率的优势下，能否避免来自东道国的政治因素影响并顶住相应的压力作出公平裁决，从根本上取决于其裁决机构组成人员的性格素质和案件审理水平。可以说，这是制约我国ADR机制完善和发展的根本因素。

二、辽宁与其他自贸区的协调与竞争

在纠纷解决机制建构及其相关法律制度创新方面，辽宁与其他自贸区在同一法律体系框架内需要在最高人民法院的指导下在纠纷解决机制特别是司法诉讼方面相互协调，而在营造公平透明的区域性经贸法治环境方面则更多地表现为竞争关系。

(一) 与其他自贸区的协调

1. 诉讼适用集中管辖原则

辽宁自贸区内案件管辖安排需要与前期设立的自贸区相协调，目前有两种以行政辖区为基础的集中管辖安排方式：除了广东自贸区南沙片区设立自贸区法院外，其他3个自贸区下辖片区成立的均为所属基层法院的自贸区法庭，两者差异在于前者作为较大片区占广州市南沙区的土地面积和GDP比例较高。参照上述标准，建议辽宁自贸区中的大连片区、沈阳片区和营口片区根据自贸区范围所属行政区成立基层法院下的专门法庭，分别为大连市开发区人民法院自贸区法庭、沈阳市浑南区人民法院自贸区法庭和营口市西市区人民法院自贸区法庭。相应地，大连市、沈阳市和营口市中级人民法院分别成立自贸区专项合议庭，同时可以参考上海市一中院的经验成立跨庭应对和研究小组，对涉自贸区案件的审理进行统一协调和跟踪研究。

此外，借鉴美国法实践经验，从审判专业化和司法统一性角度出发，为解决区内注册区外经营所导致的管辖权冲突[9]、自贸区划与行政区划冲突[10]以及区外较区内法院涉外贸易纠纷案件审理水平低等问题，待涉外贸易纠纷案件受理数量积累到一定程度时，有必要将国内自贸区各片区基层法院现有自贸区法庭更名为国际贸易法庭，分别设立在其所属中院内，对涉外经贸纠纷案件实施专属管辖，并共同由最高人民法院国际贸易专项合议庭进行统一指导和监督。这种制度创新具有较强的可行性和必要性。

2. 复制推广其他自贸区经验

在诉讼管辖协调安排问题解决之后，辽宁自贸区内各自贸区法庭所需面对的是纠纷解决过程中的法律适用需要与其他自贸区相协调：一方面，体现在需要尽快汲取和复制先成立自贸区的立法以及相关专门法庭在相关审判过程中的经验，包括由辽宁省人民政府模仿上海市相关经验制定的《中国(辽宁)自由贸易试验区管理试行办法》和《中国(辽宁)自由贸易试验区条例》等；大连片区法院可以充分利用与上海对口合作的契机，复制推广上海市浦东新区法院在涉自贸区案件审理中的先进经验和做法。另一方面，体现在法律适用过程中，应当以同一法律体系为前提与其他自贸区相互协调、共同探索，注意处理好《民法总则》《对外贸易法》等效力等级较高的法律与《中国(辽宁)自由贸易试验区总体方案》等政策性文件之间的关系。对政策与法律在适用过程中相冲突的情况，既要注意在法治统一精神下使自贸区政策规定与上位法律相协调，又要在先行先试的改革创新思路引领下注意对自贸区政策进行探索性创新适用；对自贸区内外民商事法律关系中的平等主体，辽宁自贸区各级法院应统一适用《合同法》等民事法律，避免在与其他自贸区进行竞争时扭曲适用政策，对区内主体搞超国民待遇的特殊化对待，这样才能符合法律的平等适用精神。

(二) 与其他自贸区的竞争

在吸引外商在华投资过程中，辽宁自贸区与其他自贸区存在着竞争关系。特别是与广东、上海等沿海发达地区相比引资效果差距较大的背景下，有学者分析指出：相对于基础设施等宏观环境的影响，以法律政策服务为主的微观环境在东北地区投资环境中的影响日渐显著[11]。其中，充分创新辽宁自贸区纠纷解决机制在提升经贸法治环境中的作用至为关键。

1. 地方司法与立法良性互动

在自贸区法律适用上，目前统一立法主要有《对外贸易法》《外资企业法》等5部法律，国务院及各部委出台规章以上级别的行政法规和规章150余部，这还未包括辽宁自贸区各级政府将来出台的地方性法规和规章。可见，辽宁自贸区纠纷解决机制适用的法律体系尚处于亟待完善阶段，这就涉及地方司法与完善立法之间的良性同步互动乃至规范供给的框架建构[12]问题。

这方面可资参考的是美国特拉华州在稳定与灵活之间平衡的经验和教训。凭借《特拉华州普通公司法》(DelawareGeneralCorporationLaw)为法官们提供的“造法”空间，利用透明性和灵活性等判例法优势避免来自政治的不当影响，给在特拉华州注册的公司带来不少利益，并极大地增强了特拉华州调整其公司法以抵御商界风云变幻的能力[13]。然而近年来，司法的钟摆偏离了中心，过分地荡向了法律灵活这一侧，法官自由裁量空间的极度膨胀是其典型的表现[14]。历史表明，铸就特拉华州在经济发展上辉煌成就的原因，根本上在于特拉华州在成文法的确定性与法律适用的灵活性之间恰到好处地找到了平衡点，可以说判例法国家在这一点具有传统上的制度优势。不过，特拉华州公司法过分倚重精英法官的司法裁量来统筹经济政策的走向，使得地方经济政策在一定程度上处于变动不居的状态，危及公司法适用的稳定性和确定性，最终反而对地区发展带来负面影响。

上述立法和司法史给辽宁自贸区的启示在于：一方面，建议尽快围绕自贸区管理办法和条例形成统一立法，无异议的法院判决还可以为辽宁省地方立法提供司法实践经验支持，特别是对涉及经济发展关键环节重大问题的内容措施，应当尽快由司法经验上升为地方性立法，推动自贸区涉负面清单等法律适用纠纷得到有效解决[15]，并促进与国际投资贸易通行规则相衔接的辽宁自贸区制度创新体系的形成。另一方面，建议允许相关案件主审法官为弥补特殊时期法律与政策之间在规范衔接上的缺位，“遵循市场经济的一般规律，强化商法审判思维，特别尊重商人的意思自治与商事行为的规律”[16]，参照国际贸易通行公约和惯例进行审理和判决，以保证涉自贸区案件的司法审判质量，并鼓励其争取所审理案件被最高人民法院纳入指导性案例之列，为辽宁自贸区营造透明、廉洁、高效的司法环境，以增强其投资吸引力。

2. 推动发展多元化纠纷解决机制

与诉讼纠纷解决机制相比，相对积极地介入纠纷和平衡双方地位的[17]ADR机制在国际贸易纠纷解决中渐成主流，其包括和解、调解、仲裁等多种纠纷解决途径[18]。反观我国，在国际贸易纠纷解决方面与美国等发达国家相比仍有较大差距。对此，党中央和最高人民法院分别以决定和发布意见的形式，强调完善多元化纠纷解决机制的重要性，其因此成为将来辽宁自贸区与其他自贸区进行法治环境建设的重要依据。首先，尽管近期负面清单政策允许境外机构直接开展法律业务的可能性较小，但允许其成立驻辽代表机构，为辽宁省各级政府或社团法人完善ADR机制以及发展仲裁和调解服务提供政策咨询服务，甚至允许上述代表机构以提供国际通行规则适用业务咨询的方式辅助解决区内经贸纠纷，进而为辽宁自贸区在国内自贸区法治环境竞争中脱颖而出赢得先机。其次，在辽宁与其他自贸区的人才竞争关系方面，如果不采取强有力的人才培养和引进措施，期待辽宁自贸区自发形成有效解决纠纷的ADR机制可能性不大。只有持续吸引国内外优秀法律和经贸人才进入非诉讼纠纷解决领域，才能逐步推动辽宁自贸区ADR机制的创新、发展和成熟，这一点在一些对自由、效率以及专业化要求较高的领域(譬如金融纠纷的解决)尤为显著[19]。围绕专业纠纷解决问题，甚至可以在监督机制保障的背景下，进一步倚重专业机构发挥积极作用[20]。此外，在仲裁方面，仲裁解决机制基于其制度特点与自贸区纠纷相契合[21]，强化仲裁纠纷解决机制势在必行[22]。辽宁自贸区在复制和推广上海、广东等沿海发达地区仲裁规则制定[23]以及仲裁机构设立之经验的同时，还可以考虑直接利用自贸区内的特殊政策引入境外仲裁等法律服务代表机构，与省仲裁协会展开合作。

三、结 语

建构辽宁自贸区纠纷解决机制并实现相关制度创新，在全面深化改革、扩大开放、推动东北振兴的背景下，对形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系，营造法治化、国际化、便利化的营商环境具有重要的社会意义。就辽宁自贸区纠纷解决机制而言，应从以下几个方面进行探索：首先，在制度创新方面，建议在初步原则性立法框架中明确建构多元化纠纷解决机制的基本立场，具体规范待未来结合纠纷解决实践逐步完善。其次，在机制的初步建构方面，诉讼仍将作为核心的纠纷解决方法。复制其他自贸区的成功经验，应当由经验丰富的优秀法官组成专门法庭，以集中管辖的方式对涉自贸区案件进行审理，并借鉴美国法的实践经验，未来逐步过渡到由国际贸易法院对相关案件实施专属管辖。最后，应积极与ADR以及ISDS等国际经贸多元化纠纷解决机制接轨，以缓解未来司法机关审判工作的压力，同时强化非诉讼纠纷解决人员的专业技能和职业素养[24]，着力提升ADR纠纷解决机制在辽宁自贸区纠纷解决中的地位并重视其作用的发挥。

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