特朗普减税举措对中国税改之影响探析

李东松

(中国社会科学院 研究生院，北京 102488)

为加快经济复苏，世界主要经济体新一轮税制改革已悄然拉开序幕。美国特朗普政府计划实施大幅减税政策，英、法等发达国家业已致力于减税立法，印度的减税方案已公布于世，中国正在进行的供给侧结构性改革也已将“营改增”政策付诸实践。各国减税之举措意欲通过降低个税税率提高消费者可支配收入，刺激需求；通过降低企业所得税率，扩大其盈利空间，释放生产端的供给潜力，为经济的持续增长制造引擎。而横向相比，中国的减税举措力度不大，且尚未列入立法程序，但政府的债务规模已达到较高水准，基建、社保以及国防等项目支出仍呈递增状态，尤其是占财政收入比重巨大的房地产行业已进入历史性拐点。鉴于美国特朗普政府税改可能对中国带来的消极影响，中国有必要在税制建设、结构等方面采取措施，作出相应调整，应对挑战。

一、特朗普减税方案

特朗普之税制改革旨在减税，主要内容涵盖以下几个方面：一是个人所得税，包括个税税率的调整和最低起征额的规定，取消或五年内逐渐取消净投资所得税；二是企业所得税，包括企业所得税率和美国企业留存海外的资金应纳税率的调整；三是惩罚性关税等。美国财政收入主要源于税收，其中所得税占比最高，个人与企业所得税两项合计占总税收的75%～80%。鉴于美国税制之框架结构，特朗普减税的重点在所得税；而相比企业所得税，个人所得税在所得税中占据主要位置(特朗普税率方案变化如图1所示)。

(一)个人所得税

特朗普对个人所得税起征额作了大幅调整，譬如将已婚人士合并申报标准扣除额提高一倍，即由原来之12700美元增加至25400美元；有子女以及附属成员之家庭适用相应的税收优惠政策；简化了纳税规则，例如取消重在使富人受益之税收优惠政策以及消除个人所得税的某些税收抵扣。标准扣除与儿童的税收抵免从1000美元大幅度增加至1600美元，这样的方案更倾向于对中产阶级减负。美国国会众议院议长保罗·瑞恩(Paul Ryan)也宣称，该税制改革方案能够为一个普通的四口之家每年减轻约1182美元的税收负担。众议院共和党的税改方案坚持维系退休储蓄账户税收制度不予变更，但规定了州与地方财产税之扣除额封顶于10000美元，同时将按揭贷款利息支出扣除之贷款限额由100万美元降低至50万美元。

图1 特朗普上台前后美国个人所得税率比较

(二)企业所得税

特朗普税制改革关于国内企业所得税率之方案为，将现行之35%税率降低至15%；关于美国海外企业所适税率之规定为，对美国公司现留存海外之现金进行一次性课税，对其已经获得且留存海外之利润征收10%的税收，而对海外所获的其他收益按4%的税率课税，允许分十年交清。然而，2017年11月2日众议院共和党关于公司所得税税率改革方案的提议与特朗普之方案尚有不小差距，即将公司所得税税率由35%降低至20%，而对海外利润回归本土一次性课税所适用税率之规定相对具有弹性，即非流动资产按5%的税率纳税，流动资产按12%的税率纳税。12月2日美国参议院通过的税改方案将企业所得税率拟定为15%，大企业所适最高税率拟定为20%；对美国企业所汇回国之海外留存利润所适税率拟定为7%～14.5%(美国企业海外留存现金所拟税率方案差异如图2所示)。

图2 美国企业海外留存现金税率比较

(三)惩罚性关税等

特朗普的税改方案，制定惩罚性关税，取消或大幅缩小替代性最低限额税的纳税人群规模，取消或将遗产税免税额提高至1100万美元，放弃了对部分国家进口商品拟征收20%的边境调节税的豪言，对纳税人来自国外的收入不予征税。

二、特朗普税改的本质、原理及风险

(一)税改的本质和原理

特朗普税制改革旨在通过简化税制、降低税率，扩大就业，刺激增长，其途径主要是降低个人所得税率和企业所得税率，大幅下调企业所得税率，同时兑现其个人竞选承诺，提振美国制造业，振兴美国经济，实现“美国重回伟大”之目标。

特朗普大幅提升个人所得税最低起征点，合并以及降低个人所得税率，相当于在短期内直接增加居民可支配收入，使美国中产阶级家庭更加富有；取消或五年内逐渐取消净投资所得税的举措将提高中产阶级、富人的投资热情，扩大投资规模。对美国而言，消费在经济中占据绝对大的份额，其对经济增长之贡献率超过70%，而消费的增长主要取决于居民实际可支配收入及其家庭财富的增长。特朗普税改个税举措之实施将极大减轻美国居民所承担的沉重税负，增加居民税后净收入，也有利于吸纳知识精英回国创业，提高就业率，刺激消费，从需求端发力，进而促进经济增长；而简化现行之复杂税制，不仅有利于税收政策的实施，而且有助于促进公平、公正税收体系之建立。

特朗普大幅降低企业所得税率，等同于在短期内直接提高国内企业盈利水平，释放企业的创造力、竞争活力；同时吸纳海外资本回归本土、国际资本集聚其税收洼地，发展制造业，促进创业，增加就业岗位，从供给端发力，促进美国经济增长，从而抵消减税对政府财政收入的影响，降低政府债务占GDP的比重。企业所得税率降幅如此之大源于如下事实：在现行税收体制下，相较全球其它经济体内的企业，美国企业所承担35%之税负相对偏高(部分国家企业所得税率见表1)。美国众多企业将大量现金留存海外，这毋庸置疑给本国企业发展与工人就业带来极大负面影响。

简言之，特朗普企图通过减少个人及企业所得税，增加居民的消费支出，扩大企业的投资规模，从而从需求和供给两侧发力，实现美国经济之振兴。

表1 部分国家企业所得税率之比较

资料来源：WIND.

(二)税改的风险

1.金融风险

随着特朗普税制改革的出台、增加基建投资等公共服务政策的推出以及金融监管政策放宽等举措的陆续实施，特朗普税改将有违初衷，不但不利于促进美国经济增长，反而将削减美国税基，造成政府支出下降以及社会福利减损等不良后果。据《全球金融稳定报告》显示及国际货币基金组织反映，特朗普税收改革方案可能引起企业并购浪潮，引发企业资本支出骤增，诱发金融冒险行为，增大新一轮金融危机爆发概率。

2.债务风险

鉴于财政“三元悖论”原理揭示的“减税、增加公共支出和控制政府债务与赤字水平三大目标至多只能同时实现两项”的现实约束，即便更高的经济增速能够带来更高的产出，并扩大税基、增加税收，但鉴于特朗普税改力度之大，联邦政府终将不断扩大预算赤字，反过来给经济增长造成严重威胁。据美国智库“争取制定负责的联邦预算委员会”(CRFD)之估算，如果特朗普税改方案付诸实施，那么在未来10年内，美国税收减免之额度总计将达5.5万亿美元；而至2027年，联邦政府债务占GDP比例将达到111%，远远高于现在77%之比例。[1]

三、中美宏观税负、财政收入与税费之比较

关于宏观税负，中国税收占GDP比例约为18.5%，但是社保税未列其中，而财政收入中相当比例收入为非税收入，所以宏观税负实际占GDP比例远高于此值。美国税收则涵盖社保税，若减去社保税收，则余下部分占GDP比例约为19%，与中国相仿。以IMF所示特殊标准(SDDS)为据，如果剔除国有土地使用权转让之财政收入，相同口径下，中国2015年广义财政收入占GDP比例约为29.33%，稍高于美国2016年财政收入占GDP之比例26.36%；否则，中国2015年广义财政收入占GDP比例达34.3%，此宏观税负不但高于美国，也高于OECD平均宏观税负。[2]

美国财政收入以税收为主，而中国除税收外，还有相当比例的类税收入，如社保、五险及其它政府性收入，因而特朗普的税制改革应与中国的税费改革相对应。美国税收以直接税为主，个人所得税、企业所得税比重较大，而中国情况相反。中国以间接税为主的税制结构决定了税收大部分源于企业，如企业不仅要缴纳所得税、增值税、消费税等税收，还要缴纳各项费用，因而总税率远高于美国；与中国相比，美国个税税率较高，但若将居民所享社会福利考虑在内，则个税负担孰高孰低尚未可知。美国非税收入主要涉及各种收费，低且都纳入预算管理；而中国非税收入，譬如专项收入、罚没收入以及行政事业性收费等，名目繁多且增速较快、比重较大(中美税费部分指标比较见表2)。

表2 中美税费之比较

四、特朗普税改对中国的影响

(一)机遇

1.降低、减免所得税率一定程度上有利于刺激中国消费品出口美国

特朗普的税改方案，尤其个人所得税率的降低和减免，会增加美国居民的实际可支配收入，提升其现实购买力，扩大其对国内外产品的消费需求。理所当然，美国居民也会扩大对中国某些产品尤其是需求弹性小且替代性差的产品(服装、家具、机械设备等)的进口量，这将为中国下行的外贸态势注入些许活力。

2.美国基建项目的大力推进为中国企业制造契机

特朗普通过加强基础设施建设振兴实体经济的计划，预计10年内投入资金1万亿美元。中国在基建领域经验丰富，企业设计尖端、施工精良、管理水平一流，且有强大的物资保障。因而，若美国推进大型基建工程，中国毋庸置疑是其最佳助手。综上，特朗普基建计划之实施，势必加大对中国相关设备制造业原材料的需求，给中国基建产品的高端企业带来发展良机，也为进一步消化其国内过剩的原材料产能增添活力。

(二)挑战

1.边境税收调节、高额关税等举措将给中国外贸顺差带来负面冲击

2015年，中国对美贸易额约5600亿美元，居美国贸易伙伴列表之首；但中国出口商品多属劳动密集型，利润不高，难以有效化解美国关税提高带来之冲击。根据摩根斯坦利的估计，如美国对中国关税由2.8%提升至30%、45%，则中国对美国的出口将急剧下降46%、72%。因而，国会之边境税收调节计划与特朗普意欲对中国实施的高额关税毫无二致，都将严重冲击中国的对美贸易。[3]

2.特朗普减税方案的实施将促使中国资本外流

特朗普税改降低企业所得税率，扩大了企业的盈利空间，不仅对美国国内的资本产生巨大的诱惑力，拉动制造业回迁美国本土，而且将吸引巨额国际资本集聚美国，包括中国资本；与奥巴马的“制造业回归”战略定位于高端制造业的产业政策迥异，特朗普之“产业回迁”战略定位于中低端制造业，这将极大冲击中国国内的代工型行业，尤其在中国以“去杠杆、宽财政”为核心的政策背景下。

五、相关建议

尽管特朗普税改方案之实施需经多方利益博弈，但其对中国所产生之影响毋庸置疑极其严峻。综上分析，提出以下建议。

(一)充分认识全球经济一体化时代税收政策的联动性，参与业已来临的全球“减税竞争”

当今世界，国际经济竞争与合作密不可分、相互制约，经济体尤其是国际主要经济体经济政策的些许变化都会对关联经济体甚至全球经济产生极大冲击。作为头号经济体的美国，其减税方案的实施必然促使全球市场经济主体依据宏观经济政策调整预期、配置资源，其他经济体势必对其减税方案作出回应，以维护、加强其市场竞争优势。

(二)立足中美税费制度之差异，确立全局观念，综合利用比较优势配合减税政策吸引要素流入

鉴于美国税收与中国税费相对应，特朗普减税方案客观上对中国减税起到一定的促进作用。然尤为重要之处在于，与美国相比，中国“降税”与“降负”之关系纷繁冗杂。单就狭义税收负担而言，中国税收占GDP比例不到20%，与美国相比并不高；但若考虑到广义税收负担，即狭义税收之外的负担，譬如社保、政府行政性收费等，中国则接近35%，此外，还有由这些税外负担带来的寻租成本，因而中国之广义税负与美国税负不可相提并论。贾康认为，“减税”在中国绝非代表全面减轻企业负担之问题，甚至已非减轻企业负担的主要问题，因而中美之间“要素流动”的竞争绝非仅由单一的税收因素决定，更要广泛涉及各自的政治、法律等众多影响营商的因素，以及基于彼此经济发展阶段的其他“比较优势”。由此，中国应深化改革，加快政策的配套建设，提高政府运营效率、法律效率、劳动力效率、企业管理效率，从而使总成本相比美国具有“比较优势”，切实减轻企业狭义税负之外的负担。[4]

(三)针对美国计划对中国实施高额贸易关税之方案，修改现行关税，对国内出口企业现行税率作出相应调整，降低企业成本

中美两国互为最大贸易合作伙伴之一，爆发全面贸易战的概率很小，但局部贸易摩擦不可避免。面对美国之高额关税，中国要对进口美国之高新技术产品，譬如飞机、机械以及一些高端服务适当提高关税，而对汽车以及一些具有较强可替代性的中低端技术产品加大征收关税的力度，以此警示中美贸易一荣俱荣、一损俱损。对向美国出口产品的企业，譬如机械、家具、玩具以及鞋类等相关企业降低税率，削减其生产成本；鼓励并补助这些企业进行科研创新，将高新技术、文化创意融入产品生产之中，提高产品附加值，从而扩大企业的盈利空间，应对美国的高额关税。

(四)借鉴发达国家税收制度，减少政府之行政执法权力，将中国税制改革法制化，为税制改革政策实施提供法律依据

中央已定格，改革要在法制框架内推进。北大教授、中国财税法学研究会会长刘文剑指出，要借鉴美国税制，将中国税改上升至法律高度，在强调税法、财政法时同步收拢政府执法权，从而避免政府法规文件出炉的随意性。江苏理工大学财税法研究中心程金池副主任强调，目前中国之税改当着眼以下三方面：当务之急是依据国内、国际经济形势及税改趋势确定中国税改之路线；其次是制定中国税改之基本法，为中国减税等税改之推进提供法律保障；最后，税收之行政法规立法权应回归全国人大，增强税收法律制度之权威性和约束力，避免“跷跷板”游戏的上演。税制改革旨在减税，而基于增加财政收入目的出台的行政法规意在增费，致使企业减负政策之实施事倍功半。[5]

(五)尽快实施遗产税、房地产税等替代税种，扩大财政收入来源，为推进中国税改提供物质保障

房产税、遗产税的推出能够收缩房地产泡沫以及金融过度虚拟化所导致的融资成本激增，降低企业生产成本，减轻企业负担。

六、结语

特朗普税制改革对世界各国尤其中国带来很大冲击在情理之中，但其税改方案之制定一波三折，其可能带来的风险显而易见。因而，折衷的结果能否实现其“让美国重回伟大”的目标尚需关注。鉴于特朗普税改带来的机遇与挑战，中国应该冷静面对、沉着应战。经济的增长乃至振兴绝非单纯的税制改革所能实现的，中国应在综合考虑中美税制等方面差异的基础上推进税制改革的法制化建设，面对特朗普税改带来的冲击，及时对税率作出相应调整，并予以针对性回应，有条不紊地进行供给侧结构性改革，实现中华民族的伟大复兴。

[1]王宇.特朗普减税新政前景[J].中国经济报告,2017(6):106-108.

[2]交通银行金融研究中心课题组.锐意推进税制改革，重塑我国全球竞争——中美税制比较及特朗普减税方案的启示[J].科学发展，2017(6):95-100.

[3]于雯杰.特朗普减税政策的可行性及影响[J].财政科学，2017(3):136-141.

[4]贾康,欧纯智.世界减税潮背景下的中国方案[J].中国党政干部论坛，2017(6):40-42.

[5]亓坤.从“特朗普减税”到中国税改[J].新理财(政府理财)，2017(6):22-25.