制度文本分析框架及制度绩效的文本影响因素研究：基于47个大气污染治理法规政策的内容分析

◎杨立华 ◎常多粉 （.北京航空航天大学公共管理学院，北京009；2.北京大学政府管理学院，北京0087） ◎张 柳

一、导言

制度分析主要研究制度对个体或群体行为的深层影响，是社会科学研究的重要理论分析工具。目前，制度分析研究主要是把制度体系作为变量引入理论研究框架[1]，例如，研究正式制度与非正式制度在国家治理[2]、地方治理[3]、环境管理[4]等领域中的作用，制度变迁的类型[5-6]及其对社会经济发展的影响[7-8]，制度绩效的评价及高绩效制度设计的原则[9-10]等，而对制度文本的研究相对较少。

制度文本作为制度的一种重要形式[11]，是各要素为解决某一集体行动问题而博弈的结果[12]5，为人们提供了认知、协调、规范和信息等方面的基础[13]；同时经常由具有暴力优势的国家执行[14]7，对人们的行为具有很强的约束力[15]。目前，学界对制度文本的研究主要表现为以制度文本为研究对象，探讨组织发展的特点[16]、制度改革的历程[17]、学科建设的制度缺陷及原因分析[18]等问题。这些研究论证了制度文本在解决社会问题中的重要作用，为后续研究奠定了基础，但仍存在以下两点问题：一是研究领域比较狭窄，例如，对生态环境尤其是对大气污染问题的制度文本研究较少；二是研究内容缺乏理论高度，如对制度文本自身应怎样分析、制度绩效受哪些文本因素影响等问题缺乏系统深入研究。加强对上述问题的研究，有助于我们更好地理解制度在解决集体行动问题中的作用。

本研究将选择中华人民共和国成立以来47个大气污染治理法规政策进行内容分析，系统研究制度文本的分析层次及制度绩效的文本影响因素。这是因为：一方面，近年来大气污染问题已经成为影响我国公众健康和国计民生的重大环境问题。《2015年中国环境状况公报》显示，全国338个地级以上城市有265个城市空气质量超标，超标率高达78.4%[19]，解决大气污染问题迫在眉睫。另一方面，我国党和政府一直重视运用制度解决大气污染问题，例如，1973年出台了第一个国家环境保护标准《工业“三废”排放标准》，1987年颁布了《大气污染防治法》，并分别于1995年、2000年、2016年进行修订。虽然目前我国大气污染治理法规政策体系建设已经取得很大成绩，但仍需进一步完善相关制度文本。本研究既对丰富我国制度文本研究具有理论价值，也对完善我国大气污染制度和其他制度的设计具有政策价值。

二、概念界定和理论框架

（一）概念界定

制度在政治、经济、社会等不同学科有不同的含义[20]。本文采用道格拉斯·C.诺斯对制度的定义，即制度是“一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束”和“社会的博弈规则”，包括正式规则（如政治和司法宪法、经济规则和契约）、非正式约束（如人们日常生活中的行事准则、行事规范以及惯例）和二者的实施特征[14]4。制度具有制度安排、组织、制度文本等多种形式[21]，且制度绩效有高低之分。本文研究的是制度文本，且主要是中央政府出台的法规政策等正式制度文本，其制度绩效主要指大气污染的治理效果，在研究中通过各污染物的治理数值等来衡量。

大气污染是指由于人类生产、生活活动或自然过程引起某些物质进入大气中，呈现足够的浓度，达到足够的时间，使大气的正常组成成分发生变化，从而形成污染，并具有污染速度快、范围大、持续时间长的特点[22]。本文主要研究由人类生产、生活活动所产生的二氧化氮、二氧化硫、一氧化碳、臭氧、PM10和PM2.5、氮氧化物、悬浮颗粒物等形成的污染。

（二）理论框架

制度是一个复杂的系统体系[23]，目前学界按照不同的标准对制度进行不同的层次划分和研究。一些学者从静态制度体系角度对制度层次进行分析。例如，豪林沃斯根据制度的稳定性，将制度由高向低分为制度、制度安排、制度领域、组织、结果或绩效等五个层次[24]；青木昌彦等人根据制度的适用范围，将制度分为参与人各行动集（共用资源域、交易域、组织域、政治域和社会交换域）的元制度和不同行动集间的关联制度[25]；布坎南根据选择程序的标准[26]，将集体政治决策分为最高层的“宪政政治”层（一致同意）和较低层的“普通政治”层（多数同意），且宪政层次决定普通政治层次的决策规则[27]；金太军和鹿斌根据制度在走出集体行动困境的作用，将制度的功能分为规范性功能（治理工具）、策略性功能（行动环境）和政治性功能（政治认同）等三个层次[28]。

另一些学者则从动态制度执行角度对制度层次进行分析。例如，道格拉斯·C.诺斯在分析制度对经济绩效的影响及制度变迁的过程时，根据人类社会理论和交易费用理论，将制度分为宪政规则、运行规则和规范行为准则[14]22；埃莉诺·奥斯特罗姆在分析共用资源的问题时，根据规则对资源占用者行为和结果选择的影响程度，将规则自上而下分为宪法选择层（对集体选择层的规则设计）、集体选择层（有关操作选择层的规则制定）和操作选择层（直接规定资源占有者行为的规则）[29][30]62；杨立华在研究专家学者在荒漠化及其他集体行动困境问题中的作用时，将规则划分为宪政层次（组织规划设计的规则）、组织层次（关于学者组织和治理的规则）和个体行为规则（关于学者行为的规则）[31]124等。

这些研究为我们分析和理解制度提供了思路，但也存在以下两个问题：一是它们均是建立在制度给定的基础上对制度的层次和作用进行分析；二是它们均是对整个制度体系的层次划分，而不是对具体制度文本的层次划分。但笔者认为，制度并不总是给定的，且制度文本是由相互联系并具有不同功能的层次构成的复合体，具有认知（影响意义）、规范（指导行为）和规制（限制行为）等多方面的作用[32]。因此，结合已有研究[33]和对制度文本的实际观察，本文将我国制度文本内容自上而下分为三个层次，即理念规划层、基本制度层和操作实施层，并通过梳理大量文献研究资料，提出制度绩效的九大文本影响因素，见图1。

具体而言，理念规划层主要涉及制度理念、制度目标和制度范围等方面的内容，是制度文本的顶层设计[34]。一是制度理念，即制度的指导思想和基本原则等。制度理念指导制度文本内容的设计和选择[35]，其可持续性程度影响制度文本的科学性。二是制度目标，即制度所要实现的事物。制度分析强调“经济人”假设，制度文本设计的目标是实现各主体利益[9]，因此，如何实现制度目标影响各主体对制度文本的积极性[36]。三是制度范围，即制度所适用的范围，包括地域范围或行业范围等。制度适用范围的选择影响制度实施的阻力。

图1 理论框架

基本制度层主要界定治理过程中所涉及的治理主体、治理工具和治理客体等方面的内容[37]。一是治理主体，即治理行为的实施主体[38]，既包括政府机构（如中央和地方政府、相关部门等），也包括私人组织、第三部门或公民个人等其他主体[39]。治理任务的艰巨性和人的有限理性决定治理过程需要由具有不同资源的主体共同参与[40]，且各主体的性质和资源影响其参与的能力和程度[41]。二是治理工具，即治理过程中可采取或依据的政策或法律工具等[42]，如相关标准、基本政策、科学研究等。治理过程中存在交易成本，而治理工具能够界定各主体的合法权利，从而降低交易成本，提高治理效率。三是治理客体，即制度文本所要治理的对象或物质，如二氧化硫、氮氧化物等污染物。准确地识别和界定治理客体，有利于明确治理任务的难易程度，从而进行有效的资源配置。

操作实施层主要规定治理过程的行为策略、监督方式和保障措施等方面的内容[43-44]。一是行为策略，即各主体在治理过程中所采取的行为措施[45]。在治理过程中，理性的主体往往会根据他们拥有的信息、知识和偏好采取搭便车等行为，因此，行为策略能否将外部效应内在化影响着其对各主体行为的约束力。二是监督方式，即对治理过程中的各主体进行监督的方式。公共问题具有制度供给、可信承诺和相互监督等三大难题[30]49，其中相互监督影响着可信承诺的实现，且不同的监督方式对可信承诺的影响程度不同。三是保障措施，即对治理过程中违反相关规定行为的惩罚措施。治理过程中存在机会主义问题，通过由具有暴力优势的国家实施保障措施，可以提高违法成本，降低各主体行为的不确定性[46]。

需要说明的是，由于各种原因，制度文本的实际执行情况与文本规定有一定的偏差，因而会影响制度文本的实际制度绩效。由于可以粗略地假定我国制度文本的实际执行环境差异不大或基本一致，且制度执行中出现的问题也可部分地被视为是制度文本设计的不完善造成的，因此，本研究暂不考虑制度实际执行情况的影响，而直接将治理效果作为制度文本的制度绩效进行研究。

三、样本、数据与方法

（一）样本选择与数据收集

本文主要对大气污染治理制度文本进行内容分析[47]。由于大气污染治理制度体系包括宪法、基本法、单行法、环境标准、行政法规等不同形式，且不同时期的制度文本有很大差异，因此，为了保证样本选择的有效性[48]，本文对样本类型和样本时间进行控制，见表1，并最终选择47个法规政策文本作为分析对象。具体而言，样本选择主要分为两个阶段。由于行政法规在整个制度体系的数量最多，因此，在第一阶段的抽样中，我们选择了各部门颁布的38个条例、办法、通知等行政法规，其时间跨度为1953—2010年，几乎涵盖了中华人民共和国成立以来的主要时间段[49]。为了验证研究结论的外部有效性，在第二阶段的抽样中，我们将样本类型扩大到基本法、单行法等其他形式，共选择了9个样本，其时间跨度为1979—2016年。此外，为了保证样本内容分析和制度绩效衡量的真实性、全面性和准确性，我们也收集了同一样本的其他各种相关分析资料，主要包括期刊文章、网络资料、报纸新闻报道、政府文件、图书专著等，见表1。这些资料和制度文本一起形成本研究的资料来源三角形和研究者三角形，保证了研究数据的有效性和可靠性。

（二）数据分析与编码

1.制度文本的分析类目及统计内容

研究首先根据以上理论分析，将理论框架所提出的制度文本三层次作为一级分析类目，将九个文本影响因素作为二级分析类目；然后根据具体法规政策的内容确定九个二级分析类目的统计内容，见表2；最后根据二级分析类目的统计内容，对每个政策法规进行内容统计，形成47个内容记录表。

2.制度文本的内容编码

研究分别对47个政策法规内容记录表进行内容编码。内容编码是指在所选样本真实全面资料的

基础上，运用显性编码和隐性编码相结合的方法，将样本内容对样本编码标准的符合程度进行量化评级的过程[47]。为避免因作者“先入为主”等主观因素造成的误差，保证内容编码的信度，研究另邀请两位同事参与编码过程，并通过培训，确保其在参与编码前理解并掌握研究的文献资料和理论框架。三位研究者的具体编码步骤，见图2。（1）作者与同事1合作，根据文献和理论框架制定样本编码标准和各项标准的符合程度评价标准；（2）作者与同事1根据制定的两项标准，对47个法规政策内容记录表进行编码，即为初始编码结果；（3）作者与同事2合作，根据初始编码结果和文献资料等信息，检验或修订（1）中制定的两项标准；（4）作者与同事2根据检验修订的两项标准，重新对47个法规政策内容记录表进行编码，即为中期编码结果；（5）比较初始编码结果和中期编码结果，如果相似度大于80%，则将中期编码结果作为最终编码结果；如果相似度小于80%，则重复上述步骤，直至相似度大于80%，并将最后编码结果作为最终编码结果。

表1 制度样本及其资料搜集情况

表2 分析类目及统计内容

图2 内容编码

其中，制定科学的样本编码标准和程度评价标准是内容编码过程的重要环节。在制定样本编码标准时，研究综合运用理论分析和扎根理论、演绎法和归纳法等研究方法，在理论研究的指导下提出理论分析要素，然后结合实际情况和文献资料，对理论分析要素的特征或要点进行反复的、多阶段的检验和修正，最终形成完整的样本编码标准，分别记为F1、F2、F3、F4、F5、F6、F7、F8、F9。需要说明的是，因各制度文本某些特有的要素特征并非所有制度文本共有，故暂不作为本文研究重点。

此外，程度评价标准是指各制度文本对样本编码标准的程度符合标准，分为高、中、低等三个等级。其中，“高”表示制度文本高度符合编码标准，记为“H”。例如，2002年《两控区酸雨和二氧化硫污染防治“十五”计划》的制度理念方面，其编制原则是“酸雨和二氧化硫污染协同控制，保护人体健康和生态环境，减少经济损失，实现可持续发展”“以控制燃煤排放二氧化硫为重点，采用调整产业结构……综合防治措施”等，高度符合社会经济可持续发展的理念，故编码为“H”。“中”表示制度文本在一定程度上符合编码标准，记为“M”。例如，1987年《城市烟尘控制区管理办法》的治理客体方面，虽然规定了对“烟气黑度”“烟尘浓度”进行治理，在一定程度上明确了治理客体的类型，但缺乏总量控制等量化措施，故编码为“M”。“低”表示制度文本不符合样本编码标准，记为“L”。例如，1956年《工厂安全卫生规程》的保障措施方面，没有制定相关惩罚措施，故编码为“L”。

需要说明的是，根据上述理论分析，制度文本三层次的编码结果是由各层次所包含的三个文本影响因素的编码结果决定的。具体而言，首先，分别给H、M、L赋值为3、2、1；然后，求各层次的三个文本影响因素平均值作为该层次的取值；最后，根据取值对各层次进行高中低编码。其中，层次取值为1—1.5（含1.5）时则编码为“L”，取值为 1.5—2.5（含2.5）时则编码为“M”，取值为2.5—3时则编码为“H”。

3.制度绩效的测量和程度评价标准

为了更好地研究制度文本各要素对制度绩效的影响，本文对制度绩效的测量及程度评价标准进行规定，见表3。

表3 制度绩效的测量数据及程度评价标准

具体而言，在制度绩效的测量方面，首先，由于“五年”是所有样本实施期限中出现次数最多的期限（“十一五”“十二五”规划等），因此，本文选择文本实施后的第一个五年作为制度绩效的衡量期限；同时为了与2013年及以后实施的未满五年的制度文本进行比较，本文以五年治理数据的年平均值作为制度绩效数据。需要说明的是，对于同一年出台的制度文本，本文以五年治理数据的年平均值为基础，同时结合学者研究、新闻报道等相关资料，对各制度文本的绩效进行综合判定。然后，为了确保所搜集数据的权威性和统一性，本文以历年中国环境状况公报等为主要数据来源；如无当年环境公报，则参考相关政府文件、学术研究或新闻报道等。最后，为了更好地衡量大气污染的治理效果，本文主要统计大气环境的达标天数，达标城市比例，粉尘、悬浮颗粒物、SO2、O3、NO2等浓度，酸雨频率等内容。

此外，在程度评价标准方面，为了与制度文本保持一致，制度绩效的评价标准也分为高、中、低等三个等级。其中，“高”表示治理效果比制度实施前的大气数据改善，记为“H”。例如，2008年《国家酸雨与二氧化硫治理“十一五”规划》的治理效果为空气质量总体良好，比上年有所提高、二氧化硫和可吸入颗粒物浓度均略有降低，故编码为“H”。“中”表示治理效果与实施前的大气数据基本持平，记为“M”。例如，2003年《关于加强燃煤电厂二氧化硫污染防治工作的通知》的治理效果为二氧化硫年均浓度与上年持平，故编码为“M”。“低”表示治理效果比实施前的大气数据下降或未进行治理，记为“L”。例如，由于1956年实行《工厂安全卫生规程》时尚无环境公报，本文通过搜集相关政府文件及学术研究，发现当时的制度文本并未涉及对所排放污染物的重点治理，故编码为“L”。

四、我国制度文本的分析层次和制度绩效的文本影响因素

（一）制度文本的分析层次

由制度文本三层次的编码结果，见表4可知，不论一项制度文本的类型或时间如何变化，各层次的符合程度越高，则制度文本的绩效越高；反之，则制度文本的绩效越低。

表4 制度文本的三层次编码结果

为了进一步验证这一结论的可靠性，本文对制度文本三层次的编码结果进行卡方检验。SPSS分析结果（见表5）显示，三个层次的卡方值均较大，且显著性水平均为0。这说明三个层次对制度绩效有着显著的影响，三层次分析框架是制度文本的有效分析框架。

表7 高制度绩效的文本影响因素及卡方值与显著性水平

（二）制度绩效的文本影响因素

由制度绩效的文本影响因素编码结果，见表6可知，不论一项制度的类型或时间如何变化，越符合九大文本影响要素，则制度绩效越表现为高绩效；反之，则越表现为低绩效。

同样，为验证这一结论的有效性，本文对文本影响因素的编码结果进行卡方检验，SPSS分析结果（见表7）显示，其卡方值均很大，且显著性水平均小于0.005（除了F3为0.002，其余均为0），这说明九大文本影响因素显著影响制度绩效。

五、理论探讨与政策建议

（一）理论探讨

本文对制度文本的层次划分及制度绩效的文本影响因素分析具有一定的理论价值。一方面，基于上述理论分析和47个大气污染治理法规政策内容分析的实证研究，本文提出制度文本自上而下的理念规划层、基本制度层和操作实施层等三个层次的分析框架，并验证了这一框架的有效性，提供了一种新的制度分析思路，丰富了制度分析理论；另一方面，在三层次分析框架的基础上，本文提出制度绩效的九大文本影响因素，为制度绩效的相关研究贡献了力量，对制度文本的设计具有理论指导价值。

1.制度文本的三层次分析框架

制度分析是解决集体行动问题的有效分析工具，而层次分析是制度分析的核心[21]。目前，学界对制度层次的研究主要集中在制度体系和制度执行方面的层次划分[44]。例如，埃莉诺·奥斯特罗姆将共用资源问题界定为制度供给、可信承诺和相互监督等三大难题，并在已有研究的基础上，运用多层次分析方法，将整个规则体系自上而下分为宪法选择规则、集体选择规则和操作规则等三个层次[30]62。可就具体制度文本而言，由于其内容是各主体为解决某一集体行动问题，通过博弈达成的共识，因此，也应该是由不同层次且起不同作用的多个部分共同形成[9]。这就需要分析制度文本内容的不同层次及其作用。本文通过对47个大气污染治理法规政策进行内容分析，将制度文本自上而下分为理念规划层、基本制度层和操作实施层，且较高层次指导着较低层次的设计。这一分析框架有助于我们从宏观上理解制度文本的构成。

具体而言，制度文本的三层次是一个相互联系的整体。首先，理念规划层是制度文本的顶层设计，是各主体在解决问题时所坚持的原则性共识。科学的理念规划层能够培育人们的公共理性[39]，解决制度文本的供给问题，从而最大限度地减小制度实施的阻力。其次，基本制度层是制度文本可信承诺的基本空间结构，主要界定治理过程中涉及的各主客体等方面。在理念规划层的基础上，合理的基本制度层能够构建有利于制度实施的组织形式或治理结构，从而最大化治理过程中的可用资源，减小制度实施的交易成本[50]。最后，操作实施层是制度文本的实施保障，主要规定治理过程所要采取的措施等。在理念规划层和基本制度层的基础上，严格的操作实施层能够解决集体行动中的回避责任、搭便车或机会主义诱惑等问题[12]29，提高对各主体的约束力，保证制度的顺利实施。

2.三层次分析框架下制度绩效的文本影响因素

在制度文本的三层次分析框架下，不同层次有着不同方面的内容规定，而这些内容规定即可以视为制度绩效的文本影响因素。研究发现，理念规划层的制度理念、制度目标和制度范围，基本制度层的治理主体、治理工具和治理客体，操作实施层的行为策略、监督方式和保障措施等都显著影响着制度绩效。在理念规划层，高绩效制度文本在制度理念可持续程度、制度目标实施方式和制度范围选择等方面进行科学规划。具体而言，首先，制度理念强调可持续发展。制度理念是制度文本设计的导向[51]，例如，是仅仅为了实现经济增长还是为了实现社会经济环境的可持续发展，是以浓度控制为主还是以总量控制为主，等等。制度理念的可持续性影响着长远规划的制定[9]，指导着资源的配置。然后，制度目标主张分阶段实现。制度目标是为了实现各主体利益[38]，根据其实现方式的不同，可以分为总体目标和具体目标、长期目标和阶段目标。分阶段实现制度目标，有利于将艰巨的制度目标分步实施，同时进行实时调整，通过阶段性成果提高各主体积极性，减小制度实施的阻力[15]。最后，制度范围注重重点区域或行业的先行试点。制度适用的范围影响制度实施时的阻力，已有研究表明“试点—扩展”方式是比较成功的实施方式[9]。以经济发展水平较高的地区或污染程度较大的行业为先行试点，同时重视区域间合作，有利于减小制度实施时的阻力，为制度的全面实施积累经验。

在基本制度层，高绩效制度文本在治理主体多元化和专业化程度、治理工具标准化和多样化程度、治理客体类型明确化和量化程度等方面进行准确界定。具体而言，首先，治理主体多元化和专业化。各主体在资源（资本）、人性、产品性质等方面存在客观差异[52]，因此，主体的数量和专业化水平影响着治理过程中的资源投入量和角色安排[41]。多元化主体包括以地方政府为主的各级政府机构和以企业为主的企业、行业组织、研究机构、公民等非政府机构主体，有利于发挥其各自的权力、技术、资金或专业等社会资本优势；专业化主体包括中央、地方政府设置的环境保护部门等专业部门和在技术研发或标准制定等方面具有专业优势的专家学者[31]21，有利于提高制度文本的科学性和权威性[53]。其次，治理工具标准化和多样化。环境质量标准、污染物排放标准或法规政策等多种治理工具的运用，一方面，能够初始界定各主体的合法权利，降低交易成本[7]；另一方面，能够发挥规模效应，提高制度运行的效率[54]。最后，治理客体类型明确化和量化。我国大气污染治理制度的治理客体不断发生变化，先后经历粉尘、大气浓度、总量控制、空气质量等的变迁[49]。污染物类型（如烟尘、粉尘、氮氧化物、二氧化硫等）明确，且污染物量化程度（如排放总量等）提高，有利于明确污染问题，以更好地进行资源的配置和治理效果的评估。在操作实施层，高绩效制度文本在行为策略、监督方式和保障措施等方面进行严格规定。具体而言，首先，行为策略以经济技术手段和重视宣传教育为主。基于理性人的假设，各主体在治理过程中为了追求自身利益而进行博弈[41]，会存在搭便车、回避责任等问题[5]。高绩效制度文本通常采取经济技术手段，同时重视宣传环保教育，如政府出台财政、税收等优惠政策，企业调整产业结构和应用高新技术，加强公民环保意识的教育和培训等。这些行为策略有利于将外部效应内在化，加强对各主体的约束。其次，监督方式以加强运用监测设施为主。运用先进监测设施，例如，运用高新科技，建设先进的监测网，建立监测信息系统、数据库和诚信档案，通过监测仪器或数据信息管理系统进行监督等，有利于加强监督效果，增强对各主体的约束力[30]53。最后，保障措施以加大惩罚力度为主。在信息不完全、非重复博弈、非人际关系化交换条件下的契约必须伴随着拥有强制力量的政治组织作为第三方实施[14]71，惩罚力度大有利于增大各主体的违法成本，减少治理过程中存在的机会主义等问题[55]。当惩罚的力度比较低时，机会成本小于费用成本，燃煤者自然选择燃烧劣质煤[56]。

（二）政策建议

本文结论对指导我国及其他国家和地区政府设计出高绩效的大气污染治理制度文本和其他制度文本也具有一定的政策价值。根据研究结论可知，要制定高绩效的制度文本，可以依次从制度文本的分析层次、文本影响因素和要素特征等方面逐步细化考虑，见图3。

图3 高绩效制度文本的制定

首先，制定科学的理念规划层，合理规划制度理念、制度目标和制度范围等，最大限度地减小制度实施的阻力[15]。具体而言，强调可持续发展的制度理念，以实现社会的可持续发展为宗旨；制定分阶段的制度目标，如五年计划等，化简保护大气和提高空气质量的制度目标；制度范围选择经济发展水平高的重点区域或污染程度高的行业为先行试点，同时重视区域合作，逐步扩大制度范围。

其次，制定合理的基本制度层，准确界定治理主体、治理工具和治理客体等，营造制度实施的活动空间，最大化治理过程中的可用资源[42]。具体而言，保证治理主体的多元化，鼓励以地方政府为主的各级政府机构和企业、行业组织等其他主体的积极参与，同时提高治理主体的专业化水平，发挥各级环境保护部门和专家学者的权威作用；提高治理工具的标准化和多样化，综合运用多种法规政策工具、治理标准和科学研究等，发挥其规模效应，以减小治理过程中的交易成本；明确治理客体的类型，并将治理任务量化，实行总量控制。

最后，制定严格的操作实施层，有效规划行为策略、监督方式和制度保障，加强对各主体的约束力[30]53。具体而言，更多地运用经济技术手段和重视宣传教育，将外部效益内在化，减少搭便车、回避责任等现象；加强高新监测设施等监督方式的运用，建立诚信档案等数据库，增强监督方式的约束力；加大制度保障的惩罚力度，例如，提高罚款数额或增强法律责任、提高各主体的违法成本、减少治理过程中的机会主义诱惑等问题。

六、结论

制度文本是制度分析理论的重要内容。本文选择中华人民共和国成立以来47个大气污染治理法规政策进行内容分析，研究了制度文本的分析层次和制度绩效的文本影响因素。研究发现，制度文本自上而下可以分为理念规划层、基本制度层和操作实施层等三个层次；同时，制度理念、制度目标、制度范围、治理主体、治理工具、治理客体、行为策略、监督方式、保障措施等九大文本因素显著影响着制度绩效。传统的制度研究主要集中在对静态制度体系和动态制度执行等方面的研究，本文从制度文本角度的分析弥补了现有研究的不足，丰富了制度分析理论，具有一定的理论价值。此外，本文的研究也可为政府和其他部门改进制度文本设计，制定更加合理高效的相关政策提供参考，具有重要的实践价值。

当然，本文的研究结论还需更深入的后续研究进行检验和拓展。一方面，本研究主要聚焦在我国大气污染治理法规政策，今后需要扩展到我国其他领域的制度文本以检验结论的外部有效性；另一方面，本文研究直接探讨制度文本要素对制度绩效的影响，但在现实中，制度文本往往是通过影响制度的实际执行情况来影响制度绩效的，也就是说，制度的实际执行情况应该是制度文本影响制度绩效的中间变量。但由于数据的不可获得性以及对制度实际执行情况具体衡量的超级复杂性，本研究并未对这一问题进行探讨，这也应是今后的研究需要进一步探讨的问题。

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