雄安新区水安全治理形势分析与思路建议

李维明，何 凡 ，谷树忠

（1.国务院发展研究中心，100010，北京；2.中国水利水电科学研究院，100038，北京）

作为雄安新区（以下简称新区）安全体系的重要组成部分,水安全是新区构建生态城市、打造优美生态环境和改善民生福祉的重要基础,也是新区打造“活力之源”、实现高质量发展的重要保障。当前新区的水安全总体形势依然十分严峻且治理压力较大，水资源供需矛盾突出、水污染严重，以及生态用水不足、淀区持续萎缩、生态功能下降等突出问题，已成为制约新区全面建成高质量高水平社会主义现代化城市的明显短板。为此，亟须理清思路，为新区水安全治理提供方向指引，有力支撑新区建设发展。

一、水安全在新区建设与发展中具有重要战略地位和作用

1.水安全是新区安全体系的重要组成部分

作为京津冀地区乃至华北平原的重要生态要素，水对于新区建设举足轻重，不仅具有“鱼米之乡”的经济效应，也是新区聚集人口、发展产业的关键支撑，具有突出的生态功能、资源功能和经济功能，属于新区的核心战略资源。习近平主席在中央国家安全委员会第一次会议中明确提出要构建资源安全、生态安全等于一体的国家安全体系。水安全关系到新区资源安全和生态安全，并直接影响区域经济安全和社会安全，是新区安全体系的重要组成部分。设立和建设雄安新区是党中央的重要战略决策，是千年大计、国家大事，具有重大现实意义和深远历史意义，势必对水安全保障提出更高要求。

2.水安全是新区构建生态城市、打造优美生态环境和改善民生福祉的重要基础

中共中央、国务院批复的《河北雄安新区建设规划纲要》（以下简称《规划纲要》）指出，新区应以“生态优先、绿色发展”等新发展理念为引领，“打造优美生态环境，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市”。作为生态系统的控制性因素，水是新区塑造高品质城区宜居空间，维护区域生态健康的关键所在，其安全保障问题至关重要。保护好、修复好新区的水资源、水环境、水生态，并以此带动整个华北平原生态建设，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要，改善民生福祉，是为构建新区生态安全格局、建设美丽雄安、建设美丽中国作出的应有贡献。

3.水安全是新区打造“活力之源”、实现高质量发展的重要保障

雄安新区建设恰逢国家推动高质量发展的历史性机遇。要把新区打造成新时代高质量发展的全国样板和创新发展试验区，关键在于积极吸纳和集聚创新要素资源、广聚人才。要使各方人才能够来得了、留得住，必须增强新区的吸引力，形成适宜人才发展的配套环境。通过新区水安全治理，统筹生产、生活、生态三大空间，构建蓝绿交织、和谐自然的国土空间格局，塑造高品质城市宜居环境，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，新区就更有条件成为高端人才集聚之地、高端产业发展之地，成为现代旅游业、服务业的兴盛之地。

二、新区水安全总体态势依然十分严峻

1.水资源总量衰减，缺水态势严重

新区属资源性缺水地区，区内水资源总量和地表径流量匮乏且不断减少。1980—2015年间的数据表明，雄安新区多年平均水资源量1.7亿m3，地表水资源量0.08亿m3，地下水资源量1.69亿m3。当地人均水资源量和亩均耕地水资源量仅为全国平均水平的8%和15%。与此同时，白洋淀以上的地表径流2001—2015年间较1980—2000年间减少45%。

白洋淀流域还存在水资源开发过度的问题，2001—2015年间开发利用率高达128%，其中，地表水资源开发利用率86%。白洋淀山前平原浅层地下水埋深从20世纪80年代初期的6 m下降到目前的25 m左右，累计超采约230亿m3。8条入淀河流中，除白沟引河、府河和孝义河外，其他河流基本长年断流。南水北调中线一期、引黄入冀补淀是区域主要外调水工程。

未来随着新区的建设发展，人口和产业必将发生跨越式增长，经济社会用水需求将明显增加，用水格局将发生巨大改变且以刚性需求的生活用水为主，需要充足的水量、优良的水质和高保证率的水资源供给。目前的供水工程体系基本只能满足原来雄县、安新和容城当地以农业用水为主的需求。未来必须科学配置水资源，开展相应的供水、调蓄、补水、连通和调度工程建设，并构建高效的监测、管理体系，才能支撑新区经济社会发展需求。

2.水污染严重，水环境承载力不足

近年，白洋淀水质长期处于Ⅳ类至劣Ⅴ类之间，富营养化问题突出。淀区及以上47个水功能区中，现状水质达标的仅有10个。淀外污染源尚未彻底切断，污染物总量居高不下，对淀区污染贡献率达到一半，白洋淀上游主要污染物化学需氧量（COD）和氨氮年入河量分别超出现状限排总量的3.3倍和13.1倍，水功能区水质达标率仅为27.7%，约1/3水域水质为Ⅴ类，2/3为劣Ⅴ类，化学需氧量、五日生化耗氧量和总磷等污染物严重超标。

同时，淀区内居民生活、农业生产以及大规模粗放式养殖等造成严重的内源污染问题，对淀区污染的贡献超过30%。其中，农业面源污染严重。淀区化肥农药使用量大，利用率偏低。主要农作物农药和化肥利用率只有38%左右，远低于发达国家50%的水平，造成农田土壤和地下水污染。畜禽粪便处理设施建设相对滞后，资源化利用率低。农田残膜回收率不足40%。在标准地膜和降解地膜示范推广、残膜捡拾、收集、运输、加工等各个环节的补贴和利益链条机制尚未建立，缺乏扶持政策和激励措施，农民和企业回收加工的积极性不高。

3.水生态受损，生态空间严重萎缩

20世纪80年代以来，由于长期缺水，以及非法围埝、毁苇造田、无序开发等原因，白洋淀淀区大幅度萎缩，面积由20世纪80年代的366 km2下降到2015年实施“引黄济淀”工程后的78.5 km2；迄今有20年出现干淀现象，目前仅靠应急补水维持。

原国家林业局开展的专题研究表明，白洋淀湿地不断受到蚕食，受道路交通及城镇建设、围垦、过度捕捞和采集影响的湿地面积达100 km2。与此同时，20世纪60年代以后，白洋淀上游河流陆续修建了143座水库，截流严重，加之白洋淀是个 “浅盘子”，在开春灌溉和水面蒸发影响下，水位下降迅速，导致白洋淀湿地泥沙淤积极为严重，湿地受威胁等级达到重度，生态状况严重恶化。

由于生态状况严重恶化，造成生态功能下降，生物多样性锐减。淀内浮游生物由129属减少到85属，原生动物由35种减少到23种，轮虫由60种减少到42种；维管束植物数量锐减，现已零星分布；鱼类由16科54种减少至12科35种，溯河鱼类和顺河入淀鱼类基本消失或绝迹。鱼类资源趋于小型化、低龄化和杂鱼化，且死鱼事件频发，仅1998—2006年间就发生了9次大面积死鱼事件，严重时造成渔业损失近千万元。而芦苇产量由60年前每年8 000万t下降到目前不足4 500万t。

4.防洪体系尚不完善，安全风险较高

雄安新区的洪涝灾害风险较高，防洪风险不容忽视。新区地势低洼，平均海拔83 m，比白洋淀滞洪水位低3～5 m，比北部兰沟洼设计滞洪水位低8～10 m。蓄滞洪区及洼淀堤防不达标、无进退洪控制设施、安全保障严重滞后，流域中游骨干河道尚未进行彻底治理，白沟河、新盖房分洪道防洪标准仅为10年一遇，白洋淀千里堤防洪标准不足50年一遇。

现状白洋淀蓄滞洪区内居住约70万人，其中淀区约10万人。大清河流域近300年发生较大水灾12次，据中国科学院地理科学与资源研究所模拟结果显示，一旦发生100年一遇的洪涝灾害，新区淹没面积将达61%。

三、新区水安全治理面临诸多挑战

1.尚未形成与新区水安全战略地位相匹配的理念认识与制度优先安排

对水安全在雄安新区建设发展中作用举足轻重的认识尚存不足，规划衔接上存在断层。《规划纲要》提出保障新区水安全和实施白洋淀生态修复，但限于篇幅，多为宏观性描述。“生态优先、绿色发展”理念尚未完全形成，理念认识不足造成工作层面上容易形成误区，重建设、轻生态，重总体规划制定、轻专项规划实施。《规划纲要》出台后，对理应先行的新区水安全治理和白洋淀生态环境保护和治理规划重视不够、进展缓慢，雄安新区规划纲要与新区建设进度出现脱节。实践表明，水安全治理是极其复杂的问题，解决这一系列问题是一个复杂而长期的系统工程，需要转变观念，提高认识，避免“边规划、边建设”的老问题，确保水治理规划等相关制度安排先于经济建设。

2.尚未形成推动新区水安全治理的法制保障与长效机制

河北省曾专门针对白洋淀制订了一些规章，但多数已废止，如《河北省白洋淀水体环境保护管理规定》等。目前，《白洋淀水污染防治条例》尚未实施，《河北省白洋淀水面有偿使用管理费收费办法》（1993年）尚在发挥一定作用，但时效性差。法制保障不足使得新区在水资源保障、水污染防治、水生态修复、区域流域联防联控、生态补偿等方面未能形成长效制度保障，容易出现多头管理、权责不清、执法推诿、效率低下等问题，造成流域环境污染、生态恶化、补水不能持续、淀内农村污染加剧等问题。

3.尚未形成流域协同共治的有效体制机制

新区所处白洋淀流域汇水面积3.12 km2，影响范围达冀中南各市及北京、天津、山西，需要从流域尺度进行统筹治理。然而，目前白洋淀流域生态环境协同治理的体制机制尚不健全。新区3县环保力量薄弱，技术装备水平低下；近期刚刚组建成立的新区生态环境局，作为省环保厅的派出机构，接受省厅和雄安新区的双重领导，以省厅为主，但在人员、技术、资金等基础能力方面仍较为薄弱，加之区域内河长制落实不到位，使得难以适应新区及白洋淀繁重的环境治理要求。同时，尽管河北省也曾建立过专门的白洋淀统管机构——河北省白洋淀领导小组，但目前处于名存实亡状态。其下设的白洋淀管理处作为领导小组的常设办事机构，与河北省水利厅大清河管理处一套人马两个牌子，在实际中也未能充分发挥管理协调白洋淀流域治理和开发利用的职能。

4.尚未形成与新区战略地位相匹配的资源生态环境标准体系

现行节水和生态环境标准体系以国家标准体系为主，整体标准偏低，难以满足新区高质量的资源节约和生态环境保护要求。以污水排放标准为例，虽然新区和白洋淀上游所有城镇污水处理厂和排水企业均执行了当前最严格的《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB 18918—2002）一级 A标准，但与白洋淀要达到的Ⅲ类水质，以及入淀河流要达到的Ⅲ类或Ⅳ类水质仍有很大差距。污水虽达标排放，但由于排放量大，水环境容量小，仍会导致河流整体水质恶化。

5.尚未形成有效解决治理资金瓶颈的多元化投入机制

随着新区建设进程的加速和区外人口的快速聚集，现有环境保护设施已不能满足新区水安全治理的需要，如保定市等城镇污水处理能力不足、配套管网建设不完善、排放标准与环境质量标准有差距、乡镇污水处理设施缺乏等问题突出。加之历史遗留的生态环境问题仍未得到彻底解决，新区在污水处理和垃圾处置、疏补水工程建设与通道防护、生态保护与修复、生态环境监测等基础设施建设方面将面临巨大的资金压力。而目前保定市及环淀县市普遍财政拮据，很多规划项目因资金筹措困难，前期工作进展较慢，仅靠河北省和环淀区各县市财政难以解决，必须多渠道筹措治理资金。

四、创新新区水安全治理思路

1.坚持以规划为遵循，生态优先、统筹推进

新区的水安全治理,尤其是白洋淀及其流域的生态保护与修复是一项长期的历史性任务，也是一项复杂的系统工程，规划则是实施这项系统工程的 “第一道工序”。必须坚持以《规划纲要》为统领，强化规划体系建设，密切衔接新区所处区域、白洋淀所处流域的相关规划，抓紧完善出台新区水安全治理以及白洋淀生态环境治理和保护规划，并优先安排，确保其与新区建设统筹推进。

2.坚持以工程为基础，多源互补、稳定供给

工程项目是一项牵一发而动全身的重要工作，是推动雄安新区水安全治理的重要载体和抓手。须坚持以工程项目为基础，加快恢复入淀河流水系的“自然动脉”功能，打通南水北调中线工程、南水北调东线工程等重大调配工程向新区供水通道，发挥王快、西大洋等上游水库调蓄功能，保障赵王新河、大清河等出淀河流通畅，进而形成流域上下游和区域内外互连互通、联动联调、高效稳定的水资源安全保障网。

3.坚持以治淀为核心，标本兼治、协同治理

白洋淀地处华北平原中部，是华北地区最大、最典型的淡水浅湖型湿地，在泄洪蓄洪、调节气候、控制污染、保护物种多样性和维持生态平衡等方面发挥着巨大作用，被称为 “华北之肾”。作为生态环境的主要控制性因素，白洋淀的水资源、水环境、水生态是雄安新区湿地、农田、森林、生物多样性等其他生态要素的基础。水本应是新区建设的优势资源要素，但由于目前白洋淀严峻的生态环境形势，却成了新区资源和生态环境的短板因子。为此，新区要坚持从水出发，以治淀为核心，以国家大力推进山水林田湖草生态保护修复为契机，突出主要问题解决和主导功能提升，协同推进自然生态各要素整体保护、综合治理、系统修复。同时，水污染问题的解决，表象在河淀，根子在陆上，必须坚持水域陆域和淀内淀外协同，标本兼治、系统治理，切忌“边污染、边治理”。

4.坚持以流域为单元，系统施治、齐抓共管

白洋淀流域生态问题不是孤立的、突发的，而是伴随着整个华北平原生态退化长时间累积而成的，必须基于全流域生态改善，甚至着眼华北平原生态环境全局的角度治理修复。要以流域为单元，坚持内外结合、量质并重、水陆域统筹、上下游联动，综合运用结构优化、污染治理、污染减排、达标排放、生态保护、生态修复等多种手段，系统治理修复白洋淀流域。同时，水资源和生态用水保障也要流域“一盘棋”，通过深度节水，强化地下水超采治理，科学配置流域自身水资源和外调水，实现河淀“能存水、可流动”。

5.坚持以尊重自然为原则，分步实施、分类施策

解决新区水安全问题既要找准切入点，解决紧迫问题，还要尊重流域生态系统的结构化、差异化特性及其内在的自然规律，坚持人与自然和谐共生，给生态系统休养生息的时间。要充分认识新区水安全治理尤其是水生态保护与修复任务的长期性与艰巨性，立足当前、着眼长远，根据需要与可能，“因河制宜、因地制宜”逐步推进新区水资源生态环境治理。按照这个思路，近期应以解决水环境治理和白洋淀生态用水保障问题为重点，远期要解决整个流域的地下水超采问题，通过逐步恢复地下水水位，建立区域良性水循环，借自然之力从根本上解决新区水安全问题。

6.坚持以改革创新为动力，法制保障、长效管理

新区水安全治理工作时间紧、任务重、难度大，对治理能力提出很高要求，必须坚持依靠改革创新，破除现有体制机制壁垒，有效提升资源与生态环境治理能力。必须坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，深入探索利于新区与白洋淀生态系统保护和修复的生态文明制度体系，并强化制度执行，让制度成为刚性约束和不可触碰的“高压线”。同时，必须加强党的领导，在合理划分各级政府事权和支出责任基础上，落实“党政同责”“一岗双责”；动员全社会积极参与，推动政府履职尽责、社会共治；充分发挥市场机制引导作用，激励与约束并举，进而形成长效机制，实现源头严防、过程严管、后果严惩。