社会治理精细化视域下的社会治安治理思考

董少平

（中南财经政法大学 刑事司法学院，湖北 武汉 430073）

2015年党的十八届五中全会就加强和创新社会治理作了全面部署，提出“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”［1］党的十八届五中全会关于构建全民共建共享的社会治理格局和推进社会治理精细化的重要论述，是继“提高社会治理法治化水平”之后党领导社会治理的又一理念创新。党的十九大报告关于如何打造共建共治共享的社会治理格局，主要谈到了六个方面的建设：加强社会治理制度建设、加强预防和化解社会矛盾机制建设、健全公共安全体系建设、加快社会治安防控体系建设、加强社会心理服务体系建设、加强社区治理体系建设。但如何推进社会治理精细化，报告中没有明确的阐述。六个方面的建设在精细化治理层面分别有不同的内容，学者们也有不同的解读。从社会治安治理的角度来讲，笔者认为社会治安治理精细化应该从以下四个方面来思考：治理主体精细化、治理体制机制精细化、治理方式方法精细化、治理结果精细化。

一、社会治安治理主体精细化

社会治安治理属于国家治理的一部分，其治理主体既与国家治理主体有一定同构性，又有其自身的特点。根据党的十九大报告，社会治安治理主体主要有党委、政府、社会、公众四大主体。社会治安治理主体精细化应主要表现为：党委领导、政府负责、社会协同、公众参与。

（一）强化党委领导，发挥党委的绝对核心作用

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”［2］中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。中国的社会结构和社会关系非常复杂，只有在中国共产党的领导下才能构建政府、社会和市场稳定的“三角”关系［3］。党委领导在社会治安治理过程中主要体现在三个方面：

1.加强“以人为本，服务群众”的核心价值观引领工作

实施社会治安治理的目的就是维护广大人民群众的生命、财产安全，因此发挥党思想引领作用的核心要义就是树立“以人为本，服务群众”的核心价值观。党员要发挥先锋模范作用，带头深入基层，了解人民群众的意见，及时化解百姓之间的矛盾纠纷，达到预防犯罪、保护人民合法权益的目的。另外，要加强党员的培训工作，提升其对“以人为本，服务群众”的认识水平和服务能力，强化其责任感和使命感。

2.强化党对各级组织的覆盖和领导

党是中国特色社会主义事业的领导核心，要健全党对各级组织的覆盖，充分发挥党组织作用，特别是在农村和城市社区，党组织要发挥领导核心作用［4］。要加强基层党组织建设，包括街道社区、乡镇村庄的党支部建设。尤其是要加强城乡接合部、偏远农村地区的党支部建设，努力强化党对这些治安薄弱地区的领导力、组织力和凝聚力，最大限度地化解民众纠纷。网格化管理作为新时期社区的管理形式，是维护社会治安的重要抓手。党小组进网格，将社会矛盾化解在基层，切实将触角延伸到每一户家庭，将党的组织优势转化为服务优势，使“每一片土地都有人精细管理，每一户人家都有人贴心服务”［5］。

3.健全党的责任倒纠机制

党有严格的党章党规。一般来讲，各地政法工作的一把手都是党员，国家治理体系格局中的各个位置上也都有党员的身影，他们都是国家治理体系中的重要环节。因此，党员在解决社会治安治理问题时不能缺位。党的纪律委员会在处理具有党员身份的公职人员不作为或滥用权力的事件中，要带头严格按照党规党纪要求，实行责任追究，从造成的严重后果和在人民群众中的不良影响出发，倒追相关人员的责任，切实制止党员的违法乱纪行为，树立党员良好的社会形象，营造安全和谐的社会治安氛围。

（二）发挥政府主导作用，提升公安机关治安治理能力

在社会治安治理过程中，公安机关作为治安治理的主体承担了大部分工作任务。公安机关在治安治理方面的主导作用精细化主要表现在两个方面：

1.警察职能明晰化，“管理”与“服务”合力同行

警察作为维护社会稳定的主要力量，除了履行打击违法犯罪职能以外，其社会管理职能也是不可或缺的，包括户籍管理、交通安全管理、特种行业管理，等等。同时，警察还履行社会服务职能。警察的服务职能一方面要体现在制度上，将居民纠纷调解、社会救助、居民走访等作为警察服务的一部分，同时又不能将过多的非警务活动纳入警察职责范围内，其中必须依据比例原则和私权自治、隐私权保护等原则对非警务活动加以区分。这就需要通过职能清单的形式将警察服务职能明确细化，确保警察服务职权的明确化和有效性。

2.优化警力部署配置，合理利用警力资源

警务资源是一种非常稀缺的资源，如何合理配置警力资源，关系到警务工作的成效。公安机关在部门设置和职责划分上存在一定问题，可以实行大部制改革，将部分部门依据其职能性质进行整合。比如可以将装备财务局与警务保障局合并，将招投标事务转包给社会第三方机构，从而更有利于提升警务资源的利用率和战斗力，实现警务管理的精细化。

（三）健全多元社会主体协同解决机制

社会治安治理主体除了政府部门，还包括其他非政府组织，比如工会、青联、妇联等人民团体和群众组织，科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织等社会力量。应当通过明确不同层级社会组织的职能，赋予其一定的权力和社会责任，动员各类组织参与到社会治安治理的过程中，实现“善治”的目标。公安机关在处置重大复杂利益纠纷的过程中，引入社会组织的力量往往可能收到意想不到的效果。例如，解决单位职工之间的矛盾冲突，可以借助其单位的工会，依据规章制度进行解决，这样既可以避免公安机关介入的外部强制性，同时也降低了对纠纷双方的负面影响。

（四）拓展群众力量参与社会治安自治工作

当前我国国情较为复杂，基层面对的问题呈现多样性，群防群治作为我国公安工作的一个优良传统，应该继续发扬光大。一方面，通过“邻里守望”“社区警务自治”等加强民众与社区民警的交流、自我化解矛盾冲突以及犯罪预防工作。另一方面，对相关制度的制订要公开征求意见，同时设立单独的群众监督和意见反馈部门，公安机关在做好服务和管理工作的同时，也要虚心接受民众的意见和批评并及时改进，让群众的意见公开化、制度化并真正落实，各个环节实现精细化处理，最终提升民众的参与性和积极性。

二、社会治安治理体制机制精细化

改革开放40年来，我国社会治安治理取得了长足的进步。同时，我们也应该看到，现阶段我国社会治安治理同人民群众对公共安全的要求相比，同实现国家治理体系和治理能力现代化的目标相比，还存在着不小的差距。新形势下，社会治安治理所面临的问题和矛盾也越来越多样化和复杂化，因此对社会治安治理精细化程度的要求越来越高，除了社会治安治理主体精细化之外，社会治安治理体制机制也应当精细化，具体从以下几个方面展开说明：

（一）制定和完善法律法规体系

在全面依法治国的背景下，法治是社会治安治理体制机制精细化的重要保障和必要途径，运用法治思维和法治方式来推进社会治安治理体制机制精细化，能够保证治理的合法性和正当性，能够使社会治安治理体制机制在法治的轨道上有条不紊地运行。而形成一个门类齐全、结构严密、内在协调的法律法规体系是社会治安治理法治化的前提和基础。社会治安治理的过程从某种程度上来说是多元主体在利益和资源等方面整合协调的过程，为了规范各个主体的行为，必须强化法治的保障。对于党委来说，应当加强党内法律法规建设，健全党的领导责任制，各个党组织和成员都应该在法律的规范下行事；对于政府来说，要完善行政组织和行政程序法律制度，健全依法决策机制，深化行政执法体制改革，明确政府职能范围，加强对政府的监督，确保政府依法行政；对于社会组织来说，一方面要建立和完善相应的法律制度，为社会组织的成立和发展以及合法权益提供法律保障；另一方面要利用法律监督和规范社会组织的行为，发挥其有利作用；对于群众来说，主要应该健全与群众参与相关的法律制度，运用法律保障群众的合法权益，保障其参与社会治安治理的合法途径。

（二）社会治安防控体系建设精细化

2015年4月13日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》中对加强社会治安防控体系建设的指导思想和目标任务、加强社会治安防控网建设、提高社会治安防控体系建设科技水平、完善社会治安防控运行机制、运用法治思维和法治方式推进社会治安防控体系建设、建立健全社会治安防控体系建设工作格局作了详细阐述［6］，为社会治安防控体系建设精细化作了制度化的安排。党的十九大报告在提到如何打造共建共治共享的社会治理格局时进一步指出：“加快社会治安防控体系建设，依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动，保护人民人身权、财产权、人格权。”［7］再次从国家顶层设计层面对社会治安防控体系建设的目标进行了精细化的表达。

1.加强社会治安防控网建设

（1）社会面治安防控网建设。社会面的防控主要从重点部位、重点场所和重点地区等三个方面入手，具体为：加强对公交车站、地铁站、机场、火车站、码头、口岸、高铁沿线等重点部位的安全保卫，严防针对公共交通工具的暴力恐怖袭击和个人极端案（事）件发生；加强对幼儿园、学校、金融机构、商业场所、医院等重点场所的安全防范；加强对偏远农村、城乡接合部、城中村等社会治安重点地区、重点部位以及各类社会治安突出问题的排查整治。

（2）重点行业和重点人口治安防控网建设。主要是：加强旅馆业、旧货业、公章刻制业、机动车改装业、废品收购业、娱乐服务业等重点行业的治安管理工作，落实法人责任，推动实名制登记。加强邮件、快件寄递和物流运输安全管理工作，完善禁寄物品名录，预防利用寄递、物流渠道实施违法犯罪。持续开展治爆缉枪、管制刀具治理等整治行动，对危爆物品采取源头控制、定点销售、流向管控、实名登记等全过程管理措施，严防危爆物品非法流散社会。加强社区服刑人员、扬言报复社会人员、易肇事肇祸等严重精神障碍患者、刑满释放人员、吸毒人员等特殊人群的服务管理工作，完善政府、社会、家庭三位一体的关怀帮扶体系。加大政府经费支持力度，加强相关专业社会组织、社会工作人才队伍等建设，落实教育、矫治、管理以及综合干预措施。

（3）乡镇（街道）和村（社区）治安防控网建设。乡镇（街道）和村（社区）等基层防控，可以通过完善网格化管理，把网格化管理列入城乡发展规划，将人、地、物、事、组织等基本治安要素纳入网格管理范畴，做到信息掌握到位、矛盾化解到位、治安防控到位、便民服务到位，实现基层治安防控精细化。

（4）机关、企事业单位内部安全防控网建设。按照预防为主、突出重点、单位负责、政府监管的原则，落实单位主要负责人治安保卫责任制，是机关、企事业单位治安防控精细化的具体体现。

（5）信息网络防控网建设。建设法律规范、行政监管、行业自律、技术保障、公众监督、社会教育相结合的信息网络管理体系，落实相关主体的法律责任，是信息网络防控建设精细化的法治保障。

2.提高社会治安防控体系建设科技水平

向科技要警力，实现治安防控科技化也是治安治理精细化的核心要义，可从以下两方面着手：

（1）加强信息资源互通共享和深度应用。将社会治安防控信息化纳入智慧城市（数字城市）建设总体规划，充分运用新一代互联网、物联网、大数据、云计算和智能传感、遥感、卫星定位、地理信息系统等技术，创新社会治安防控手段，提升公共安全管理数字化、网络化、智能化水平，打造一批有机融合的示范工程。

（2）加快公共安全视频监控系统建设。高起点规划、有重点有步骤地推进公共安全视频监控建设、联网和应用工作，提高公共区域视频监控系统覆盖密度和建设质量。特别要加大城乡接合部、农村地区公共区域视频监控系统建设力度，逐步实现城乡视频监控一体化。同时要加大企事业单位安防技术系统建设，实施“技防入户”工程和物联网安防小区试点，推进技防新装备向农村地区延伸。近几年，国家投入近2000亿元建设的“天网工程”，设置2000万个视频监控探头，体现了国家对治安科技投入的高度重视，是治安防控精细化的真正落实。

3.完善社会治安防控运行机制

社会治安防控运行机制的完善是治安防控精细化的机制保障，主要包括以下四个方面：

（1）社会治安形势分析研判机制。加强对社会舆情、治安动态和热点敏感问题的分析预测，加强对社会治安重点领域的研判分析，及时发现苗头性、倾向性问题，提升有效应对能力。建立健全治安形势播报预警机制，增强群众自我防范意识。

（2）实战指挥机制。公安机关要将110接处警、社会治安突发事件应急指挥处置、紧急警务活动统筹协调等功能融于一体，及时有效地调整用警方向和强度。另外，推行扁平化勤务指挥模式，减少指挥层级，畅通指挥关系，紧急状态下实行“点对点”指挥，确保就近调度、快速反应、精准处置。

（3）部门联动机制。对群众反映强烈的黑拐抢、黄赌毒以及电信诈骗、非法获取公民个人信息、非法传销、非法集资、危害食品药品安全、环境污染、涉邪教活动等突出治安问题，要加强部门执法合作，开展专项打击整治，形成整体合力。

（4）区域协作机制。按照常态、共享、联动、共赢原则，积极搭建治安防控跨区域协作平台，共同应对跨区域治安突出问题，在预警预防、维稳处突、矛盾化解、打击犯罪等方面互援互助、协调联动，以区域平安保全国平安。

4.加强基础性制度建设

基础性制度建设一直是公安机关重视的问题，该问题的解决直接关系到治安治理精细化的效果，可以从以下两方面抓起：其一，建立以公民身份证号码为唯一代码、统一共享的国家人口基础信息库，建立健全相关方面的实名登记制度。其二，建立公民统一社会信用代码制度、法人和其他组织统一社会信用代码制度，加强社会信用管理，促进信息共享，强化对守信者的鼓励和对失信者的惩戒，探索建立公民所有信息的一卡通制度。推进体现社会主义核心价值观要求的行业规范、社会组织章程、村规民约、社区公约建设，通过自律、他律、互律使公民、法人和其他组织的行为符合社会共同行为准则，保障该制度的落实。

（三）建立健全监督评价机制

社会治安治理不仅要注重治理的过程，也要注重治理的结果，在责任、权力和利益相互作用下，运用科学标准、流程优化的手段，使社会治安治理朝着标准化规范化的方向发展，这也是社会治安治理精细化应有的内容。在精细化治安治理的过程当中，应当运用有效机制密切关注治安治理进展，及时回应和解决出现的问题，建立健全监控和反馈机制，促进治安治理流程的优化和整合。在监督的方向上，既要重视对社会组织、群众的监督，也要重视对政府和党委的监督，另外还要加强纪检、监察和审计内部监督以及媒体、公众和社会第三方等的外部监督，将过程监督与结果监督相结合，建立合理有效的监督评价机制，形成多方参与、上下互动、内外联动的立体化监督机制。

三、社会治安治理方式精细化

社会治安治理方式就是指采用什么方法和途径来进行治理，科学合理有效的治理方式对于落实治理体制机制、实现治理目标、保障公共安全具有重要的意义。从公安机关社会治安治理的角度出发，打防管控是主要的治理方式。

（一）“打”的方面

对违法犯罪的打击始终是社会治安治理的主要方式，在维护社会治安秩序方面发挥着不可替代的作用，要通过不断创新打击方式来健全打击违法犯罪的机制，具体来说：

第一，将经常性打击与专项整治相结合。就整个社会的发展来说，违法犯罪活动的发生是不间断的，就单个违法犯罪事件来说，它又具有阶段性，因此，对违法犯罪活动的打击既要抓好阶段性的集中统一活动，解决某一阶段的突出治安问题，比如电信诈骗犯罪、非法集资诈骗犯罪等，又要建立一个长期有效的打击违法犯罪机制，根据治安的实际情况来开展打击工作。目前开展的“扫黑除恶”专项行动，就是经常性打击与专项整治相结合的很好体现。

第二，深化打击区域。从全国性、全省性的集中统一的粗放式打击向以市、县为单位的区域式打击转变，提高打击的针对性，针对每个区域单位的实际情况来开展工作，把打击的重点放在基层，市以上公安机关主要从宏观上、战略上和总体决策上把握打击整治方向，加强指导、协调，不应在内容和形式上要求过死、规定过细。县区级公安机关则在微观上、战术上和具体行动上把握打击的内容、方法、手段、措施，根据本地实际情况，有针对性地制定打击整治方案，采取针对性的措施，避免“大帮哄”和“一刀切”现象，提高打击的针对性。

第三，充分利用现代科技打击违法犯罪活动。随着科学技术的发展，作案手法也越来越复杂多样，例如以“金融互助”“爱心慈善”“虚拟货币”“电子商务”等为幌子的网络传销活动，让普通群众防不胜防。在这种情况下，我们在利用好传统侦查手段的基础上，也要不断创新，利用先进的科学技术来打击违法犯罪活动，采取电子监控、网络信息管理系统等现代科技手段来提高打击犯罪的力度。

（二）“防”的方面

防范和预防犯罪是保障社会治安、维护社会秩序的重要手段，加强对违法犯罪行为的预防，能有效地减少和遏制违法犯罪行为的发生，减少损失。因此，加强预防手段的建设对于社会治安治理具有重要意义。

首先，加强社会治安防控网的建设。加强社会面治安防控网、重点行业治安防控网、乡镇（街道）和村（社区）治安防控网、机关企事业单位内部安全防控网以及信息网络防控网建设，提高社会治安防控体系建设的法治化、社会化、信息化水平。

其次，采取动态和静态防护相结合的手段。一方面，要加强人员在不同时段、不同地点的动态巡逻，参与巡逻的单位要精心部署，认真组织民警、联防组织及辅警人员着装巡逻，对重点路段、重点部位、治安复杂场所、居民集中居住区域等实行全天候轮流巡逻防范。与此同时，还要合理组织群防群治组织，特别是门户互看小组的定点看护工作，在重点路段、部位、区域设立看护小组，实现动态震慑及静态防护的有机结合，确保辖区平安稳定。

（三）“管”的方面

在管理上要坚持四个方面的原则。一是坚持依法管理。各级政府、机关在社会治安治理的过程中要坚持依照法律、法规、政策来实施有效的社会治安治理工作，促进治理依法而行。二是坚持服务管理。要转变管理观念，以满足人民的需求为中心是服务型管理模式的出发点，推行民主管理、法治管理、诚信管理、廉洁高效管理，体现以人为本、为人民服务的管理理念。三是坚持精确管理。精确管理就是要真正落实管理工作，加强对重点场所、重点行业、重点人员、重点物品的管理，强化成本观念，把管理工作真正做到位，落实到位。四是坚持规范管理。建立健全科学合理有效的管理机制，规范管理人员、管理程序和管理手段，提高管理能力和水平，切实通过管理来有效把握人、地、物、事、组织的实际情况，有效地防范和应对违法犯罪行为的发生。

（四）“控”的方面

提升治安控制工作的质量和水平，强化打、防、管的效果和目的。第一，从人员控制方面来说，要加强对重点人口的动态管理，强化对重点人口情况的把握，建立健全相关方面的实名登记制度。第二，要加强对重点地域、场所的控制，加强对各类社会治安突出问题的排查整治。第三，要加强对重点行业的控制，切实加强旅馆业、旧货业等重点行业的治安管理工作，推进治安管理信息系统建设。

四、社会治安治理结果精细化

社会治安治理的内涵十分丰富，社会治安治理的精细化涉及社会治安治理的方方面面，最终应体现在提高社会治安治理能力、推进国家治理体系和治理能力现代化、保障社会治安稳定、增强社会发展活力等方面上，因此，社会治安治理精细化就不可避免地要涉及结果的确认，涉及绩效评估，否则社会治安治理精细化就会成为空谈。

（一）构建社会治安治理绩效评估多维指标体系

第一，对党委治安治理系统的评估指标体系。主要是通过党内社会治安治理规章体系建立、审查批准备案规范的状况，党的社会治安治理决策、实施与监督程序的健全和完善的状况，以及党领导社会治安治理的制约和监督体系建立健全的状况这几个方面来对党委参与社会治安治理的实际状况和效果进行评估。

第二，对政府治安治理系统的评估指标体系。政府在社会治安治理工作中发挥着重要的作用，对政府工作的评估是落实社会治安治理工作效果的重要途径，主要是通过对政府职责权、决策、执行以及监督状况等指标的评估来实现。

第三，对社会组织治安治理系统的评估指标体系。主要是对其开展社会治安治理机制健全、责任规范状况等指标进行评估：一是社会组织自治体制机制建立健全，与党委领导、政府负责、社会组织协同参与、公众参与的社会治安治理框架相吻合，自治权利和责任制度落实到位；二是各类社会组织参与社会治安治理的责任机制建立健全。

第四，从公众的角度来说，与群众有关的指标是社会治安治理最基本的评估指标，维护好最广大人民的根本利益始终是党和国家一切工作的出发点和落脚点。因此，对广大人民参与社会治安治理的状况以及人民的安全感、满意度和社会治安治理有关单位的公信力的评估，是社会治安治理实际效果最根本的评估、检验指标。

（二）通过绩效评估促进社会治安体制机制的不断完善

一是有效的体制机制实施。包括法律法规制定、实施和执行的有效性程度，社会治安防控体系建设和实施的有效性程度，监督评价机制以及社会治安综合治理领导责任制的健全和落实。二是有效的运转能力。包括社会治安治理有关事件与问题的应对和解决能力，社会秩序和社会安全保障的维持能力以及党委领导、政府负责、社会组织协同、公众参与之间的协调性。三是有效的社会动员能力。这是衡量社会治理体制机制是否能够有效运转的关键指标，社会认同对于社会治安治理机制的有效开展具有重要的意义。

建立社会治安治理绩效评估体系的目的就是通过对各项指标的评价，分析社会治安治理过程中各个环节的运行状况和实际效果，对社会治安治理各项工作的落实作出评估。这不仅能够有效地监督社会治安治理各个主体的行为以及体制机制的有效运行，还能及时地反馈社会治安治理体系运行的效果，并及时解决运行过程中出现的一些问题。因此，我们要积极高效地利用绩效评估的结果，建立动态灵活的评估流程，边评估边总结问题和经验，及时修正和完善，持续改进，不断地优化社会治安治理的体制机制和方式方法。要建立考、评、议相结合的机制，不仅重视绩效评估中的考核、评估环节，更要重视对考核和评估结果的分析和讨论。要把阶段性的评估结果引入社会治安治理的预算配置、机构人员设置和工作计划当中，以利于不断地发现问题、分析问题和解决问题，更好地发挥社会治安治理绩效评估的功能，促进社会治安治理各个要素不断均衡化、各个方面不断精细化。